新型城鎮化建設中勞動力轉移的制約因素：一個制度框架*

顏凌芳，李 杰

(湖南涉外經濟學院，湖南 長沙 410205)

我國的新型城鎮化，是指堅持以科學發展觀為指導，以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，走一條科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。不少的研究都表明，城鎮化是轉移農村剩余勞動力的不二選擇，這既是國外的經驗，也是國內的現實需要。這一思路也在“十二五規劃”里得到了體現。

一、城鎮化建設、勞動力轉移與“十二五規劃”

(一)建設具有人口承載能力的城鎮體系

城鎮化建設的目標應該是構造一個空間體系，一個梯次性明晰、呈網狀布局的城市空間體系，正如胡序威指出的那樣，是由許多個具有城鎮性質的大小不同的市(city)、鎮(town)和郊區(country)組成的相互密切聯系的城鎮體系(urban system)［1］P136-137。只有具備這種特征的城鎮格局才是具有人口承載能力的城鎮體系：

首先，單極化的城市空間布局導致城市功能過于集中，資源供應匱乏，極易引發“城市病”。我們在城市化的道路上，其實已經付出了代價，先是建國后內外交困的現實壓力迫使我們選擇了“資源向重化工業傾斜”的發展戰略，爾后又適應性地讓城建資源優先向大城市傾斜，導致我國大城市規模發展迅猛，城市人口迅猛增長，交通擁擠、資源匱乏、空氣污染、生活成本急劇上升等“城市病”日益凸顯。顯然，網絡化、功能梯次分散式的城鎮體系是有利于化解這類城市問題，進而提高城市人口承載能力的。

其次，城市功能和產業結構的調整需要更有包容性的城市體系，只有梯次性、網格式的城市體系才能體現人口承載上的真正包容性。一方面，經濟發展到一定階段后，會調整其功能和產業結構。如先前融經濟、政治、文體功能于一身的城市可能淡化其經濟功能，先前重化工業發達的城市可能會逐步強化其生產服務性能而淡化其生產性能，再如城市產業結構的“退二進三”等。當然，這種調整可能是規律使然的一種自然演進，也可能是城市管理者人為選擇上的一種規劃使然。另一方面，人力資本本身是具有層次性的，其技能特性是“剛性固化”的，調整不易。這樣，當兩方面的情況“遭遇”的時候，就會擠壓原本既屬于城市，卻又屬于“被調整”對象的人群的城市生存空間，而在單極城市體系下，他們的轉移與選擇其實是很成問題的;換個角度，這種調整格局也容易造就閉合性狀的城市特性，對城市外圍的人群而言，移入是更不容易的。比較而言，梯次性、網狀格局的城市體系更具有包容性，人口的流動選擇也會更多。

(二)城鎮化建設的“十二五規劃”

“十二五規劃”在“統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小”原則的指導下，明確了城鎮化建設的目標是“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，并進一步提出了“兩橫三縱”的具體方案，“構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上若干城市群為依托、其他城市化地區和城市為重要組成部分的城市化戰略格局”［2］。

具體分析來看，“十二五”規劃是符合梯次性、網絡格局的城市化設想的。首先，城鎮化建設不再依賴單一城市，而是“城市群”;其次，城市格局體現了梯次性，“具有國際競爭力的城市群”、“城市群”、“特大城市”、“中小城市”、“城鎮”梯次、有序出現，而不再是籠而統之;最后，也是最重要的問題，明確提出了“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局”，清晰地勾勒出了城市功能錯位發展的網狀格局。

(三)農村勞動力轉化為城鎮居民的路徑選擇

農村勞動力轉化為城鎮居民，是農村剩余勞動力轉移的路徑之一，而且是重要的路徑，也是城鎮化建設的一個重要目標。

總體上說，城鎮化建設中的勞動力轉移路徑在“十二五規劃”中體現出一大特征——分類、分步驟有序完成。規劃明確了農村勞動力的城鎮化要按轉移對象自身情況分類進行。規劃的制定并未一刀切，而是區別對待不同的轉移對象，符合落戶條件的和暫不具備落戶條件的分類對待。具體說，當前任務是為已經符合落戶條件的農業轉移人口完成落戶、幫助有穩定勞動關系并在城鎮居住了一定年限的農民工及其家屬轉為城鎮居民。當然，這個過程也有前提，那就是充分尊重“居留權(進城還是不進城)的自主選擇”。這是對第一類對象的工作，工作重點在“掃清體制障礙”。而對第二類“目前尚不具備進城條件或意愿的”，要從子女教育權、醫社保制度、培訓進修制度、居住保障制度等方面做好基礎工作，解決進城務工人員的后顧之憂。顯然，針對這類對象工作重點在于創造一種來自于城鎮的“吸力”。

