美國食品安全應急體系對我國的啟示

劉曉毅，石維妮，蔣可心

（國家食品質量安全監督檢驗中心，北京100094）

美國食品安全應急體系對我國的啟示

劉曉毅，石維妮，蔣可心

（國家食品質量安全監督檢驗中心，北京100094）

主要以美國為例，從法律基礎、管理體制、運行機制和食品安全監管應急措施等方面分析了美國食品安全應急管理體系，提出我國食品安全突發事件應急體系應完善的內容，以期對建立和完善我國食品安全突發事件應急體系提供借鑒。

美國，食品安全，應急體系，啟示

Abstract：In this paper，according with US food safety emergency response sysetem，the specific legal basis，management system，operation mechanism and the measures of the food safety supervision were analyzed.The comments and suggestions was put forward for China’s food safety emergency in order to provide a reference to the establishment and improvement of China’s food safety emergency response system.

Key words：US；food safety；emergency response system；enlightenment

近年來，蘇丹紅、阜陽劣質奶粉、孔雀石綠、三聚氰胺、奶酪二噁英污染、蔬菜大腸桿菌疫情等食品安全事件屢屢發生，嚴重威脅人民的身體健康和生命安全，突發事件應急管理成為世界各國面臨的重要課題[1-5]。盡管突發公共事件伴隨著整個人類社會的發展歷程，但對突發事件應急管理進行系統的研究是從21世紀開始的。一般認為，國際上開始進行較為系統和規模地對應急管理開展研究是從2001年的美國“9.11事件”之后，“9.11事件”后美國從國家安全角度出發，成立了國土安全部，該部門和科學院相結合，負責對反恐、食品安全、自然災害等領域開展研究。本文主要以美國為例，從法律基礎、管理體制、運行機制和食品安全監管部門應急的具體要求多角度分析了美國的食品安全應急管理體系，提出我國食品安全突發事件應急應完善的內容，以供參考。

1 美國應急管理體系概況

美國目前已基本形成了總統領導、安全部門處理、地方配合的應急管理模式。這套縱向指導協調、橫向相互溝通交流，調度指揮靈活，信息資源和社會資源充分共享，組織機構完備且覆蓋全國范圍的應急管理系統，為有效預防和處理各類突發公共事件發揮了重要作用。

1.1 法律基礎

20世紀，美國緊急狀況（或者說危機）時有發生，而為了應對頻發的緊急事件，從“一戰”開始，美國就在民防的基礎上探索應急管理的經驗，從而形成了一套比較完備的法制體系，用以保障應急管理行動的有效進行。

目前，美國制定的聯邦法有《國土安全法》、《全國緊急狀態法》、《斯坦福災難救濟與緊急援助法》、《公共衛生安全與生物恐怖主義應急準備法》和《綜合環境應急、賠償和責任法案》。制定的行政命令有12148、12656、12580號及國土安全第5號總統令和國土安全第8號總統令。另外，2003年還啟用了聯邦響應計劃（FRP），該計劃由1個基本計劃，12個緊急支援功能（Emergency supportfunction，ESF）、1個恢復和重建功能、7個支持功能、1個恐怖襲擊反應功能以及4個附錄組成[6]，該計劃指明了27個不同聯邦部門和機構在各種不同的災難情況下各自所負的責任。國土安全部部長制定的國家響應方案（NRP）是處理國家層面重大事件的國家應急預案，將預防、應急準備、響應和恢復方案整合在一起，適用于所有的緊急情況。

1.2 管理體制

美國政府應急事務管理實行的是總統領導下國土安全部聯邦緊急事態管理局統一指揮協調的體制。對于國家大部分突發公共事件決策的執行一般由國土安全部配合相應各州城市應急執行系統共同執行，而對一般單一的突發公共事件則由各州專業部門和城市應急系統完成。國土安全部將應急管理擴展為五個階段：準備、阻止、回應、重建和舒緩，其中舒緩貫穿于應急管理的整個過程。其追求目標就是始終將突發災難危害降到最低。聯邦緊急事態管理局（FEMA）已經建立起一套“綜合應急系統”，應對各種類型和規模的天災人禍。美國應急管理注重效率和安全，所有的隱患和突發事件從小的零散的事件到最高緊急狀態的戰爭，從指導、控制、預警等多個方面建立了處置預案。同時，美國應急體系通過獨特的應急功能進行模塊劃分，以確保這一體系在組織結構上具有最大限度的靈活性[7]。

