三峽庫區地質災害防治工程保險制度之構建

盧以品

（三峽大學 法學院，湖北 宜昌443002）

三峽庫區地質災害防治工程保險制度之構建

盧以品

（三峽大學 法學院，湖北 宜昌443002）

三峽庫區是地質災害多發區，地質災害防治工程面臨諸多風險，為保障工程質量和防范風險，有必要建構三峽庫區地質災害防治工程保險制度。

三峽庫區地質災害防治工程；工程風險；工程保險

一、對三峽庫區地質災害防治工程風險的認識

三峽庫區一直是地質災害多發區，國家歷來重視庫區地質災害的防治，已經陸續投入了百億資金對三峽工程所涉及的地質災害進行了治理，[1]其中地質災害防治工程是地質災害防治決策中可供(或常需)選用的主要措施。建筑業本身就是高風險行業，而地質災害防治工程作為特殊的建設項目，除具有建設工程本身的周期長、投資大、技術要求高等特征以外，由于其特殊的地質特點和施工環境，在實施過程中存在著比普通建設工程更多的不確定的因素，因而具有更大的風險。

（一）工程設計風險

地質災害防治工程的安全性和合理性之間應保持恰當的關系，因為對大多數工程而言提高安全性就意味著要增加資金投入，過分強調安全性就會造成不應有的資金浪費，因此對于一些沒有重要保護對象的治理工程在設計時應當允許其存在合理的風險。地質災害防治工程的設計方案要進行比選、技術與經濟論證，以采用合適有效的方法與技術，使工程達到安全可靠、經濟合理。但目前在全國對地質災害防治都還沒有專門的技術標準規范。故地質災害防治工程的設計容易出現設計內容不全、缺陷設計、錯誤和遺漏、規范不恰當等，以及工藝設計先進性、工藝流程合理性、操作安全性可行性等方面的欠缺。

（二）工程建設風險

地質災害防治工程從投標簽約到項目實施到竣工驗收階段都存在很多風險。實踐中，除地質災害已發生的搶險項目或緊急搶險項目外，其它所有地質災害治理項目均進行公開招投標以選擇最優的承包商。在投標簽約階段的一系列工作決策中潛伏著各種各樣的風險。比如信息不對稱風險，而且地質災害防治項目不確定因素較多，極可能造成報價失誤，從而導致脫標或非正常價位中標。再如從合同的角度講，地質災害治理工程從設計到施工到監理都有數個合同要簽訂，對地質災害的不熟悉很可能對有關的合同條款規定模糊，導致合同履行發生困難。地災治理項目施工，往往地質條件復雜、施工環境條件惡劣，增大了施工中的不確定性，施工措施費用（施工質量保證措施、施工安全及防護保證措施、物資材料轉運措施等）變數較大。

（三）工程功效風險

由于地質災害發生的影響因素多，發生的部位、數量、規模、災種很難確定，因此是否需要在地質災害危險體上構建防治工程就存在決策風險。倘若在認為穩定的地質體上沒有構建了地質災害防護工程，但崩塌、滑坡等地質災害卻發生了，而已建防護工程的部位實際不可能發生災害，這就可能造成國家災害防治資金的投向失誤。地質災害防治工程構筑在災害體上，而地質災害的發生有很多不確定因素。因此，即使在庫區地質災害體上構建了穩固的防護工程，但由于工程地質、水文地質等不穩定因素的存在以及大量的人為活動，這些災害體依然有再次發生災害的可能性，災害體上的居民、財產依然會受到潛在的威脅，國家必須再次對災害發生后的居民財產損失進行補償救助、進行搬遷投資，從而國家增加財政的負擔。

二、工程保險是控制三峽庫區地質災害防治工程的風險必要和可行的途徑

風險具有不確定性，但并非不可預測和控制。理論上講風險控制無非是風險自留和風險轉移兩種方法。風險自留要求損失發生時投資主體以當時可利用的任何資金進行支付，因而風險越大，對主體資金的要求越高。由于風險的不確定性，建設工程的各方主體都不愿意也不可能將風險全部自留。