(四)農村勞動力轉移理論簡要回顧與“十二五”的選擇

研究表明，勞動力的轉移分為產業轉移和空間轉移，而促進農村剩余勞動力向城鎮轉移的過程一般被稱作“空間轉移”。

關于農村剩余勞動力的轉移，眾所周知的兩個著名理論是劉易斯(W．A．Lewis)提出的“二元結構理論”和拉文斯坦(E．G．Ravenstein)、哈里斯-托羅多(Harris-To-daro)的“推拉理論”。前者是指發展中國家“二元經濟結構”表現為傳統農業部門的勞動生產率遠低于現代工業部門的勞動生產率，而這種生產率的差異誘致了勞動力的跨部門轉移;后者是指造成勞動力向城鎮遷徙的原因，可能是城鎮經濟發展的“拉力”，也可能是農村經濟發展不利的“推力”，遷移情況主要取決于城鄉勞動力工資的差異，取決于移動對象的“期望收入”差距。

因此，學術界往往從轉移動力的角度出發，將農村剩余勞動力的轉移總結為三種類型：吸納-內轉型模式、外推-轉出型模式和推拉-綜合型模式［3］。簡單地說，第一種類型是典型的“離土不離鄉”，即在同一居住地范圍內完成勞動力的產業間轉移;第二種轉移動力主要基于農業生產率低下的“推力”;第三種模式中的勞動力流動由“推力”和“拉力”綜合決定。其中，第二、三種類型均涉及到空間轉移的問題。

顯然，雖然城鎮化條件下討論農村剩余勞動力轉移問題也必須注重產業發展對這種轉移提供的基礎性支持，但就這種轉移本身來說，主要是討論“空間轉移”的問題，就目前我國的實際國情來看，其實主要是討論“拉力”的促成問題，應該說，十二五規劃已經充分體現了這一意圖。

二、“十二五”時期勞動力向城鎮轉移的制約因素分析：制度視角

正如規劃指出的那樣，“加快消除制約城鄉協調發展的體制性障礙，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動”，“十二五”時期，農村剩余勞動力轉移“拉力”的促成主要取決于制度變革，制度變革會從兩個方面起作用：一是消除現有體制對已形成“拉力”的壓制，讓其充分凸顯;二是通過變革創造新的、更強的“拉力”。制度，我們可以在“基礎 -中心 -外圍”的制度框架［4］P53-59下討論。

(一)基礎性制度安排

基礎性制度安排主要由產權制度和市場經濟制度構成，它們對農村剩余勞動力的轉移起著決定性的作用，是其它制度能夠存在和起作用的前提條件。

1．產權制度

產權是個人和組織的一組受保護的權利，它們使所有者能通過收購、使用、抵押和轉讓資產的方式持有或處置某些資產，并占有在這些資產的運用過程中產生的收益。現代產權經濟學認為，一個高效率的產權制度是經濟增長的根本原因。產權是一種權利體系，是一個權利束，而非單一權能。對于農村剩余勞動力來說，產權是一組包括財產權、土地(包括用于耕作的農地、集體自留地、宅基地等)使用權、勞動力產權等在內的產權束。其中，財產權的界定比較清晰，轉移并非難題，重要的是后兩個權利，歷史和現實的原因導致了轉移過程的困難重重。

(1)土地制度

在私有產權條件下，土地所有權是財產權權能的一種表現形式，但在現有國情下，土地是國有的，農民只擁有農地、集體自留地和宅基地的使用權，并無所有權，它本質上是有別于財產權的，至少在權能的界定上尚不及財產權清晰，轉移過程障礙重重。

長期以來，土地不僅是重要的生產要素，更是農民的生存保障，對于(遷出的)農民來說，放棄土地就意味著放棄財富。因此，完善現行農村土地制度，推進農村土地合理流轉勢在必行。“十二五”時期，要堅決貫徹落實《土地法》，按照“依法、自愿、有償”的原則，盡快培育農村土地流轉市場，積極探索符合市場規律、符合農村實際、保障農民利益的土地使用權流轉市場，鼓勵發展土地流轉中介服務機構，為農村土地流轉雙方提供公正權威的服務，鼓勵組建農村合作股份制機構和組建農業產業化龍頭企業，采取轉讓、出租、入股、抵押、拍賣等多種可能的流轉形式，隔斷人口城鎮化的“臍帶”，為農村剩余勞動力轉移創造條件。

