我國審判權行使的三元分離及其重構

王華偉，趙麗麗

(1.鄭州市中級人民法院，河南鄭州450003;2.河南省法官進修學院鄭州分院，河南鄭州450003)

一、問題的提出

審判權行使的終極目標是實現司法公正。達到這一目標的重要前提就是司法獨立。學者一般認為，司法獨立包括三個層面:一是司法權的獨立，二是法院的獨立，三是法官的獨立。［1］而在這三個層面中，最核心最根本的是法官獨立。因此，法官獨立行使審判權是司法獨立的應有之義。

從性質上說，審判權是一種判斷權，是審和判的有機結合。審判權的行使應當遵循其自身的規律，其中言辭原則和直接審理原則就是兩個重要的原則。言辭原則要求行使審判權的法官必須親自參加案件的審理，全面聽取雙方當事人的陳述。“對當事人言辭的判斷，對證人所作證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察，而只有在這種近距離觀察基礎上的判斷，才更接近真實，也更讓人信服。”［2］直接審理原則要求法官不僅要直接審理案件，還要使該訴訟活動自始至終持續進行，不得中斷。因此，審判權的行使是一個持續、完整、不可分割的過程，而且具有濃厚的個人色彩，特別是在英美法系國家，和那些著名判例緊密相連的、偉大的名字都屬于法官。實際上，無論是英美法系還是大陸法系國家，只要是司法制度成熟的國家，實踐中都是由審理案件的法官獨立行使審判權。因此，從法學理論和法治國家的司法實踐以及應然和實然的角度，均能得出這樣的結論:審判權具有專屬性，應當完整、不被分割地由法官行使，任何割裂審與判的做法都是違背司法規律的。

然而，我國的審判權行使在法院內部呈現一種三元結構，即審判權在法院內部被分為三部分，分別由三個主體(機構)行使。這三個主體(機構)分別是審判員——合議庭/獨任庭、庭長——審判長聯席會、院長——審判委員會。①為了行文方便，本文中的院長、庭長均包括副院長、副庭長，文中予以省略，特此說明。這種三元結構人為地割裂了審與判的關系，成為影響我國司法公正的重要因素。如何使審判權的行使回歸本源，實現審與判相統一，并在此基礎上最終實現法官獨立，便是本文要探討的問題。

二、我國審判權行使的三元分離結構及其形成原因

(一)審判權行使的三元分離結構

1.審判員——合議庭/獨任庭

《人民法院組織法》第九條規定:人民法院審判案件，實行合議制。人民法院審判第一審案件，由審判員和人民陪審員組成合議庭進行;簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規定的案件，可以由審判員一人獨任審判。人民法院審判上訴和抗訴的案件，由審判員組成合議庭進行。合議庭由院長或者庭長指定審判員一人擔任審判長。

從以上規定可以看出，人民法院審理案件實行獨任制或合議制。在實行獨任制的情況下，獨任審判員行使審判權;在合議制的情況下，評議案件采用的是集體決策機制，審判權由合議庭成員共同行使。

2.庭長——審判長聯席會

《最高人民法院關于人民法院合議庭工作的若干規定》第十六條規定，院長、庭長可以對合議庭的評議意見和制作的裁判文書進行審核，但是不得改變合議庭的評議結論。第十七條規定，院長、庭長在審核合議庭的評議意見和裁判文書過程中，對評議結論有異議的，可以建議合議庭復議，同時應當對要求復議的問題及理由提出書面意見。合議庭復議后，庭長仍有異議的，可以將案件提請院長審核，院長可以提交審判委員會討論決定。

庭長行使審核權，大多通過審判長聯席會的方式。各法院的審判長聯席會，或稱為庭務會，功能大體相似，即討論決定審判庭內的行政事務以及一些疑難案件的業務問題，區別在于參加的人員不同。審判長聯席會由各審判長及庭長、副庭長組成，而庭務會參加人員不確定，由各法院、業務庭根據各自情況確定參加人員，通常除庭長、副庭長外，還有審判長、組長、資歷深的審判員、業務骨干等。審判長聯席會由庭長主持召集。

對于疑難、復雜、重大案件，合議庭意見分歧大的案件以及庭長有不同意見的案件，都可由聯席會討論，而是否提交聯席會權力在庭長。有的法院還規定，對于二審需要改判或發回重審的案件，均需通過審判長聯席會討論決定，最后由庭長簽發。雖然審判長聯席會的討論決定對合議庭并無法定拘束力，但合議庭如果不按照執行，除了有正當的理由外，還要承擔一定的風險①如果該案上訴后被改判、發還，或當事人纏訴、上訪，則合議庭及承辦法官處于被動之處境，要承受更大的心理壓力。，因此，現實中聯席會對合議庭意見之形成具有相當之影響力。