1.3 運行機制

美國應急管理實行統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行。統一管理是指自然災害、技術事故、恐怖襲擊等各類重大突發事件發生后，一律由各級政府的應急管理部門統一調度指揮，而平時與應急準備相關的工作，如培訓、宣傳、演習和物資與技術保障等，也歸口到政府的應急管理部門負責；屬地為主是指無論事件的規模有多大，涉及范圍有多廣，應急響應的指揮任務都由事發地的政府來承擔，聯邦與上一級政府的任務是援助和協調，一般不負責指揮；分級響應強調的是應急響應的規模和強度，而不是指揮權的轉移[8]。美國經過多年的改進和加強，形成了聯邦、州、市、縣、社區五個層次的應急管理與響應機構，比較全面地覆蓋了美國本土和各個領域。在美國，多元參與危機共治為應急管理提供持續動力。除了聯邦和州政府兩級應對主體外，志愿者組織、私人機構、國際資源也在應急體系中發揮著重要的作用。

1.4 美國食品安全管理部門應急措施

美國負責食品安全的部門是食品藥品監督管理局（FDA）和農業部食品安全檢驗局（FSIS）。兩個部門依據《國內突發事件應急計劃》、《民事突發事件法案》在食品安全應急方面各有側重。

1.4.1 美國食品藥品監督管理局的應急措施[9]

1.4.1.1 針對監管產品的危機管理

a.危機管理（OCM）辦事處是FDA的聯絡點，協調緊急情況和危機應對活動涉及FDA監管的產品或FDA監管的產品時需要使用或部署的情況。協調機構內和機構間的活動，相關的危機管理，應急準備、響應和安全操作。

b.應急準備的詳細信息[事故指揮系統的培訓和資源（FEMA）]

給出了應急培訓的法規文件等（National Response Framework、Homeland Security Presidential Directive/HSPD-5：Management of Domestic Incidents、Homeland Security PresidentialDirective/HSPD-8：National Preparedness、ICS All-Hazard Core Competencies、NIMS Five-Year Training Plan、Responding to Incidents of National Consequence）；應急各部門負責人的基本職責；應急的名詞、術語；應急培訓的所有課程[應急管理研究所（EMI）提供，免費]。

c.FDA的緊急應對計劃（1.1版，2010年8月）是整個部門在責任范圍內應急工作依據的法律性文件，文件對緊急情況進行了定義，明確了應急準備、應急響應和恢復的要求，以及應急過程中各部門的責任、風險信息交流的要求、應對計劃的管理、國家法律對FDA的具體要求、具體的應急程序和與其他相關部門的備忘錄。緊急應對計劃的附件還對一些細節，如信息通報的表格范本等，具有可操作性。FDA還制定了《應急程序手冊》（EMERGENCY PROCEDURES）”（簡稱“手冊”），手冊則從更具體的操作層面給出了一些解釋，如哪些情況下需要發出預警、評測以及如何確認。同時，給出了一周7d，24h的信息交流系統等。

1.4.1.2 針對反恐和新出現的威脅 建立了反恐和新出現的威脅廳（OCET），該廳的使命是促進安全，使突發公共衛生事件醫療對策的發展和實施有效，并建立政策，以降低醫療產品摻假或供應中斷的恐怖活動的威脅。主要有5方面的內容：畜牧獸醫產品反恐、生物產品安全性、藥物準備和生物恐怖主義、食品防護、醫療設備-緊急情況。其中食品防護是FDA與其他政府機構和私營部門組織合作，以幫助減少由于篡改或其他惡意，刑事或恐怖行動導致的食品和化妝品供應的風險。