(2)勞動力產權制度

勞動力產權是指勞動者作為其勞動力的所有者時受益或受損的行為權。勞動力產權至少包括勞動者的：生存和基本發展權;維持勞動力再生產的權利;勞動力自主支配權;一部分剩余索取權［5］等四種權能。

高效的產權機制意味著優化配置的可能，否定勞動力產權，勞動者自身的主觀能動性、選擇性、流動性及收益性將被扼制。如果產權界定不清，就會造成相互侵蝕，導致產權殘缺，直接后果就是出現勞動力資源配置的低效率，嚴重時還可能引發社會沖突。畢竟，對于農村剩余勞動力的轉移來說，我們關注的絕非僅僅是勞動要素由農村流向城鎮的過程，還要關注勞動力進城后的后續發展問題，關注其后續生產效率問題，而這又恰好與勞動力產權制度緊密相連。勞動力產權明晰了，那么勞動力價值的實現渠道就順暢了。勞動效率是上升的，勞動要素的消費主體無需為制度性成本埋單。勞動力產權明晰了，既能夠增強轉移出去的勞動力在城鎮生存下去的能力和信心，也能夠適應城鎮發展的需要，不至于“進城即失業”或“進程即成(城市的)包袱”，而是有利于“拉力”創造的。

2．市場經濟制度與勞動力市場制度

與產權效率直接相關的另一個基礎性制度是市場經濟制度，市場經濟制度是產權存在的根本意義和制度前提。因為包括財產權權能在內的產權只有在市場經濟條件下才有交易的必要和可能。市場經濟是指通過市場機制來實現資源優化配置的一種經濟運行方式，市場實際上是一種組織化、制度化的交易安排。長期以來，我國勞動力流動的市場機制，特別是農村勞動力流轉的市場機制嚴重滯后，農村勞動力進城多靠親戚朋友、七里八鄉介紹，僅有的、不多的中介組織還很不規范，缺乏誠信保障。信息不靈實際上已經成為一種常態。

努力建設完備的勞動力市場是提供最大限度降低交易成本的勞動力產權安排的條件，其主要建設內容包括：

(1)勞動力市場主體規則

勞動力市場主體，一方面是指進入勞動力市場并發生勞動力交換行為的供求雙方，即可以自由支配自己勞動力的勞動者和可以自主聘用勞動力的用人單位。市場主體規則往往會賦予并保障勞動者和用人單位的自由契約行為的權利。另一方面是指為勞動交換提供服務的勞動服務主體，如職業介紹所等機構。

(2)有效的市場供求規則

有效的市場供求規則可以合理地維系有效供給和有效需求之間的關系。扭曲的供求規則則會傳遞錯誤的市場信號，使資源配置無法達到帕累托最優狀態。

(3)市場價格機制即工資制度

受勞動力供求關系調節的市場工資是引導勞動力流動的基本導因。成熟的勞動力市場要求用人單位具有自主決定和分配工資的權利，勞動者具有根據工資水平擇業的自由。這樣就有利于在用人單位與用人單位之間、勞動者與勞動者之間以及用人單位與勞動者之間形成良好的競爭氛圍，從而實現要素生產率提升的目標。

(二)中心制度安排：勞動制度

中心制度安排是指圍繞勞動要素優化配置的制度安排。通常包括兩個方面：一方面是能使勞動力要素自身轉移能力提高的機制，另一方面是為勞動力向城鎮轉移后，參與就業競爭而提供的“后勤保障”機制。前者如勞動力流動制度、人力資本投資制度，后者如勞動就業制度、勞動保障制度等。

1．勞動力流動制度

具備了界定清晰的產權制度和運轉有效的勞動力市場制度只是一個基礎，開放有序的勞動力流動制度也是市場效率得以顯現的一個重要條件。有效運轉的市場大都能反映市場交易物的價格，而要素總是會追逐較好的要素回報，勞動力自然也不例外。能夠提供平等流動機會的統一的、登記式的戶籍制度，優良的與時俱進的人事管理制度都是開放有序的勞動力流動制度的應有之義。

