重大經濟活動中知識產權審議的責任機制研究*

劉友華

重大經濟活動中知識產權審議的責任機制研究*

劉友華

(湘潭大學，湖南 湘潭 411105)

重大經濟活動中的知識產權審議制度是旨在減少、降低知識產權風險或隱患的重要制度，并非審批程序，而是行政指導行為。審議制度的實施有賴于適當的審議范圍、高效的審議程序、科學的審議內容與恰當的審議責任機制。建立知識產權審議黑名單制度、知識產權審議責任保險制度以及強化知識產權審議參與主體的責任是建構知識產權審議責任機制的重要內容。

重大經濟活動;知識產權審議;知識產權評價報告;責任保險

一、重大經濟活動中的知識產權審議及其責任制度

(一)知識產權審議的內涵與意義

重大經濟活動中的知識產權審議，是指要求有關行政主管部門在審批重大經濟活動項目時要注重其中的知識產權問題，防范知識產權風險。凡重大經濟活動項目涉及知識產權的，項目申請或承擔單位應當在項目立項前將知產權評價報告報知識產權行政主管部門審查論證。知識產權管理部門應當對評價報告進行論證核實，必要時可聘請相關領域專家進行論證和評定，出具論證意見，并將之作為項目立項或實施的依據。

建立重大經濟活動中的知識產權審議制度，具有以下意義:

第一，落實《國家知識產權戰略綱要》的重要舉措。作為國家知識產權戰略實施的重要戰略措施之一的“加強知識產權行政管理”中明確規定要“制定并實施地區和行業知識產權戰略”，其中“建立健全重大經濟活動知識產權審議制度”是重要內容之一。

第二，是推進產業結構調整升級，促進科學發展的重要制度保障。目前我國正處于經濟結構轉型的關鍵期，諸多大型科技項目與經濟建設項目正如火如荼展開。由于缺少專門的審議制度與程序，這些項目極少進行知識產權評價或審議，其中不乏知識產權風險或隱患，這可能對科技研發產出效率、項目實施、外資并購或技術引進等帶來消極影響，帶來重大經濟損失。這已在國內諸多產業及地區得到了證實。

第三，防范知識產權風險，確保經濟安全。加強對湖南省重大經濟項目的知識產權審議，在立項審查中發現存在的知識產權隱患，積極防范知識產權風險，將有助于保證重大項目的順利實施;加強重大科研項目的知識產權審議，將有利于提高科研產出效率;加強外資并購中的知識產權審議，開展知識產權專項評估和論證，有利于防止知識產權流失，確保經濟安全。

第四，是建設服務型政府的重要體現。重大經濟活動知識產權審議制度的建立，為知識產權保護與知識產權風險預警創建了新型的公共性服務機制，有利于防范財政性資金使用的知識產權風險，有利于在市場交易中知識產權的權益維護，有利于提升政府知識產權保護的能力和水平。

建立重大經濟活動中的知識產權審議制度，可加強政府對于財政性資金使用的監督，體現了對于公共利益的維護。在涉及知識產權的財政性資金項目中，對于知識產權風險的審議可以進一步健全對于財政性資金使用的監督，提高財政性資金使用的效益，有力地維護社會公共利益。

(二)知識產權審議的程序定位與審議責任制度

1.區分審批與行政指導是知識產權審議責任制度的前提。知識產權審議主要為相關主管部門和實施責任主體在制定產業和科技發展規劃以及進行重大項目決策和管理時，通過知識產權狀況評估和跟蹤分析，來控制和降低知識產權風險。對使用財政性資金或國有資產投入支持的重大建設項目等重大經濟活動，知識產權管理部門要予以指導和監督。因此，加強知識產權審議制度的實施與應用，成為我國控制和降低知識產權風險的重要內容。

但需要注意的是，知識產權審議制度并不能作為行政審批程序而存在。特別是在當前簡化審批程序、審批手續的行政立法趨勢下，在重大經濟活動的知識產權審議程序應當作為公共服務程序，而非行政審批程序。知識產權審議旨在引導各層面主體的積極參與，通過審議程序探究市場行為的過程與結論的科學性，為項目審批部門與知識產權管理部門建立信息溝通、配合與協調機制，并為項目審批部門提供決策依據。

即便國家知識產權管理部門在是否要求知識產權審議的決策中發揮了一定作用，也應該是以投資者的身份，而不應該以行政主體的姿態來強制決定是否進行知識產權審議。也就是說，決定是否對項目進行知識產權審議屬于企業單位內部管理決策行為，有關部門在此過程中只具有市場主體成分影響，而不發揮行政主體強行作用。