毫無疑問，庭長及審判長聯席會行使了部分審判權。

3.院長——審判委員會

《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》第三條規定，審判委員會是人民法院的最高審判組織，在總結審判經驗，審理疑難、復雜、重大案件中具有重要的作用。第七條規定，人民法院審判工作中的重大問題和疑難、復雜、重大案件以及合議庭難以作出裁決的案件，應當由審判委員會討論或者審理后作出決定。案件或者議題是否提交審判委員會討論，由院長或者主管副院長決定。第十二條規定，需要提交審判委員會討論的案件，由合議庭層報庭長、主管副院長提請院長決定。院長、主管副院長或者庭長認為不需要提交審判委員會的，可以要求合議庭復議。

毫無疑問，院長及審判委員會行使了相當部分的審判權。

(二)審判權行使的三元關系及其演變

從上述規定可以看出，案件提不提交審判委員會的權力在院長，而報不報院長的權力在庭長。庭長作為業務庭的行政首腦，掌握著一個庭乃至更多的行政資源，對審判員、合議庭有相當大的影響力;院長掌握著更多的資源，是庭長的直接領導，在行政事務上與庭長之間是一種命令和服從關系，甚至決定著后者的政治前途和命運，其意見對庭長、審判員、合議庭的影響是決定性的。因此，三元并不對等，其中審判員——合議庭最弱小，審判權的行使有從合議庭這一元向另兩元不斷轉移集中的趨勢。

早期，因我國沒有司法獨立之傳統，司法機關脫胎于行政機關，自然沿用了行政機關的管理模式，主要表現為案件處理結果的層層審批，甚至還有黨委審批案件。隨著司法改革，審判權的行使有了可喜的變化，具體表現為審判長負責制的全面推行，即合議庭享有了大部分的審判權，審判長簽發后裁判文書即可生效。但之后法院系統對這一做法自我否定，理由是合議庭、審判員權力過大，滋生司法腐敗。在這一思想的影響下，很多法院紛紛收權，審判長沒有了簽發文書的權力，或僅限于簽發撤訴、調解等基本不具有實體裁判內容的法律文書，而且這種情況有愈演愈烈之勢。

(三)審判權行使三元分離的形成原因分析

1.表層原因

(1)法律規定。《憲法》第一百二十六條、《法院組織法》第四條規定，人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。法律規定的是人民法院行使審判權，而不是合議庭，更不是法官，因此，審判權當然可以在法院內部分割，這就為審判權的分離提供了直接的法律依據。

(2)司法改革滯后。一方面，從20世紀90年代后半期開始的新一輪的司法改革，解決了很多問題，但在社會轉型期內，經濟基礎發生了根本的變化，人民的權利意識覺醒，對司法的需求快速增長，而司法改革滿足不了這種需求，表現為司法不公、執行難、涉訴信訪不斷等。另一方面，隨著反腐力度的不斷加強，枉法裁判、貪污受賄的法官不斷被曝光，而法院內部也不斷進行著聲勢浩大的大整頓、大評查活動，承辦法官每每被置于審查、質疑的風口浪尖。在內外交困的形勢下，逐漸形成了這樣一種認識:司法不公在于法官、合議庭權力過大，缺乏制約。為回應社會對司法現狀的不滿，法院采取的措施就是“收權”，把法官、合議庭行使的部分審判權收歸庭長、院長。

2.深層原因

(1)平權性與科層性并存的二元結構。審判權與行政權有質的不同。審判組織具有平權性的特點，表現為審判專業人員忠于專業標準，信守專業理想，依據專業規定，實施專業職責;行政系統具有科層性，表現為行政人員忠于組織，在執行任務上服從上級命令，完成上級交付的任務。審判者關注公平正義，行政者關注效率與效益。就法理而言，審判員、庭長、院長各自獨立，平等地行使一定的審判權，這種權力互不隸屬，具有平權性特點。而行政管理方面，院長——庭長——審判員的科層性特征相當明顯。在法院的實際工作中，審判權與行政管理權常常伴生存在，交替運行，其結果是后者經常替代前者。審判組織的平權性和行政系統的等級性分屬同一組織的不同系統，反映了法院異質結構的特征。具有不同價值觀、行為方式和目標的審判人員和行政人員同處一個組織中，使得法院組織異質性相當突出。［3］審判員所處行政等級的底層性，決定了其在三元中最弱小。