開放有序的勞動力流動制度一方面能夠為勞動力的流動掃除制度障礙，同時，也能夠加強流動人口的宏觀規劃，并將其納入城市規劃和城鄉經濟發展規劃之中。它能夠建立起把流動人口的吸收和管理與城市的產業結構、投資結構的調整協調起來的機制，能夠把流動人口納入城市規劃、基礎設施規劃之中，使流動人口的增長速度與基礎設施的發展速度相適應，從而引導勞動力的有序流動，保證勞動效率的發揮。

勞動力流動制度有利于調節勞動力供給的局部規模，如不同區域或產業內的供給規模，降低或消除勞動交易成本，進而改進資源配置效率;勞動力流動也有利于勞動競爭的加強和勞動效率的提高。

值得指出的是，短期內規劃目的是為了提高城鎮化率，想方設法把農村剩余勞動力轉換為城鎮人口，但長期目標或者說終極目標應該是在充分尊重居民居留權基礎上建立一種自然、雙向、有序的勞動力流動格局。

2．人力資本投資制度

人力資本如同其他形態的資本，是通過教育、健康、文化等方面的投資形成的，人力資本具有投資戰線長、回收期長等特點。這決定著人力資本的投資不可能靠某單一主體來完成，個人、國家、單位、家庭都應該為人力資本的投資盡心盡責，多元的人力資本投資制度是保證農村剩余勞動力成功“洗腳進城”的重要制度。多元的人力資本投資制度包括法制化的義務教育制度、高效的高等教育體系、有的放矢的職業教育和職業培訓制度、良性的家庭教育支出制度等等。其貢獻主要體現在：提供高質量的勞動者，提供能適應城鎮生活和產業要求的勞動力，提高整體勞動效率;制度的設置可以適當地控制人力資本的平均形成成本、降低人力資本的使用成本、防止人才使用上的“高消費”并建立起恰當的人力成本分擔機制，適當控制勞動成本。

從很大程度上來說，目前階段農村剩余勞動力(包括已經進城務工的“鐘擺式”流動的農民工)無法在城市或者城鎮“安家落戶”的一個重要原因是人力資本投資的嚴重不足，有研究表明，我國目前的文盲人口主要在農村。更為重要的是，由于戶籍制度的限制和教育資源分布不均等等原因，進城未落戶的農民工的子女教育已經成為造就“臍帶”式進城形態的主要原因。這說明，我們的農村教育體制和針對農村人群的人力資本投資制度是不完善和不平等的，也是低效的。

3．勞動就業制度

公平公正、城鄉一體的勞動就業制度可以有效地提高勞動效率和降低農村勞動力轉移的成本，它包括：

一是反對任何人為的為勞動就業實施分等分層控制的制度和行為。如人為設置城鄉分割障礙，各級城市政府對來自農村勞動力的就業或者采取“總量控制”的措施，或者采取“劃地為牢”的政策進行限制等。

二是高覆蓋面的勞動合同制度。勞動合同是勞動者與用人單位之間簽訂的勞動契約，是勞資雙方權利與責任的全面反映，對維護雙方的權益有著極其重要的作用。勞動契約的確定，一方面是勞動市場主體平等地位的體現，另一方面對形成良好的勞動秩序，維護正常的就業體系有著極其重大的意義。

三是集體談判制度和有力的工會組織。在規范勞動契約的過程中，要求以供求雙方的集體交換行為部分乃至全部取代單個交換行為，要求工會組織對勞動者的就業、工資及勞動生產率的改進發揮重要作用。

應該說，新《勞動合同法》頒布使我國的勞動就業制度在公平公正的道路上邁出了一大步，但也必須關注新《勞動合同法》生效后出現的一些新情況，尤其是新的“二元制就業結構”問題——即單位正式員工與派遣工的不平等就業條件問題。不少調查表明，派遣工隊伍主要是農民工，這除了會造成畸形的就業結構外，還極易造成農村轉移勞動力落戶城鎮的“心理創傷”。我們應該清晰界定新勞動合同法中對派遣工的“臨時性、輔助性、替代性”的解釋，堅決地壓縮企業使用派遣工的比例，直至消除這種新的二元就業結構。

