全球暖化與我國城市區域治理新模式——以我國“兩型社會”城市實驗區建設為契機

湯建輝

（湖北經濟學院 法學院，湖北 武漢430205）

自工業革命以來，溫室氣體的排放不斷增加，從而造成全球暖化現象，而這一現象還在以超乎尋常的速度加快。根據2007年聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC）所公布的第四次氣候變遷評估報告，人類最遲必須在2015年阻止大氣中溫室氣體的擴增，才能把全球氣溫的上升幅度控制在比工業革命前高2.0～2.4℃范圍之內。否則，全球暖化的加速將引發氣候的變異、土地沙漠化以及冰川的崩解，導致規模空前的洪水旱災，急遽縮減可居住地與糧食產量，并且使得海平面上升達數十米。可以說，全球暖化是近百年來人類所面臨的最嚴峻挑戰！全球暖化逐漸失控的問題，沖擊了人類自工業革命以來所建構的政治經濟體制，使得現代產業模式備受檢討，因此，有眾多專家呼吁改變工業與農業發展模式、城市與鄉村治理模式，以有效因應全球氣候變遷的沖擊。我國于2007年發布了《中國應對氣候變化國家方案》，全面規劃了我國應對氣候變化的策略與措施。在地方政府層面，我國目前主要實行的策略包含兩型社會實驗區、綠色能源產業鼓勵政策、產業碳排放自主管理、低碳飲食、推廣自行車、鼓勵大眾運輸、植樹綠化、更換LED路燈以及環保教育與倡導等。在這些新形勢與新要求之下，城市治理模式也將發生變化。

一、城市與全球暖化的相互關系

城市與全球暖化之間存在復雜的耦合關系，大體上可以從三個方面來界定：（1）城市對全球暖化的貢獻；（2）全球暖化對城市的危害；（3）城市治理在減緩全球暖化中的作用。

1.城市對全球暖化的貢獻。城市是人口集中的區域，也是工商業的聚集地，因而城市活動對全球變暖的影響甚大。從能源使用的角度來看，城市使用了世界能源和有關資源的70%，如煤炭、石油和天然氣，它們是溫室氣體排放的主要來源。［1］由此可知，城市人類活動占全球暖化人類肇因中的絕大部分。

2.全球暖化對城市的危害。全球暖化對城市工作與生活帶來巨大危害。例如，全球暖化導致海水上漲，沿岸城市勢必首當其沖。一份國際研究報告顯示，全球2/3主要城市可能遭淹沒，影響6.34億人，即全球1/10的人口。［2］又如，全球氣溫上升會加劇城市熱島效應，使城市變得不適宜居住。研究表明，近年來，我國北方城市夏季出現的罕見高溫，熱島效應加劇就是其元兇。［3］

3.城市治理在減緩全球暖化中的作用。在全球化的趨勢下，城市的影響力正快速提升，在各種全球事務中扮演更重要的角色。2007年世界上已有33億人生活在城市，超過了全球人口總數的50%。到2030年，城市人口比例將擴大到60%，城市人口總數將達到50億，成為人類生活的主要集中地點。［4］城市化是世界各國發展進程中的一部分，因而城市節能減排，會有效減緩全球暖化。

正是注意到城市在應對氣候變遷中的重要作用，我國政府也將積極轉變城市發展方式作為減緩和適應氣候變遷的重要舉措。例如，2010年國家發改委《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》將天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定等8市列為“國家首批8個低碳試點城市”。［5］低碳試點城市的具體任務是：（1）編制低碳發展規劃；（2）制定支持低碳綠色發展的配套政策；（3）加快建立以低碳排放為特征的產業體系；（4）建立溫室氣體排放數據統計和管理體系；（5）積極倡導低碳綠色生活方式和消費模式。