通常，三峽庫區地質災害防治工程都是國家投資建設的，且規模大、周期長、資金數額巨大，一旦遭遇風險，不僅浪費了投入的建設資金，而且還有可能因工程失敗給庫區居民的生命財產安全造成威脅，從而產生更大的損失。這些損失需要得到彌補，單靠建設單位任何一方都是無法實現的。國家的財力也是有限的。雖然自2002年起我國已正式啟動投資總經費40億元的庫區地質災害防治項目，但由于長期以來對地質災害的基礎調查工作薄弱，加之愈演愈烈的人為誘發地質災害的現象，要落實到庫區地質災害的全面防治上，如此巨額投入也只是杯水車薪。

發達國家的風險管理經驗表明，以市場為導向、以風險利益為紐帶，通過保險機制的作用和制度安排能較好減輕國家的財政負擔。工程保險把風險分散到社會中去，由社會來分擔損失，能夠減輕建設各方和國家的資金壓力，使他們有精力更好地從事工程建設。

我國工程保險業起步較晚，在利用世界銀行貸款的建設項目中，建筑工程保險作為工程建設項目管理的國際慣例之一被引入中國。1999年建設部發文在北京上海和深圳開展工程設計責任保險的試點工作；2005年建設部和保監會聯合發布了《關于推進建設工程質量保險工作的意見》。至今，我國工程保險已初具規模。雖然我國工程保險業與世界發達國家相比，還存在著巨大差距。但在三峽工程保險業務中已積累了有益的經驗。1993年5月9日，中國人保與三峽工程開發總公司簽訂水電站建筑、安裝工程保險合同，第一份三峽工程保險合同正式誕生，截至目前，三峽工程中被保險的建筑安裝工程和大型設備資產累計保險金額已逾300億元。三峽工程為我國重點工程保險提供了一個成功的范例，為我們構建三峽庫區地質災害防治工程保險提供了一些成功的經驗，使之成為防范和控制庫區地質災害防治工程風險的可行途徑。

工程保險作為風險控制和分散的重要手段，在工程風險管理體系中占有重要地位。通過工程保險對風險進行預測和控制，可以最大限度降低風險，減少和避免財產損失和人員傷亡。而且，保險公司作為風險的利益關系人，必然會加強人力對工程建設的監督，也有利于保證工程建設的順利進行。我國工程保險業與世界發達國家相比，還存在著巨大差距。截至目前，雖然三峽工程中被保險的建筑安裝工程和大型設備資產累計保險金額已逾300億元，2萬名三峽工程建設者也獲得了保險保障，但并未有針對庫區地質災害防治工程的保險。因此，構建三峽庫區地質災害防治工程保險制度，通過工程保險的方式將風險轉移和分散是對庫區地質災害防治工程風險進行控制和防范的有效途徑和措施。

三、構建三峽庫區地質災害防治工程保險制度的設想

（一）險種的設置

由于我國工程保險起步晚，保險經驗不豐富，因此工程保險的險種是相當少的，而且只存在與施工階段。三峽庫區地質災害防治工程面臨的風險復雜，為應對各種風險，建設各方對新型保險的需求越來越強烈。

在這點上，工程保險制度發達的國家的實踐可以給我們一些啟示。美國擁有世界上最大的保險市場，與工程建設有關的險種主要包括：承保商險、安裝工程險、承包商設備險、勞工賠償險、一般責任險、產品責任險、職業責任險、機動車輛險、環境污染責任險。在英國工程保險市場上，與工程建設相關的保險險種有：建筑（安裝）工程一切險、雇主責任險、貨物運輸險、施工機具險、履約保障險、雇員忠誠險、職業責任險、工程交付延誤及預期利潤損失險、工程質量保證險。[2]

借鑒國外工程保險的經驗，結合我國實際情況，為應對三峽庫區地質災害防治工程面臨的風險，我們應該采用以下險種：

1.地質災害防治工程責任險。由工程承包方作為投保人向保險公司支付保費，當被保險的地質災害防治工程因防護功能失效導致地質災害發生或可能發生，承包方需要承擔再次治理、賠償損失等責任時，由保險公司按保險合同的約定承擔給付保險金的責任。

2.建筑（安裝）工程一切險：針對工程項目在建設中可能出現的，因自然災害和意外事故而造成的財產損失和依法應對第三者人身傷亡所應承擔經濟賠償責任提供保障的一種綜合性保險。三峽庫區自然條件脆弱，暴雨頻繁，很容易引發一系列的自然災害，威脅工程建設。工程針對的是不穩定的地質體，暴雨極易造成地質體失穩，從而給工程建設造成財產損失和人員傷亡，為彌補這些意外事件所造成的損失，保證受災人得到及時的救濟，這一險種必不可少。