在食品防護上，FDA從以下7各方面進行工作：

a.建立食品防護減災戰略數據庫——這個新的數

據庫是FDA用于食品工業的發展，以幫助保護國家的糧食供應，提供的一系列預防措施，公司可以選擇實施，以更好地保護他們的設施，人員、產品和運營。

b.建立食品防護計劃——主要針對農業恐怖主義可能導致的危害提供的在農業和糧食部門和糧食防御的信息。

c.提供法規信息——以保護食品供應。

d.指導食品和化妝品的安全預防措施——上市食品和化妝品企業生產商和經銷商等的安全預防措施的指導文件。

e.CARVER+Shock——一個優先次序的工具，可以用來評估一個系統內或在食品工業中的基礎設施的脆弱性。

f.應急——突發公共衛生事件，包括洪水，颶風和其他自然災害期間，對食品安全和處置的信息。

g.培訓——提供相關培訓課程，完成課程注冊相關信息。

1.4.2 美國農業部食品安全監管應急措施[10]美國農業部食品安全檢驗局（FSIS）針對其管理的肉、蛋、奶主要是對工廠進行“食品防御計劃”，避免人為造成事故，具體措施如下：

1.4.2.1 準備及預防——制訂并評估食品防護計劃，指導食品供應與食品工業防御 與企業、大學、國土安全部化工安全分析中心（CSAC）、美國農業部農業研究服務局對可能產生的危害等進行研究，制定防護計劃，以確保糧食供應。

1.4.2.2 監測——對故意污染行為監測和檢測，加強情報搜集和執法部門的聯系 FSIS利用以下3個系統工作：消費者投訴監控系統（CCMS），記錄、整理、分析和跟蹤由有關食品安全檢驗局監管的產品的機構收到的消費者投訴；事件管理系統（FIMS），一個基于Web的共同操作平臺，可以讓計劃管理者和使用者以快速識別、響應和跟蹤原子能機構如懷疑篡改產品、設施的威脅，自然災害重大事故回顧與疾病疫情；進口警報跟蹤系統（IATS），追蹤非法和不合格的出貨量，并跟蹤涉及肉類，家禽和蛋制品的潛在事件。

1.4.2.3 響應——按照國家應急預案模式制訂的FSIS應急行動和活動 a.給出應急響應的聯絡電話；b.國家響應框架（NRF）；c.緊急支援功能11（ESF-11）食品和農業事件部分；d.指令5500.2（版本4）重大事故響應；e.行動報告。

1.4.2.4 恢復——事故結束后的處置和凈化a.提供處置和去污指南；b.明確聯邦糧食和農業無害化處置的角色和職責；c.執行FSIS的指令5500.4——食品安全檢驗局與食品和藥物管理局（FDA）和環境保護署（EPA）一起，已開發故意污染的威脅代理的食品和食品加工設施的處置和消毒指引；針對故意摻假威脅代理的產品，告知機構現場工作人員自己的角色和責任，要求匯報故意污染食品加工設施的情況。

1.4.2.5 給出數據集成和食品保護辦公室的職責及24h緊急聯系方式。

1.4.2.6 明確相關部門的應急資源——包括國土安全部、疾病預防控制中心、美國紅十字會、美國農業部動物和植物健康檢查服務、食品和營養服務部和其他組織。

1.4.2.7 提供的其他相關信息有“食品安全現代化法案”實施后FSIS的食品防御注意事項（2011年3月），一般食品防御計劃（2009年9月28日）和肉、禽、蛋產品防御播客和視頻。

綜上，美國食藥局（FDA）對突發事件應急管理的主要特點是有專門的危機管理辦事處、應急準備工作充分（應急培訓法規文件、應急培訓課程詳細、明確），而且成立了反恐和新出現的威脅廳，有食品防護減災戰略數據庫。美國農業部則注重對企業防護的培訓。