(2)審判權中行政權之擴張。我國傳統上是行政主導型的國家，行政權、司法權高度統一，司法權隸屬于行政權。就二者關系而言，行政權本身就是一種積極的、具有擴張性的權力，而司法權被動、弱小，易受侵犯。“司法部門既無強制，又無意志，而只有判斷，而且為實施其判斷也需借助于行政部門的力量，它無可辯駁地證明:司法部門是三權中最弱的一個，與其他二者不可比擬。”［4］

學者們一般從法院獨立的視角論述司法權與行政權之關系，而筆者認為，正是因為法院二元異質結構的存在，使得在法院內部同樣存在審判權與行政權的關系問題，只要二者共存，就不可避免地存在行政權對審判權的擠壓、擴張問題，這可以說是本性使然。具體表現為審判活動行政化，審判管理事務與行政管理事務不分，另二元以行政手段不斷獲取合議庭這一元的審判權，而且司法改革的波折、民眾對司法的不滿，為這種擴張提供了借口，最終將審判權肢解、分割。

(3)審判權本土化過程中的水土不服。審判權是舶來品，其固有的品質與中國政治權力的一統性和內部秩序化的政治法律文化特征不相符合。在中國大一統的權力集中行使模式下，任何獨立的權力都必然被視為危險的權力，任何權力的運行樣式都必然會被同化為集中行使的那種政治或行政權的式樣。在這種背景下，作為權力的司法權必然是不獨立的，面臨著與政治權力和行政權力一樣在存在和運行模式上的同化現象。［1］實際上，這也正是法院結構的異質性及行政權在審判權中擴張的根本原因所在。從這個意義上講，在中國現行社會文化和政治制度下，審判權的三元分離是其宿命。

三、審判權行使三元分離的利弊

(一)審判權行使三元分離的有利方面

1.起到“把關”的作用

具體又分兩種情況:第一，個別法官道德素質低下，品行不端，在審判權行使中故意歪曲事實、曲解法律、枉法裁判;還有的法官缺乏敬業精神，責任心差，造成漏判或錯判。在這種情況下，通過審判委員會、聯席會的討論，庭長、院長的審核，可能會及時發現、糾正一些問題。第二，一些新任法官，有的經驗不足，有的根本就不具備擔當法官的基本能力，這種法官辦理案件的質量可想而知。這與中國現行的法官產生機制有關，即按照《法官法》的規定，只要取得司法資格，進法院兩三年后就可能成為中級人民法院、高級人民法院甚至最高人民法院的法官(助理審判員也是法官)，就可能去審理一些相當復雜的案件。①我國這種法官產生機制備受詬病，而成熟法治國家如英國、美國、德國、法國、日本等，法官要么從優秀的多年執業律師中產生，要么在成為法官前，需要經歷一個漫長而又規范的訓練過程。而對于初任法官在其上崗前沒有一個統一、規范、嚴格的培訓模式，而是一步到位，直接辦案。此種情況下，案件質量的確難以保證，由資深法官、審判長對案件進行討論，提供咨詢意見，由代表較高審判水平和經驗的庭長、院長進行審核，就顯得既合理且必要。②實際上，對案件處理沒把握的法官，主客觀上都需要資深法官點撥、指導，提供不同的思考角度，解決疑難問題。

2.起到統一裁判尺度的作用

眾所周知，英美法系的法官是在案件事實中發現法律，依照遵循先例的原則，保證同樣的事實有同樣的處理結果，而大陸法系只能依靠訓練有素的法官來保證對法律的理解和適用的高度一致。目前，我國顯然缺乏高素質法官，裁判尺度不統一在所難免，通過聯席會、審判委員會的討論和庭長、院長的審核(行使審判權)，在一定程度上，至少可保證一個業務庭、一個法院對相同的法律事實有著近似的處理結果。

3.起到平衡各方利益、保護承辦法官的作用

按規定，審判委員會討論決定的案件，承辦法官不承擔責任。這樣，對于一些疑難、復雜或當事人情緒激烈以及有關部門或領導關注的群體性糾紛案件，通過審判委員會這種方式，一定程度上平衡了多元利益，化解了風險。

庭長及審判長聯席會行使審判權，雖沒有明確規定，也不是承辦法官免責的法定事由，但是聯席會的討論能增加承辦法官的信心，即便某一種意見不能通過，一方當事人的訴求不能得到支持，也相對能較容易地向當事人解釋，化解和分散矛盾。

(二)審判權行使三元分離的不利方面

1.人為對審判權肢解，造成“審者不判，判者不審”

