淺論治庸問責與行政監察

劉鴻斌，關耀福，鄧 春

（1.中共武漢市委黨校 法學部，湖北 武漢 430023；2.武漢國防信息學院 作戰指揮系，湖北 武漢 4430010）

淺論治庸問責與行政監察

劉鴻斌1，關耀福1，鄧 春2

（1.中共武漢市委黨校 法學部，湖北 武漢 430023；2.武漢國防信息學院 作戰指揮系，湖北 武漢 4430010）

隨著我國社會政治經濟的發展,腐敗事件層出不窮,政府的執政能力受到了前所未有的挑戰，公權的運用受到空前的關注，對傳統的行政監察提出了新的要求，現階段如何健全與完善行政監察制度,成為我們面臨的一個重要課題。由于各類突發事件的頻頻發生，治庸問責制度也應運而生。政府為了樹立責任政府的形象，必然要整合內部監督系統以提高內部監控能力，所以，在與行政監察機關職責銜接基礎上進行治庸問責制度設計與研究，具有十分重要的現實意義。

治庸問責；行政監察；延伸；銜接

我國修憲確立“依法治國，建設社會主義法治國家”的方針后，先后頒布實施了《全面推進依法行政的決定》、《黨政領導干部引咎辭職暫行規定》、《行政許可法》、《全面推進依法行政實施綱要》、《公務員法》、《政府信息公開條例》、《關于加強市縣政府依法行政的決定》、《行政監察法》、《關于加強法治政府建設的意見》等法律法規。伴隨著這一系列法律文件的出臺，2003~2004年以“非典”、“開縣井噴”和“北京密云踩踏事件”等事件為代表，2008年以山西臨汾潰壩事故、三鹿“毒奶粉”事件、河南登封礦難、深圳“9·20”火災等事故為代表，先后在中國官場刮起了兩場“問責風暴”。2005年深圳市以創建和諧深圳、效益深圳為目標，掀起“責任風暴”，實施“治庸計劃”。2006年蘭州市實施“治庸計劃”，對不作為的平庸干部進行懲治。2009年9月黨的十七屆四中全會指出：“加大治懶治庸力度，著力解決干部管理不嚴的問題”，成為地方政府實施“治庸問責”政策的基本依據。2010年5月山東寧津縣、2010年8月山西省開展了以優化發展環境、提高機關效能為目標的“治庸”計劃。2011年4月武漢市委、市政府劍指50種損害投資發展環境行為以及得過且過、業績平庸等10種“庸病”，掀起“治庸問責”風暴。與此同時，湖南、廈門市等地也開始實施治庸計劃。

一、政府的問責性與監察性

公權力本身所具有的強制性與權威性，要求政府加強對其行使的監督與控制，尤其是內部監控的力度。多年來，許多政府官員只知道運用手中的權力而不知或不愿承擔相應的責任和義務。行政問責制把日常行政行為納入問責范圍，對公務員尤其是政府官員的辦事效率、承諾兌現情況、政績與工作失誤等狀況進行監督和考察追究，有利于公務員強化責任意識，打破“官本位”、“能上不能下”的陋規，從而建立起更為直接有效的官員淘汰機制，強化行政監察的力度。

我國政府改革在積極推進政府職能的轉變，民主型、服務型、責任型政府成為衡量政府職能的典型標的，而政府的公共服務雖然在不斷擴張，但由于政府官員很長的任命過程和很短的在位時間而不斷地受到侵害。我們面臨著兩個問責性缺陷：誰對什么負責、何時負責的混亂特點。問責本質上是被分配的，包括認識到并接受責任，并對以政府和公共利益名義所采取的行動和立場問責。行政問責制度是我國政府積極回應社會訴求和需要的果斷而迅速的表現。問責制就是追究責任的制度，但具體內涵并不僅僅是重大事故后的簡單化的“責任追究制”，也不完全等同于香港的高官問責制。它由一系列分支組成，而行政問責制是其中的一個重要組成部分，是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性結果的一種規范。

治庸問責要考慮兩個層次：政府工作人員首先必須擁有足夠的專業知識，從而有效地從事被分配的責任。他們必須知道他們正在做什么，也必須通過非黨派的分析將他們的專業知識與更廣泛的公共利益聯系起來，更為直接的是，通過報告對選舉和任命的官員負責來與公共利益相聯系。其次要具有代表性，代表或認識到公民社會中意識形態和政策偏好的廣泛性的能力。政府問責的制度設計，細化責任，形成巨大的法律、規范和程序的網絡，被用于使公共服務和它的成員能夠問責。政府應主動完善問責機制，加強政府內部監控。問責是監察學的范疇，具有監察屬性。在行政監察工作中，制度是監察的依據，監察是實現制度的保證，督促政府部門建立制度、規范管理是十分必要的。

二、治庸問責制度是對傳統行政監察職能的延伸

雖然行政問責具有一定的獨立性，但問責具有監察屬性，更能夠發揮行政監察部門的優勢。監察部門具有檢查權、調查權、建議權和一定的處分權，如果把監督制度的執行與問責作為工作的重點，進一步深化監察職能，將是督促監察對象盡職履責的保證。