4．勞動社會保障制度

建設完善的、平等、統一的社會保障體制，讓每個勞動者獲得平等的國民待遇，可以提高勞動力的勞動積極性，減少負面沖突，提升勞動效率。

科學合理的社會保障體制是勞動者個人和社會的對應關系，而不是單位、部門、產業、地區和勞動者的對應關系。建立統一的、社會對個人的保障制度，能夠使每個勞動者獲得平等的國民待遇。值得一提的是，保障體系中應該保持較高的公共財政比重，這是因為社會保障不僅包含著企業與勞動者權利和義務的關系，更要體現的是政府對社會保障負最后責任的基本準則，這個準則體現了國家對基本人權的尊重和保護。

“十二五”時期，擴大社保覆蓋面，逐步建立起面向城鎮非農產業勞動者的養老保險、醫療保險、勞動保險、失業保險等社會保障體系，對于失地進城的農民，要給予與城鎮居民同等的待遇，實行最低生活保障制度。這些都有利于消除農村剩余勞動力“洗腳進城”的后顧之憂。另外，特定的農民工權益保護機制在現階段也是必要的。

(三)外圍制度安排

讓農村剩余勞動力轉移到城鎮是一項實實在在的系統工程，除上述制度條件外，還需要外圍制度安排的支撐和配合。外圍制度安排比較廣泛，主要包括體制系統的協調機制和宏觀環境維持的相應制度安排。促進農村勞動力轉移的外圍制度安排主要包括三個方面：

一是合理的產業發展機制和城鎮發展機制。工業化、城鎮化與農村勞動力的轉移是一個互動三角體，工業化、城鎮化過程需要勞動力去迎合其“勞力渴求”，而深度的、長效而穩定的勞動力轉移也需要工業化、城鎮化的可持續發展。這種互動關系要求：一方面，改變原有的鄉鎮企業較為分散的布局，引導鄉鎮企業向有條件、有規劃的城鎮集中;另一方面，在梯次性、網狀型的城市體系中，促使上一級或上一梯次城市轉移出來的產業適當地轉移到下一級或下一梯次的城鎮，是有利于勞動力的轉移吸收的。

二是良好的體制協調制度安排。這種協調制度包括區域間的協調和不同類制度間的協調。如勞動保障體制的協調機制，協調制度本身能夠保證把社會保障法律、規范的建設納入有序化、制度化的軌道，進一步擴大社會保障的覆蓋面，及時規范和完善現有社會保障種類如社會保險、社會救濟、社會福利、安置優撫、醫療衛生、傷殘扶助，并及時解決社會保險法與稅法、勞動法、合同法之間的沖突與銜接問題。

三是創造和諧穩定社會環境的其他正式、非正式制度安排。如穩定的政治體制，濃厚健康的文化體制，甚至是倫理道德、風俗習慣等等。

三、結論

完成“十二五”時期的城鎮化建設目標，促進農村勞動力向城鎮轉移是一個系統工程：

首先，應該尊重國情、民情，尊重廣大農村勞動力的“居留選擇權”，切忌在勞動力資源的流動上搞“行政配置”，主要要通過創造和利用工業化、城鎮化對勞動力轉移“吸力”來完成農村勞動力的城鎮化轉移過程。

其次，這個系統工程成敗的關鍵在于制度，在于制度變革。其中清晰的產權制度和勞動市場制度是完成勞動力轉移的基礎性條件，而包括勞動力流動、人力資本投資、勞動就業、勞動社會保障等在內的勞動制度障礙的消除是完成勞動力轉移的中心條件。此外，還需要一些外圍的支撐平臺，如合理的產業調整制度、城鎮規劃制度等等。

最后，完成農村剩余勞動力的城鎮化轉移不是目的，只是一個水到渠成的結果，問題的關鍵在于城鎮化過程中形成的城鎮體系對這些轉移人群有沒有足夠的承載能力。更有承載能力的城鎮體系才可以為勞動力的轉移創造足夠的“拉力”，而制度變革既可以為這種“拉力”的釋放松綁，還可以進一步促成這種“拉力”的提升。只有這樣，轉移人群才會真正地在城鎮“扎根”。

［1］胡序威．區域與城市研究［M］．北京：科學出版社，1998．

［2］中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要［DB/OL］．新華網 http：//news．xinhuanet．com/politics/2011-03/16/c_121193916．htm．

［3］劉傳江，張輝，黃云平．中西部農村剩余勞動力轉移與城鎮化［J］．經濟評論，2004，(6)：39-43．

［4］劉宏青，顏凌芳．提升中國勞動力要素國際競爭優勢的制度創新研究［M］．北京：經濟科學出版社，2010．

［5］姚先國，郭繼強．論勞動力產權［J］．學術月刊，1996，(6)：44-49．