二、應對全球暖化的城市區域治理新模式

全球暖化的特性使得它具有不同于其他公共議題的特殊需求，從而影響全球暖化的因應策略。氣候變遷是指地球系統的氣候變化，因而對于“氣候”的科學解讀在空間上必須從全球尺度上加以掌握。目前科學界歸納出的影響氣候的成分有大氣圈、水圈、冰雪圈、巖石圈及生物圈，而且各成分間還彼此交互作用。［6］也就是說，全球暖化是一個極端大尺度的議題，具有高度的“跨界性”，其所造成的影響，穿透任何人為界限。因此，環境議題的范圍與城市固有疆界之間存在“空間錯位”（spatial mismatch）。這也被認為是造成各種減緩與調適措施無法有效整合的關鍵因素。

城市固有疆界所引發的空間落差問題，不僅影響減緩措施的執行，更嚴重的是沖擊許多調適性政策。（1）減緩、調適政策與措施常常需要在區域層次上作整體規劃和執行。例如，河川的流域管理，如何按照流域來整體規劃與治理，然而大江大河常常是跨區域的，單獨一個地方的河流治理努力往往會因為其上游或下游的不配合而付之東流。（2）減緩與調適政策與措施也需要在多個城市之間建立快速溝通與協調的機制。例如，2005年松花江重大污染事件源起于吉林省吉林市，卻波及黑龍江省哈爾濱市。兩個城市既沒有隸屬關系，還不處于同一省份，事件發生后，快速溝通與協調的機制無法有效建立起來，從而不能迅速采取積極有效的應對措施。同樣道理，城市溫室氣體的排放管制也不是單一城市政府所能獨立處理的。這些因素都要求城市政府必須與周邊的城市與社區協力合作，才能在更大的區域層次上推動有效的氣候治理政策。因此，為應對氣候變遷議題的“空間錯位”，水平式都會區域整合治理模式開始興起。

所謂水平式都會區域整合是指不具有行政隸屬關系的城市之間在公共議題上政策與措施的整合。這種意義上的區域整合并不是強調行政區域的合并，而是功能（functional）上的整合。［7］因此，水平式都會區域整合可以避免因行政區劃調整而帶來的政府權限與管轄疆界重新劃定的復雜與棘手難題。此外，水平協力合作機制的運作，也能減少城市之間因惡性競爭而過度開發的情況。

水平式都會區域整合的核心要素是多層次體系的水平協力合作。這種協力合作的典型形式是“城市區域協力聯結”。連結的橋梁是跨界公共議題，即為處理跨界的公共議題，沒有隸屬關系的城市協力合作，形成共同應對的治理網絡。應對氣候變遷便是這樣的跨界公共議題。城市區域協力合作是城市氣候變遷政策成功與否的重要因素。在區域協力合作中，區域成員不僅是對氣候變遷的重要議題進行經驗分享與共同學習，更重要的是能超越傳統行政疆界的限制，進行更大規模的策略規劃與共同治理行動。城市區域的協力合作將在未來氣候治理上發揮重要作用。城市區域協力合作通過建立統一監管機制、協調機制、綜合決策機制和社會參與機制，確保管理體制的正常運轉和目標的實現，從而能夠比較完整地體現應對氣候變遷工作的統一性、綜合性和協調性的要求。

雖然水平式都會區域整合治理模式被認為是城市應對氣候變遷的有效治理模式，但是作為新興模式仍然遭遇一些實踐上的困難。其中最主要的障礙是地方自治權限與經費預算。例如，歐洲的都會區域協力機制是由區域電力公司出資，加上歐盟支付部分經費而運作，區域協力機構負責對能源與運輸政策提供意見與服務。然而，氣候政策的決策權仍然主要掌握在城市政府手中，從而使得區域機構的作用相當有限。特別是當財務狀況不穩定時，區域協力機構的權力空間更將被大大壓縮。西方發達國家比較成功的案例是德國漢諾威都會的區域氣候保護機構（Klimaschutz－Agentur Region Hannover）和美國的波特蘭都會圈（Metro Portland）。漢諾威都會區域氣候保護機構是由市議會、地方政府代表、城市公用事業以及私人利益代表所組成，負責協調區域內的各種氣候保護工作。該組織也將各地方政府和議會代表轉化為涵蓋整個都會區的新權威，同時擁有推動相關政策的所需權能。［8］168而美國波特蘭都會圈則負責劃定都市成長邊界并主管都市區域運輸體系，透過限制城市擴張來減緩氣候變遷。［9］［10］兩個區域整合治理的關鍵是其協力機構由官與民、公與私、此地與彼地等各方利益代表共同組成。