筆者認為，應該以指導性質的行政行為為主，給項目申請單位政策上的引導，不能限制市場主體的自主性，破壞市場機制在經濟貿易中的靈敏度。重大經濟活動中知識產權審議機制應該定義成為一種政府性的公共服務程序機制，而非強制性的行政程序，市場主體完全有權利來決定采用或者不采用知識產權審議程序。

2. 知識產權審議不應妨礙經濟自主、營業自由與科研自由。知識產權審議是為了降低知識產權風險，保障經濟安全的需要，但不能妨礙經濟民主與營業自由。

對經濟活動中的知識產權實行分析、控制和指導實質上屬于一種市場經濟中的商業行為，受相關市場要素調節，國家過度的干預不僅將違背市場經濟的規律，不利于社會經濟的發展，更是對企業經濟與營業自由的妨礙。在現代市場競爭中，市場效率是企業競爭的生命。企業必須抓住稍縱即逝的商機，否則將面臨競爭失敗的風險。因此，企業對經營項目的知識產權管理是自主經營的表現，政府的盲目決策與過度干預使整個項目偏離了正常的商業軌道，破壞市場經濟規律。同樣，在科研立項及技術研發上也是如此。科研版主與文化自由是公民的憲法性權利，不應受到不適當的干預。譬如市場競爭中有企業認為某技術領域需要投資或立項，進行深度開發，此時不應受到不適當的干預。

總之，無論是否有國家財政或國有資金參與，都不應該剝奪企業單位管理經營活動的自主權。筆者認為，并非所有經濟活動均需進行知識產權審議，只有重大經濟活動才需要進行審議;并非所有重大經濟活動均需進行知識產權審議，僅僅運用國家公共資金投入的重大經濟活動需要進行知識產權審議。作為重大經濟活動的出資人、資助人、股東或者發起人、監督人，為了保證政府資金安全和資金利用效果，出于保護重大經濟活動的有效運行，從對國家公共資金安全使用的角度，國家知識產權管理部門確有必要對企業重大經濟活動實施適當干預，要求企業進行知識產權審議。這也是其與一般的商業管理行為的特殊之處。

因此，我國應該建立以市場引導型為主，政府干預為輔的知識產權審議啟動體制。企業作為市場競爭中的直接主體，在認為其開展的項目可能對經濟安全產生重大影響時，可以自愿主動要求對項目進行知識產權審議。

3.知識產權審議制度的責任機制與市場監管。知識產權審議制度的建構應立足于為項目審批部門、知識產權管理部門、項目實施單位提供科學的決策和判斷依據，并非必然的前置程序。這與我國現行的環境影響評估制度作為重大項目立項、實施中的前提有本質區別。缺乏環境評估報告或評估報告不符合要求，則成為項目立項與實施的否決性條件。

特別是在我國評估中介市場發育不充分、不完全的背景下，無論是作為審批還是指導或監督性程序，都存在被濫用或形式化的風險。我國環境評估制度實施多年以來，由于中介市場不成熟，加之責任制度不健全，現實中環境評估結論的隨意性現象屢見不鮮，使得環境影響制度名存實亡。當然，環境影響評估制度的實施效果不佳的原因是多方面的，但責任機制特別是中介機構的責任監管不力無疑是重要原因。

知識產權審議的責任制度主要從參與審議的相關主體的不同的違法行為進行規制，嚴格監管不同主體的行為。如項目審批單位或項目投資單位的玩忽職守行為;項目申請單位的故意逃避審議的行為;項目中介機構弄虛作假，違反誠實信用，作出虛假審議報告的行為;知識產權審議專家違反職業操守，作出虛假審議結論的行為。

基于不同主體的不同行為，確立不同的責任制度，從而有力地促進和保障知識產權審議制度的順利實施。

二、知識產權審議制度的主要內容及其運行:責任制度的基礎

知識產權審議的責任制度的建構必須建立于知識產權審議制度的運行基礎上，如哪些經濟活動需審議?哪些主體參與知識產權審議?知識產權審議的具體程序如何進行?知識產權審議報告與結果的效力如何?這些都直接影響到責任制度的內容。

(一)知識產權審議的范圍

如前所述，并非所有重大經濟活動均需進行知識產權審議，凡使用財政及國有資金、涉及國有資產數額較大且以知識產權為主要內容或者使用財政及國有資金、涉及國有資產數額巨大或者對本省經濟社會發展影響較大的經濟活動項目均應進行知識產權審議。

具體而言，應當進行知識產權審議的經濟活動項目包括:

(1)使用財政性資金或國有資產投入支持的科技計劃項目、科技發展專項經費項目、科技成果轉化項目、省技術改造引導資金扶持項目、中試資金項目、科技風險投資資金支持項目、專利實施資助項目、國際科技合作項目、從境外引進技術項目、向境外轉讓技術項目、從境外引進知識產權的項目、向境外轉讓知識產權的項目。