（一）治庸問責完善執法監察。執法監察內容廣泛，主要為監督行政機關及其公務員的行政行為是否合法。行政問責制是一個系統的吏治規范，它既是一個實體規范，也是一個程序規范。問責程序包括了問責的啟動、實施與救濟等程序制度，程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別，它能夠使行政問責和監察避免人為因素的影響。因此，嚴格規范的問責程序，保證了行政工作的有序運行與落實。

（二）治庸問責提高監察的效果。治庸問責制的推行，政府官員在政策實施過程中會更加重視民意，從而提高了政策實施的回應性。另外，行政問責制可以理清政策制定者和政策執行者各自為政的角色，維護了公務員體制的穩固，也更有利于加強行政隊伍的團隊合作，通過統一政策目標與方向減少無用環節，提高了政策有效性和行政工作的效能監察成效。

（三）治庸問責推動廉政監察。廉政監察的主要任務是監督檢查國家機關公務員執行廉政制度的情況和自身廉潔狀況，查處貪污賄賂、以權謀私等違法違紀案件，促進廉政建設，進行廉政教育。

三、治庸問責與行政監察的銜接

治庸問責與行政監察雖然是相互獨立的制度，但工作上卻有緊密相連的關系，二者的銜接在政府內部監控工作中顯得尤為重要。

（一）制定全國性的行政問責法律規范，明確和細化政府責任。我國的問責制度是在非常時期下催生而成的，很大程度上還只是一種緊急狀態下的臨時應對措施，是對重大事故發生后的平息手段，往往以官員的引咎辭職為終結，沒有做到問責的科學化、經常化和法律化，從地方到中央還沒有形成真正意義上統一的制度，落實效應也難以實現。因此，要從實體與程序兩方面出發，統一問責的主客體、事由、范圍、程序、方式以及救濟等等，從而建立統一的行政問責制度。另外，要加快配套法律的制定，梳理現有法律規章和行政法令，消除相互沖突的條款規定，促進政策的法律化，增強問責的強制力約束。

（二）進一步公開政府信息，強化程序問責。行政問責制的啟動導源于政務信息公開。不知情就無法問責。政務信息公開的目的即在于明確問責內容。但是我國現有的行政問責程序缺乏可操作性。以引咎辭職為例，法律法規對其具體程序、該引咎辭職的人不引咎辭職應該如何追究、如何對引咎辭職進行監督等缺乏有效的具體規定和制度約束。行政監察作為較為完善的政府內部監督制度，在程序上和內容上都已較為細致全面，可以為問責程序設置提供參考，于是問責的方向與考察的范圍也會更加具體而明確。

（三）推進事前與事中問責，加大問責懲處與救濟的力度。目前，我國治庸問責主要體現在對一些重大社會事件的政策處理中，大多是一種事后問責，僅僅是對不良結果的一種簡單的責任追究，這就使得問責制度的作用變得十分有限與狹隘，不利于治庸問責制在我國的構建與落實。加快與行政監察的銜接，就是要在行政過程中增加考核與評價的依據，對政策的事前與事中行為提供問責的事由參考，從而形成完整的問責程序，可以預防危機的發生和提供政策修正機會，從而降低政策失誤的幾率和行政損失。

（四）完善政府內部評價機制，完善績效問責與監察。績效問責也就是對政府績效的一種追究與要求。政府內部評價系統包括政府部門對自身政策與行為的評價和政府設置的專門機構對其他政府部門的評價，這種內部體系對政府活動狀況更為熟悉，也更方便部門間的配合與合作，可以為行政監察與行政問責提供全面的參考與憑證，才能知道政府是否履行了責任和在多大程度上履行了責任。以往的政府政績考核較粗放，考核隨意性和主觀色彩較濃，且透明度低，不能為問責與監督提供合理的標尺。應該進一步擴大社會評估的范圍與權限，結合政府自我評估與市場評估，形成一套權威公正的評估指標，以減少行政成本和暗箱操作所造成的公共利益損失。

（五）強化道德問責，提升政府官員的職業水平和道德素養。在制度構建的同時，不能忽視的是被問責人員的自身素養建設。公權的最終行使仍是具體到部門與工作人員身上的，行政隊伍的道德建設可以彌補制度設計的弱點與不足。加強政府官員的行政倫理意識，可以更好地貫徹制度的運行，并通過具體操作反饋來修正和完善制度，從而遏制危機的發生或緩解危機的蔓延。應該借鑒香港高官問責制，通過立法進行行政倫理規范和道德問責，將對行政人員的道德要求細化、具體化，使其具有可操作性，并注意在日常工作中強化和培訓道德意識，更好地督促公職人員履行相應的職責與義務。但除了強調自覺與主動監控以外，還需要強有力的社會監督予以配合，通過專門機構與社會輿論共同監督。但我國更需要培養公眾的監督和問責意識，通過社會輿論壓力督促行政倫理發揮效用，使政府及其公務員認真履行應盡的義務與職責，保證公權運用的公平與有效。

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