三、中國城市區域治理新模式的契機——以“兩型社會”城市實驗區為例

在全球變暖的形勢下，我國城市發展模式已發生轉變，低碳發展成為主流。例如，天津市政府將采取五項措施控制溫室氣體排放：（1）調整產業結構，轉變經濟發展方式，建立低碳經濟發展模式和低碳社會消費模式；（2）優化能源結構，發展清潔能源；（3）強化重點行業管理，控制工業過程溫室氣體排放；（4）推廣先進適用技術，控制農牧業的溫室氣體排放；（5）加強林業管理，增加碳吸收匯。［11］而就轉變發展的規模效應來講，“兩型社會”城市圈建設更具有典范意義。

2007年12月，武漢城市圈和湖南長株潭城市群經國務院批準，正式成為“全國資源節約型和環境友好型社會（簡稱‘兩型社會’）建設綜合配套改革試驗區”（簡稱“兩型社會”城市實驗區）?！皟尚蜕鐣苯ㄔO的本質就是要按照科學發展觀的要求，在經濟和社會發展各個領域，切實提高資源利用率，以盡可能少的資源消耗，獲得最大的經濟效益和社會效益，實現人與自然和諧發展、經濟社會又好又快發展。質言之，這是一種發展模式的轉變，從以前單純經濟發展轉變為經濟發展與生態效益并重。而“兩型社會”城市實驗區更重要的示范意義是代表城市發展與治理模式的轉變。武漢城市圈中的9個城市、湖南的長株潭3個城市之間并沒有隸屬關系，但現在要在“兩型社會”目標下進行統一規劃與行動，實際上是一種水平式跨域治理的體現。

“兩型社會”城市實驗區是一種跨區域整合的嘗試，是改革開放30年來未有之新鮮事物，因為此前的改革從未在地方區域層級上做一體化的整合。以武漢城市圈為例，三年來，在“五個一體化”方面取得重要突破。“五個一體化”具體包括產業一體化、交通一體化、市場一體化、農業產業一體化以及基本公共服務一體化。在將來，這“五個一體化”還將擴展到基礎設施、產業布局、城鄉建設、區域市場、生態環保等方面的一體化。

雖然我國跨越不同行政區域范圍進行“兩型社會”綜合配套改革試驗經過三年時間的檢驗，成效卓著，但是“兩型社會”城市實驗區建設要深入、持久進行下去，還有一些需要改進的地方。特別是針對全球暖化這樣大尺度公共議題，我國“兩型社會”城市實驗區邁向真正的水平式都會區域整合還有一段距離。

1.“兩型社會”城市實驗區建設還處于政策階段，并沒有形成為法律。盡管國務院賦予城市實驗區大膽探索、先試先行的“先試權”，但這種權力還沒有用正式的法律規定下來，從而使對于各城市是否有決策權及其權限在哪里等問題，不免有合法性與正當性之疑慮。

2.“兩型社會”城市圈跨域決策還處于“自上而下”階段。由于城市圈內各個城市之間沒有行政隸屬關系，因而每一個城市都沒有做出決策適用于其他城市的權力。在這樣一種權力格局下，城市圈跨域決策就由其共同的上級省政府來做出。這樣的決策機制雖然很好地解決了權限不足問題，但是這樣的壓力型機制不能有效地解決針對具體事項所需要的快速反應能力和應變能力。雖然氣候變遷是一個全局性問題，但是氣候變遷的效應仍然有地方性差異。例如，氣溫上升造成的干旱對于缺水城市來說，是雪上加霜，而對于豐水城市來說，可能還是可以有效應對的。因此，從“自上而下”的單通道轉向“自上而下”與“自下而上”的雙通道是未來城市圈跨域整合應有之路。