2 美國食品安全應急體系對我國的啟示

2.1 法律法規體系要有時效性

應急管理首先要依據法律法規，法律法規體系的時效性對參與應急的部門根據自身職責擬定應急措施緊密相關，對整體應急工作無縫隙的開展執行具有重要意義。健全的法律法規體系需要及時更新、調整，隨時保證法律法規的先進性和時效性。如美國FDA的緊急應對計劃就是2010年8月的版本，而美國USDA的指令5500.2對重大事故的響應是版本4，可是我國的2006年2月制定的《國家重大食品安全事故應急預案》在2009年6月《食品安全法》對食品監管部門職能作了調整的2年后也未曾修訂過。目前《國家重大食品安全事故應急預案》中的應急指揮部辦公室還設在食品藥品監管局，與實際情況不符；且《國家重大食品安全事故應急預案》中將重大事故分為四級響應，但未對特別重大食品安全事故、重大食品安全事故、較大食品安全事故和一般食品安全事故有較明確的區分。

2.2 綜合協調，明確職責分工

我國食品安全突發事件應急預案以專項預案為主，專項預案的好處在于能明確預案的適用范圍，能夠體現食品類突發事件的特點，預案針對性強。但是，另一方面應急預案的操作執行依托于各執法部門，而執法部門對預案執行的到位與否又取決于其管理職責和權限，因此美國的應急管理和應急程序都以部門的職責為依據執行。鑒于我國是以專項預案的形式作為食品安全突發事件的法律依據，這就需國務院食品安全委員會綜合協調，同時，地方政府根據地方具體情況明確職責。如初級農產品和生產加工食品的界定不夠具體。《農產品質量安全法》規定：“本法所稱農產品，是指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。”條款中所指的“動植物、微生物及其產品”，“及其產品”的邊界在該法中沒有界定。豆芽制發、鹽漬和干制海水產品、毛茶制作等產品既屬于初級農產品，也可以屬于食品初加工品；此外，市場流通中還廣泛存在未納入生產許可管理又未申請保健食品的邊緣食品，如人參酒、阿膠、氨基酸口服液等，這些食品監管職能模糊，易成為管理盲區。

2.3 提高應急預案的可操作性

美國的“FDA的緊急應對計劃（1.1版）”不僅有緊急應對的使命、目的、適用范圍等原則性的要求，更詳細給出了應急響應的三個階段的具體工作內容。第一階段應急準備和保護包含監測和檢測、消費者產品保護、藥物評估等；第二階段響應包含信息的獲取跟蹤，預警、監測評估和具體的響應行動以及響應行動的校正；第三階段是應急恢復，主要是對響應效果的評估等。“FDA的緊急應對計劃（1.1版）”還具體給出了各個相關部門在緊急應對中的職責和信息交流與管理的詳細內容。我國的食品安全應急預案原則性要求多，如何落實原則的內容少，各地方政府食品安全應急預案自成體系，對事故的區分、響應、信息通報要求、形勢也各不相同，這使得國家食品安全突發事件應急的范圍、層次、內容不明確，應急預案缺乏一定程度的可操作性，可能導致預案不知何時啟動，怎么啟動，預案啟動后反應不及時，協調不暢通，不同人操作預案的程序、方法不同等實際問題。

提高應急預案的可操作性和時效性，一要從根本上形成省部之間強有力的應急協調機制，建立信息共享、應急聯動機制，真正做到并落實應急處置隊伍的專業化培訓、應急保障資金的到位，使得應急預案不是一紙空言，實際能操作；二是要從根本上習慣信息公開制度，將實際操作的具體內容寫出來，具體負責部門、人員的職責及聯系方式公示出來，以便全民參與并監督。三要加強應急資源的儲備。目前，食品安全事故應急快速檢測設備缺乏、緊急物資調配能力亟待提高。

2.4 加強專業培訓和應急演練

我國現有的應急管理培訓還不完善。一是內容不夠全面；二是方式比較單一；三是保障不夠健全；四是缺乏實戰性；五是評估機制不完善，大多沒有建立演練評估機制，對演練的效果多采取定性化點評，而不是有依據、有數據、有分析的量化評判，難以準確、客觀地反映演練的實際效果和水平，評估演練方案和應急預案的科學性、可操作性都有待提高。在突發食品安全事件面前，雖然我們經歷了阜陽奶粉、三聚氰胺奶粉等一系列食品安全事件，但對這些事件的總結歸納還很不夠，對食品突發事件應急的培訓教材也很少，專業性不強。