如前所述，審判權行使講求親歷性，應當遵循言辭原則和直接審理原則。而院長及審判委員會和庭長及審判長聯席會都只是在聽取承辦法官或合議庭匯報的基礎上對案件作出裁判，這明顯違背了上述原則，造成“審者不判，判者不審”，違背公開審判原則，使回避制度形同虛設。①有必要說明的是，擴大行使案件審判權的人員范圍，必然使案件的關聯者成倍增多，從而為人為干預案件大開方便之門。

2.權責不相適，責任追究機制無法有效建立

在審委會討論決定案件的情況下，責任承擔是一種集體制，集體承擔的邏輯是都承擔、又都不承擔，結果是不了了之，罕見追究審判委員會責任的情況。

在審判長聯席會討論決定案件的情況下，“審者不判，判者不審”的另一種解讀，就是“作決定的不擔責，擔責的不定案”。案件的處理結果有時并非承辦法官的意見，甚至不是合議庭的多數意見，假定這個案件日后被定為錯案，追究的仍是承辦法官乃至合議庭的責任。顯然這樣的處理缺乏道義、情理基礎，明顯不公，背離了設計責任追究機制的初衷。

3.影響司法獨立

司法獨立最終的標志是法官獨立，法官獨立即僅僅依照法律獨立完整地行使審判權，不受任何干涉，既包括法院外部因素，也包括法院內部因素。被肢解的審判權喪失了其應有的獨特品質，已經不是司法獨立語境下的審判權，這樣的審判權與現代法治國家的司法獨立相距甚遠。

總之，在我國的司法權運行機制存在司法地方化、法官行政化、審判實體化等制度性障礙的前提下，［5］在法院權威不夠、法官素質良莠不齊、司法環境惡劣的情況下，三元分離有其存在的合理因素，但這種“合理”是建立在諸多的“不合理”基礎上的。三元分離人為割裂了審與判的關系，違背了司法規律，已經成為影響我國司法公正的體制性因素之一。

四、審判權行使三元分離之重構

司法權的本土化是一個漸進的過程，而且本土化成功與否關鍵在于能否適合中國國情。在現有的政治體制和社會背景的框架之下，我們與其空談法官獨立，不如充分挖掘有限之資源，將審判權組合、配置，使之相對合理。既然三元分離有適應現階段國情的中國特色，那么，相關部門對其合理因素，當善加利用之。

筆者設想的重構路徑為:由三元結構減至二元再減至一元，最后實現法官獨立行使審判權。重構的思路是:不斷加強合議庭，規范審判委員會，弱化聯席會，然后逐漸限制和取消庭長——審判長聯席會和院長——審判委員會行使審判權，使審判權的行使回歸合議庭，在此基礎上最終實現法官獨立。這其中的核心在于重構合議庭，即通過加強合議庭審判職能，將審判權之行使向合議庭轉移、傾斜，凸顯合議庭在審判權行使中的主體地位。

(一)重構合議庭

1.合議庭之重新定位

現有的合議制名存實亡，承辦法官包攬了全部工作，合議庭開庭審理只是走過場，合議過程更是純形式，違背了發揮集體智慧、共同處理案件的制度設計的初衷。究其原因有兩個:一是審判權三元分離，造成合議庭的審判權有限，其他合議庭成員態度消極。合議后并非最終結果，還需院長、庭長審批，“反正上面還有院長、庭長把關，說了也不算”的想法成為普遍的心態。②最早推行審判長負責制時，審判長有簽發文書的權力，審判長對開庭和案件處理比較負責，當時存在的問題是合議庭中的第三人如何發揮作用。二是合議庭的權責不相適，按現在實際的錯案責任追究辦法，承辦法官基本上要承擔全部的責任。現在所有的績效考核、考評、考察辦法均是直接對準具體的承辦法官，鮮少有對合議庭進行評判的。

所謂重新定位合議庭，就是在法律上把合議庭擬制為一個審判主體，作為一個整體獨立行使審判權，不受任何干涉，當法官受到外界壓力時，合議庭就成為其成員的防火墻，起到規避風險、減少心理壓力等作用。在責任承擔上，合議庭審理的案件由整個合議庭作為主體承擔責任。在內部管理上，績效考核、考評、考察均以合議庭為對象。各個合議庭成員對外承擔連帶責任，對內則按照承辦人——審判長——第三人的順序追究責任。

在我國部分法官素質不高、司法權威不夠、法官抗壓能力差的情況下，新的合議制可以起到匯集集體智慧，彌補法官個體能力、經驗、知識之不足等作用;同時，捆綁式的連帶責任可以充分調動整個合議庭的積極性，使其加強責任感，起到讓合議庭成員之間相互監督、制約，從而不犯或少犯錯誤的效果。