3.“兩型社會”城市圈治理的課責機制不明?！皟尚蜕鐣背鞘腥炔砍鞘械臋嘞迍澐峙c職能分工不明，當跨域合作事項沒有迫切性時某一方可能出現刻意延宕或不履行之行為，造成協議事項無法迅速進行或解決問題。就氣候變異引發的突發性環境問題，需要及時采取緊急處理、應急避免和信息通報等措施，而由于各城市責任不明，可能會出現拖沓、延誤處理行為，從而使事態惡化或更為棘手。

4.“兩型社會”城市圈整合行動的經費分擔原則不明。一切行動需要以經費為保障。由于“兩型社會”城市圈財源的分配與使用缺乏明確規定，而城市圈內各城市經濟狀況并不均衡，因此，在應對氣候變異這樣的共同事務時，有的城市可能會執行力不足。

5.“兩型社會”城市圈建設的民眾參與不足?！皟尚蜕鐣背鞘腥嶒炦€主要是政府規劃、決策與推動，而民眾較少參與。公共政策要順利推展必須有民意作為后盾。氣候變遷雖然是一個大尺度問題，但大環境是由小環境構成的，因而“從我做起”是處理大型公共議題的基本途徑。因此，民眾參與決策、進行監督是城市圈美好設想能否落實的重要一環。

四、結 語

在氣候變遷議題的緊迫性不斷升高的今日，城市氣候治理實踐需要跨越人類長期發展所制造的行政疆界，也就是最新的“全觀型治理”理論所提到的“碎片化現象”（fragmentation）。為應對環境議題的范圍與城市固有疆界之間存在“空間錯位”，有關氣候治理的組織結構與決策過程，必須特別留意是否存在不同機構分而治之（難以協同一致）的問題，并透過制度與法令進行改革調整。在這樣的改革策略之下，水平式都會區域整合治理模式開始興起。水平式都會區域整合雖然是跨域整合，但并不是強調行政區域的合并，而是功能上的整合。而我國“兩型社會”城市實驗區建設恰恰是跨越不同行政區域范圍的城市整合發展。這為我國發展應對全球暖化的水平式都會區域整合治理模式提供了良好契機。

［1］ 袁亮，王雅楠.聯合國報告稱城市已成為全球溫室氣體最主要來源［EB/OL］.（2011－04－13）［2012－02－16］.http：//news.xinhuanet.com/world/2011－04/13/c＿121296755.htm.

［2］ 若暖化持續 全球2/3大城市或被淹［EB/OL］.（2007－03－29）［2012－02－16］.http：//news.qq.com/a/20070329/001934.htm.

［3］ 董毅然.北京高溫！“熱島效應”是元兇［EB/OL］.（2004－08－17）［2012－02－17］.http：//www.people.com.cn/GB/keji/1059/2716604.html.

［4］ 法國國家人口研究所.世界城市人口比例已過半［J］.城市規劃通訊，2007（15）.

［5］ 國家發改委將開展低碳試點 首批劃定8個城市［EB/OL］.（2010－08－11）［2012－02－19］.http：//mi it.ccidnet.com/art/32559/20100811/2149749＿1.html.

［6］ 陳世榮.探究環境治理中的知識溝通：臺灣氣候變遷研究的網絡分析［J］.公共行政學報，2007（25）.

［7］ Hershberg T.The Case for Regional Cooperation［J］.The Regionalist，1995，1（3）.

［8］ OECD.Competitive Cities in the Global Economy［M］.Paris：OECD Publications，2006.

［9］ David Bragdon.Portland，Oregon：A Regional Ap proach to Addressing Climate Change［EB/OL］.（2009－10－05）［2012－02－19］.http：//www.kantei.jgo.p/jp/singi/tiiki/tkk2009/7portland＿AM＿Eng.jpdf.

［10］ City of Portland，Multnomah County.Portland Cli jmate Plan 2009［EB/OL］.［2012－02－19］.http：//www.portlandonline.com/bps/index.cfm？a＝268612＆c＝49989.

［11］ 天津市人民政府將采取五項措施控制溫室氣體排放［EB/OL］.（2010－05－10）［2012－02－19］.http：//www.gov.cn/jrzg/2010－05/10/content＿1602831.htm.