(2)使用財政性資金或國有資產投入支持的新建重大產業項目、重大并購、重組、股份制改造事項、國有產(股)權變動、國有企業投資設立子企業、國有企業的重大投融資計劃及對全資、控股子企業以外的企業、單位提供擔保和抵押、重點引進項目、重點裝備進出口活動。

(3)使用財政性資金或國有資產投入支持的重大基礎設施建設項目。

(4)其他對經濟社會發展影響較大的重大經濟活動。

由于不同類型和規模的經濟活動項目的知識產權風險的不同，應該區分知識產權普通審議項目和知識產權特別審議項目，并采用不同的審議程序，從而既避免重大經濟損失，又提高審議的效率，做到二者的有機統一。

知識產權項目分為普通審議項目和特別審議項目。上述第(1)項規定的經濟活動項目、第(2)項、第(3)項和第(4)項規定的使用財政性資金或國有資產投入支持資金達到一定金額(根據每地區的不同而有所差異，如湖南省長沙市為 1，000 萬元)以上的經濟活動項目為普通審議項目。

上述第(1)項規定的使用財政性資金或國有資產投入達一定金額(根據每一地區的不同而有所差異，如湖南省長沙市為 1，000 萬元)以上的經濟活動項目、第(2)項規定的使用財政性資金或國有資產投入達一定金額(根據每一地區的不同而有所差異，如湖南省長沙市為 5，000 萬元)以上的經濟活動項目、第(3)項、第(4)項規定的使用財政性資金或國有資產投入達一定金額(根據每一地區的不同而有所差異，如湖南省長沙市為 1，000 萬元)以上的經濟活動項目以及項目審議部門認為需要進行知識產權特別審議的經濟活動項目為特別審議項目。

(二)知識產權審議機構

1.知識產權審議的協調領導機構。針對目前知識產權管理部門工作推動難的現狀，我國各級政府部門分別成立了知識產權協調領導機構，并召開定期或不定期會議推動知識產權工作。這可作為我國重大經濟活動中知識產權審議的領導機構，負責本級知識產權審議機制運作的組織、領導與協調，對本級知識產權審議機制運作的重要問題作出決定。知識產權審議協調領導小組辦公室設在知識產權局。

2.知識產權審議專家組。對于普通審議的項目，由于并不需強制審議，因而可由單位自行或委托中介機構出具項目審議報告，作為項目立項審批或實施的參考。

對于需特別審議的項目，可由知識產權管理部門會同項目審批部門在知識產權審議專家庫成員確定不少于5 人(須為單數)組成知識產權審議專家組，并確定召集人。

知識產權管理部門與項目審批部門對知識產權審議專家組成員不能達成一致意見的，須在審議報告中分別記載并簽署。知識產權審議專家組作出審議意見，必須經專家組全體成員過半數通過。

項目審批部門應將項目申請或者承擔單位作出的知識產權評價報告和知識產權特別審議專家組的審議意見書作為項目審批的重要依據。

(三)知識產權審議的內容

知識產權審議的內容是重大經濟活動中涉及的知識產權問題，主要包括項目申請或承擔單位擁有的自主知識產權狀況，重大活動涉及的關鍵技術與核心技術的知識產權狀況，國內外相關知識產權的權利類別、數量、法律狀態、權利穩定性及保護期限，國內外相關知識產權對項目目標實現或實施的影響(包括但不限于國內外相關知識產權對項目目標實現的阻礙作用、國內外相關知識產權替代或規避的可能性等)，項目申請或承擔單位的知識管理狀況、采取的知識產權保護措施等。

引進技術或知識產權出口項目應主要審議出口技術或知識產權對產業發展的影響。

項目申請或承擔單位應當對重大經濟活動涉及的知識產權問題進行分析評價，編制知識產權評價報告。項目申請或承擔單位具備知識產權信息檢索與評價能力的，評價報告可以由其自行出具;項目申請或承擔單位不具備條件的，也可以由其委托具備評價資格的知識產權中介服務機構出具評價報告。

(四)知識產權審議的程序

項目申請或承擔單位應當按照標準格式文本13要求填報知識審議申請書與知識產權評價報告，并將知識產權評價報告 14 與其他附件材料 15 同時提交相關項目審批部門。

1.普通審議與特別審議。對于知識產權普通審議項目，項目申請或承擔單位在項目申請或報批時應提交項目知識產權評價報告及其附件材料。

項目審批部門在進行項目審批時應當認真審查項目知識產權評價報告及其依據材料，并將審查結果作為項目審批的重要依據。

對于知識產權普通審議項目，甚至是其他經濟活動項目，項目審批單位認為可能存在知識產權風險的，不僅要求項目申請或者承擔單位進行知識產權評價，同時也可以決定是否提請知識產權特別審議，以在確保行政效率的基礎上最大限度地降低知識產權風險。