3.職業責任險：在職業責任保險中，與工程建設關系最大的是設計師、監理工程師責任保險，主要是承保設計人員、監理人員在設計、監理過程中的疏忽、過失而引發的工程質量事故，造成建設工程本身的物資損失或產生的訴訟費用。三峽防災工程從勘察設計階段到竣工驗收的全過程都面臨著各種各樣的風險，設計的失誤會導致施工的延誤或整個工程治理的失敗，甚至造成更嚴重的災害。防災工程施工任務繁重，標段多，時間緊，建設人員隊伍龐大，施工的水平和質量參差不齊，監理的任務艱巨，作用重大，關系防災工程質量、進度、合同管理、資金使用等方面，監理人員一時的疏忽大意都可能給工程建設帶來極大的損失。設計、監理單位收費低的現狀顯然不能保證損失得到彌補，不利于防災工程的下一步建設。引進職業責任保險能夠保證防災工程的時間進度，保障損害得到及時救濟。

4.工程質量保證險：這一險種要求承包商為保證工程完工后對出現的質量缺陷有可靠的資金保障而設立，保險期限一般為工程后兩年。三峽防災工程一般都是隱蔽工程，工程竣工后經過驗收合格也會因自然、地質環境的影響而存在質量減損的可能，工程質量問題都有一段潛伏期，一般不會在施工后馬上顯現，引入工程質量保證險，能夠保證完工后出現的質量問題得到資金的支持，國家因此的損失得到及時的填補。

5.環境污染責任險，這一險種用于因工程建設造成周圍環境的破壞而設立，保證生態環境的恢復有可靠的保障。三峽防災工程建設過程中因人為因素的影響會給周圍的環境造成破壞，給地質環境帶來損害，為保證環境被損害后能夠得到恢復的資金有必要引進這一險種。

（二）擴大強制保險的范圍

在建設工程中,什么險種應該實行強制保險,什么險種又應該實行自愿保險？法國實行強制保險與自愿保險相結合，以強制保險為主的工程保險制度。[3]法國的《建筑職責與保險》是實行強制性工程保險制度的法律依據，規定承包商必須對于工程本身和建筑設備，分別在十年和兩年之內承擔相應的質量缺陷責任，必須進行保險，否則不得承包相應的工程項目。[4]在美國，職業責任險也是強制保險，需要承擔責任的專業人士，若不參加保險，無法獲準開業。雇主責任險在建筑業中占據重要位置，絕大多數國家將其列入強制保險的范疇。與工程建設有關的強制保險包括建筑工程一切險（附加第三者責任險）、安裝工程一切險、雇主責任險、人身意外傷害險、十年責任險與兩年責任險、職業責任險、機動車輛險等。

國際工程保險制度的成功經驗表明：在涉及國家利益、社會公共利益、社會公眾安全的工程建設項目中應擴大強制保險原則的適用。三峽庫區地質災害防治工程由國家出資建設，建設方不是工程的實際出資人，工程都是實行包干制的，低價中標本來就使得承包商的低利潤，為節省開支，增大利潤率，各方都沒有動力投保。工程面臨的風險十分復雜，工程造成損失的概率也比一般的工程大得多，一旦造成損失將是巨大而慘重的，單個承包商和業主都是無法承受的，因此對相應工程保險做出強制規定是符合實際的。

強制保險應包括前面論述的三峽防災工程保險種類。三峽防災工程中的風險有的是建設各方都要面對的，比如環境風險、合同風險、經濟風險等；有的是某一方面對的，如投標風險、設計風險、施工風險、監理風險是設計、施工、監理單位所要承受的風險。某一方要面對的風險由其來投保理所應當，但針對各方面臨的共同風險容易引起互相扯皮的現象，[5]“你不投我也沒理由投”的思想勝行，最終是沒有人投保。對這些險種在法律中做出明確的強制規定，并將是否投保納入招投標審查條件，明確要求只有已經投保此險的單位才可以投標，通過資格預審程序首先排除未投保的單位，這樣才能保證三峽防災工程的風險得到轉移，并督促工程建設各方謹慎做事，盡量減小風險發生的可能性，保證工程防災減災功能的最大實現。