美國在應急管理研究方面起步時間比較早，經過多年的理論研究及實踐應對，積累了較為豐富的經驗，其組織有序化、培訓專業化、演練實戰化和參與普及化等經驗值得借鑒。美國把建立應急管理培訓體系作為提升國家整體應急管理能力的重要內容。將應急管理培訓制度法制化、經費保障專項化。特別是在組織機構設置方面，在全國范圍內設立了從中央到地方的專門培訓機構，充分利用高校、科研院所等充足的教育資源，開展廣泛合作與專業研究；各專業應急部門、志愿者組織、民防團體、社區、學校等充分結合組織受眾特點，開展多層次、多角度、全方位的應急培訓。美國聯邦應急管理署（FEMA）在全國范圍內設立了三個應急培訓中心[11]，從聯邦政府、州政府到地方政府都設有專門機構和全職工作人員，進行應急教育、宣傳、專業培訓。美國在應急管理培訓方面大量采用模擬演練方法，不是簡單的、虛擬的角色扮演，而是完全按照真實工作中的應急管理模式進行。政府部門會通過電視節目播映專門爆發危機的教育系列片，互聯網上設有專門的網站，FEMA在網絡上制作了應急指揮系統的學習課件，民眾可以很容易了解應急救援計劃和工作流程，模擬幾乎所有可能對公民生命和財產安全所造成威脅的突發事件[12]。我國僅在2003年SARS之后才逐步在各地方黨校或行政學院以及有關部門展開應急培訓，從總體上講，我國的應急管理培訓還處在起步階段，培訓體系還未建立，應急管理培訓表現出多主體、少聯合和專業化程度低的特點。從實踐看，目前我國對公眾的應急教育還處在起步階段，對危機預警問題的認識不足，公眾對應急知識知之甚少。

2.5 建設應急交流信息平臺，增加信息的透明度

食品安全危機一旦發生，往往是威脅到集體的生命安全，因此要滿足公眾的知情權。如果正常的信息得不到公開，公眾得到的消息肯定失真，就會造成謠言四處傳播，導致恐慌進一步加劇，可能衍生出影響社會穩定的事件。對公眾和媒體封鎖消息，導致一些媒體和社會公眾胡亂猜測，容易導致公眾對政府和官方媒體的不信任情緒；缺少信息的公開和溝通，食品安全危機發生后，人們在震驚和恐慌的同時會千方百計地尋找與事件有關的任何消息，包括小道消息、各種傳聞等。這些都無助于對食品安全危機應急管理的進行，而只能加劇其危害程度。

在食品安全危機應急管理過程中，政府要保持與公眾之間信息溝通渠道的通暢，充分利用電視、報刊、網絡、廣播等新聞媒體，在第一時間通過各種新聞媒體發布信息，將事件進展情況及時公布于眾，保證信息的可信度和權威性，引導公眾理智的對待危機，以提高公眾的辨別和預防能力。公開、及時、準確的信息發布體系有利于引導公眾消除恐慌心理，冷靜而理性對待危機，從而為危機的解決創造良好的社會心理氛圍。

3 結論

本文通過對美國應急管理和食品安全監管部門的應急計劃措施進行分析，總結了值得我國借鑒的幾點建議：在我國，食品安全應急體系的還需要在法律法規的時效性、組織的協調性、預案的可操作性、培訓和應急演練的專業性、應急信息的透明性上不斷完善。此外，鑒于食品安全突發事件的自身特性，應急不是依據哪個部門的職責可以完成的，需要企業可追溯并及時召回、媒體客觀公正的引導輿論、公眾積極參與配合以及監管部門完善職責及時執法的共同努力。

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Enlightenment from US food safety emergency response system

LIU Xiao-yi，SHI Wei-ni，JIANG Ke-xin
（China Food Quality Safty Supervision and Inspection Center，100094）

TS225.1

A

1002-0306（2012）20-0049-04

2012－05－09 *通訊聯系人

劉曉毅（1977-），女，博士，高工，主要從事食品安全分析與預警工作。

國家質檢公益科研專項（200910120）。