2.普通審議向特別審議的轉換。對于知識產權普通審議項目，項目審批部門認為有必要進行特別審議的，可以由獨立中介機構另行出具中立報告，進行特別審議。

對于知識產權特別審議項目，項目申請或承擔單位應當向審批部門提交知識產權評價報告及其相關附件材料，項目審批部門在收到評價報告之日起5個工作日內，選擇獨立中介機構進行特別審議并提交評價報告及其附件材料。

3.項目專家組的審議及其結論。知識產權審議項目專家組應當自收到審議申請、知識產權評價報告及其附件材料之日起5個工作日內組成。

知識產權審議項目專家組應當在組成之日起30日內向特別審議專門委員會提交知識產權審議意見。

知識產權審議項目專家組認為知識產權評價報告不符合形式要件的，可要求項目申請或承擔單位補正。

知識產權特別審議專門委員會應在3個工作日內將審議結果通知項目申請或承擔單位，并將審議意見書轉交項目審批部門。

項目申請或承擔單位對審議意見書有異議的，應在15日內提出另行獨立評價申請。知識產權特別審議專門委員會自收到申請之日起 30日內委托知識產權中介服務機構作出獨立知識產權評價報告，并作出最終審議意見書。

三、重大經濟活動中知識產權審議的監管、責任承擔及制度保障

(一)重大經濟活動中知識產權審議的監督

各級知識產權管理部門為知識產權審議工作的日常指導和監督機構，負責對相關單位和部門的知識產權審議工作進行指導和監督。

監察部門要加強對知識產權審議工作的監察，嚴厲查處審查工作中的違法亂紀行為。

(二)重大經濟活動中知識產權審議的責任承擔

1.項目審批部門及相關工作人員的責任。對應當進行知識產權審議的項目，項目申請或承擔單位沒有提交知識產權評價報告的，項目審批部門不得審批，違規審批造成重大經濟損失的，應當依法追究審批部門及相關人員的責任。

項目審批部門相關工作人員瀆職、玩忽職守，導致重大經濟損失的，應當依法追究相關人員的責任。

2.項目申請或承擔單位的責任。項目承擔或者申請單位應當對評價報告的真實性負責，出具虛假評價報告導致重大經濟損失的，應當依法承擔相應的責任。

3.中介機構的責任。知識產權中介機構在進行知識產權評價時弄虛作假出具虛假評價報告而致重大經濟損失的，應當依法承擔相應的責任。

(三)知識產權審議的責任保險制度

由于知識產權審議的專業性與不確定性，知識產權審議并不管風險，盡管知識產權中介機構及其專家并非出于故意，但因重大過失也可能給所審議的項目帶來重大損失。此時，由項目承擔單位獨自承擔損失有失公平，而知識產權審議中介機構卻因經濟原因一般難以承擔審議所帶來的巨大損失。

筆者認為，此時可建立知識產權審議責任保險制度，強制要求知識產權審議中介機構在進行每一項具體項目審議時，加入責任保險，從而為知識產權審議的責任承擔開辟新的渠道，分攤項目審議并未規避的風險與損失，進而降低知識產權審議中的風險。

(四)知識產權審議的黑名單制度

對在知識產權評價報告及其附件材料中弄虛作假的項目申請或承擔單位，由知識產權協調領導小組在相應地區進行通報批評，并在三年內禁止申請或者承擔相關項目。

對在知識產權評價或審議中弄虛作假的專家或者知識產權中介服務機構，知識產權協調領導小組可以在相應地區進行通報批評，并禁止參加知識產權評價或審議工作。

黑名單制度可以提高知識產權評價和審議過程中所遞交的相關評價報告與附件材料以及審議意見的真實性。對于材料有虛假但未從根本上影響評價或者審議結果的，尤其是未造成經濟損失的，通常難以追究法律責任。但為維護知識產權評價與審議工作的客觀性、真實性與權威性，建立黑名單制度，可以在很大程度上減少項目申請或者承擔單位及相關專家、知識產權中介服務機構在審議進程中的弄虛作假行為，對相關主體的征信行為產生威懾力，有助于建設良好的知識產權審議信用體系。

責任編輯:秦小珊

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* 本文系湖南省軟科學重點項目《湖南省重大經濟活動中的知識產權審議機制研究》［編號:2009ZK2018］的階段性成果。

2012 －03 －26

劉友華，男，湖南永州人，湘潭大學知識產權學院副教授、法學博士，湖南省專利分析與評價中心研究員，中南財經政法大學博士后流動站研究人員，主要研究方向:知識產權管理和知識產權法。