（三）共同投保的原則

由業主投保還是由承包商投保，其保險保障是不一樣的。傳統上，承包商都習慣自主安排保險，但是，由承包商安排投保，他不會考業主的風險和利益，整個工程項目的風險就難以得到保障。由業主投保工程險，則可保障工程全過程，并有能力安排交工延期和利潤損失保障。[6]

三峽防災工程面臨著多種風險，雖然有的風險是某一方面對的，但由于工程建設本來就是各方通過合同方式共同來完成的，某一方遭遇風險，另一方的利益也要受到損失。細分析看來，一方投保也是為了保證他方的利益得到實現，任何一方投保，建設方即業主都是最終的受益人。

因此，在庫區地質災害防治工程建設中，應按照“共同投保、共同保障、共同控制、相互制衡”的原則實施建設工程風險管理制度。[7]所謂共同投保，即參與工程建設的建設單位、勘察設計單位、施工承包單位、監理單位共同投保建設工程保險，確保工程建設和竣工后一段時期內的安全質量事故和缺陷損失能獲得經濟補償。兩方變成了同一方，共同代表被保險人的利益，制度設計上有效避免了彼此的推諉扯皮，從而使防災工程建設獲得較充分的保險保障。

（四）擴大保險費的來源

實行工程保險體系制度，勢必增加工程成本，這與我國沿用的工程建設投資費用組成發生了沖突，因此，在建立推行工程保險體系制度的同時，首先應當對現行的工程建設投資體系進行同步改革，在合理確定保險費率的基礎上，將保險費用正式納入投標報價，最終計入工程成本，從根本上解決保險資金的來源問題。[8]

同時要建立政府財政對庫區地質災害保險的擔保制度，設立庫區地質災害保險基金。我國的現有保險市場狹小，相對災害風險和災害損失，保險的有效供給與需求都嚴重不足，其主要原因是缺乏政府的引導和激勵。因此可在庫區設立地質災害保險基金，由政府激勵和引導庫區地質災害防治工程保險業務的開展。具體操作上，可采取保險公司與財政建立超額賠款分保關系的做法，運用分保機制解決三峽庫區地質災害損失所形成的超額賠償責任。保險公司為保證經營的穩定性，可將地質災害損失的賠款限制在某個固定的限額或比例內，超過限額或比例的部分轉嫁給財政部門承擔。

第三，建立地質災害防治捐助資金，專門用于地質災害的防治工作和防災工程保險費的繳納，實行專款專用，把工程建設風險的救濟適當分配給社會。三峽庫區地質災害防治工程表面上看只是穩固庫區地質體，有益于庫區的發展，其實，防災工程也是為了保證三峽工程建設的順利而實施的。三峽工程蓄水通航后，水庫水位加深，庫容加大，形成渠化航道，航運效益顯現，將進一步降低運輸成本，提高航運效益；有利于東西交通航運縮小東西貧富差距，構建和諧社會，促進長江流域經濟、社會資源與環境相互協調和可持續發展，促進中國經濟的進一步騰飛。從這一點來看，庫區地質災害防治工程是有社會效益的。因此采用社會捐助這種形式來應對工程風險具有可行性。

（注：本文受三峽庫區地質災害教育部重點實驗室開放基金資助）

[1]朱忠榮，等.價值工程在地質災害防治工程中的運用[J].礦業工程，2005-06，13（3）：98-100.

[2]任樹本，包錫盛，劉世虎.工程保險 建設項目的風險保障——英國工程保險制度借鑒[J].中國投資，2003-07.

[3]孟憲海，王綦正.法國建設管理體制的特點及其研究[J].建筑經濟，1999-07.

[4]汪黎明.法國建筑管理考察報告[J].安徽建筑，2003-01.

[5]張雙甜，唐小麗，張笑楠.NEC合同風險管理分析[J].鄭州輕工業學院學報（社會科學版），2002-12.

[6]國際咨詢工程師聯合會，中國工程咨詢協會編譯.施工合同條件1999年第1版[M].機械工業出版社，2002.113-125.

[7]鄧曉梅.中國工程保證擔保制度研究[M].中國建筑工業出版社，2002.

[8]賀震川.西方各國建設工程保險比較研究[J].城市道橋與防洪，2007-07，（7）.