2.合議庭之組成

我國法官來源龐雜，有大學畢業生，有從軍隊轉業的，有從外單位調入的，既有法律專業的科班生，也有從未學過法律者。要根據各個法官的特殊情況，比如年齡、性別、民族、學歷、工作經歷、特長等組合搭配，優勢互補，使有限的資源發揮最大的效應。比如，科班的可與復轉干部搭配，有工作經驗的可與剛參加工作的搭配，專業知識強的可與綜合能力強的搭配，有理工科背景的可與文科專業的搭配等。對于一些涉及少數民族的案件，合議庭組成中可考慮少數民族法官，在宣布合議庭組成時，不妨主動介紹一下各成員的民族背景，這樣對處理案件可能有意想不到的幫助。

合議庭基本可采用相對固定的模式，但應定期更換，以促進人員流動、交流，同時防止合議庭成員長期固定化，形成利益小團體，損害公正性。

(二)規范院長——審判委員會，弱化庭長——聯席會

改革審判委員會制度，將其功能主要定位為:總結審判工作經驗，聽取審判業務部門的工作匯報，討論決定對本院或者本轄區的審判工作具有參考意義的案例。對于疑難、復雜、重大案件以及合議庭難以作出裁決的案件，審判委員會應當在參加庭審的基礎上做出決定。業務專業化，包括應當分別設立民事、刑事、行政審判委員會。應明確規定審判委員會審理案件之程序。在現階段，可以考慮折中的方案，即審判委員會可參加庭審，也可不參加庭審，但在不參加庭審的情況下，只能行使法律適用權，而不能行使事實認定權，即審判委員會只進行法律審，而不進行事實審。

弱化庭長——聯席會。聯席會僅是法官交流、討論的平臺，其意見僅供合議庭參考。是否提交聯席會討論，完全由合議庭決定，對討論結果之采納程度，亦由合議庭完全自由決定，使聯席會逐漸演變為法官沙龍之性質，逐漸從官方化轉化為半民間組織。逐步取消庭長的審批權，使庭長的審判權通過參加合議庭而取得，最終取消業務庭及庭長在法院內部的建制，實現院長之下即為法官的扁平化管理模式。

(三)重新配置審判權

審判權的內容可以概括為事實認定權、法律適用權和訴訟程序指揮權，［6］應根據審判權內容的性質分配給審判員——合議庭/獨任庭、庭長——審判長聯席會和院長——審判委員會行使。

1.事實認定權

認定事實是裁判的前提。事實認定是法官根據當事人提供的全部證據對案件事實真相做出認定的過程，也稱做證明評價。事實認定過程所應遵循的公認的原則是言辭原則和直接審理原則，核心在于裁判法官對整個過程的親歷性，這是由裁判屬性的內在規律決定的，是審判權行使的必然要求。因此，筆者認為，事實認定權的主體絕大多數情況下是審判員——合議庭/獨任庭，審判長聯席會不享有事實認定權，審判委員會在沒有參加庭審的情況下亦不享有事實認定權。

2.法律適用權

按現行法律規定，審判員——合議庭、院長——審判委員會行使法律適用權，而庭長——審判長聯席會在法律規定之外亦實際享有。

法律適用權的行使原則應當是被動式的，即合議庭一致認為法律適用無爭議就無需提交審判委員會，所以合議庭行使了大部分的法律適用權。聯席會討論案件，只能在合議庭認定的事實基礎上進行討論，即行使部分的法律適用權。按照當前法律規定，審判委員會享有較完整的審判權，包括法律適用權。

3.訴訟程序指揮權

該權力具有很強的時效性，呈現階段性和連續性的特點，只能由合議庭在審理案件過程中行使，聯席會不參與庭審活動，不享有訴訟程序指揮權，審判委員會如果不參與庭審活動，亦不應享有此項權利。

［1］ 程春明.司法權及其配置:理論語境、中英法式樣及國際趨勢［M］.北京:中國法制出版社，2009.

［2］ 賀衛方.中國司法管理制度的兩個問題［J］.中國社會科學，1997(6):117.

［3］ 王利明.司法改革研究［M］.北京:法律出版社，2000:6.

［4］ 〔美〕漢密爾頓，等.聯邦黨人文集［M］.程逢如，等，譯.北京:商務印書館，1980:391.

［5］ 趙貴龍.司法的創新與詮釋［M］.北京:法律出版社，2010:42－44.

［6］ 黃松有.民事審判權研究［D］.重慶:西南政法大學，2002.