我國農村土地產權制度的法律缺陷與完善

楊波

（華南農業(yè)大學 人文與法學學院，廣東 廣州510642）

我國農村土地產權制度的法律缺陷與完善

楊波

（華南農業(yè)大學 人文與法學學院，廣東 廣州510642）

我國現(xiàn)行農村土地產權制度存在著土地所有權主體不明確、土地產權內容殘缺等方面的法律缺陷，導致集體經濟組織及其成員的合法權益遭受嚴重損害。為彌補上述法律缺陷，應從立法上對農村土地產權制度加以完善，將農村集體經濟組織確立為農村土地所有權的主體，并明確農村集體經濟組織的法律地位；通過賦予農村土地所有權應有的處分權能、適當放寬對農村土地使用權流轉的限制、完善農村土地產權的收益權能等途徑完善農村土地產權權能。

土地產權；法律缺陷；法律完善

產權問題是我國農村土地制度的核心問題。由于現(xiàn)行法律對農村土地產權規(guī)定的不完善，表現(xiàn)為所有權主體不明確、土地所有權處分權能殘缺、土地使用權的流轉受到極大限制、土地產權的收益權能欠缺等，由此引發(fā)了一系列問題。本文在對上述法律缺陷進行分析的基礎上提出若干完善建議，以就教于大方。

一、我國農村土地產權制度的法律缺陷

（一）農村土地所有權主體不明確

權利必須與一定的明確的主體相結合，才具有其存在的意義。根據《憲法》的規(guī)定，農村土地所有權主體為“集體”。然而，現(xiàn)行法律關于“集體”的涵義沒有作出任何界定，既沒有明確的組織形態(tài)，也不具有法人身份，“集體”處于虛置狀態(tài)。因此,作為農村集體資產的核心——農村土地到底屬于集體所有制組織所有，還是屬于集體組織內的勞動群眾集體所有,解釋上就難免產生分歧[1]。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，可以稱之為集體所有制組織的有兩類：一類是負責經營管理集體資產的各級集體經濟組織；另一類是作為基層群眾性自治組織的村委會及其下設的村民小組。將農村集體經濟組織或村委會、村民小組等同于農民“集體”，使其成為農村土地所有權主體顯然于法無據，因為根據《物權法》、《土地管理法》的規(guī)定，農村集體經濟組織只是代表集體行使所有權以及負責經營管理農村集體資產的主體；而村委會、村民小組僅應在農村集體經濟組織缺位或機制不健全的情況下，才能作為代表集體行使所有權以及負責經營管理農村集體資產的主體。而將農民集體所有解釋為“集體組織內的農民共同所有”，無論進一步理解為集體組織內的農民共同共有還是按份共有，都與 “集體所有”有本質區(qū)別。在現(xiàn)行法律既明確區(qū)分集體與集體經濟組織、村委會等集體所有制組織，又未對“集體”的涵義作出明確規(guī)定的情況下，極易形成由于土地所有權主體虛化而導致的土地產權市場中多元主體之間的權利之爭。顯然不利于形成對農村土地經營管理有效的激勵和約束機制，并最終損害廣大農民的利益。

（二）農村土地產權權能殘缺

1.農村土地所有權的處分權能欠缺

所有權是所有人在法律規(guī)定的范圍內，對特定物全面支配和排他的權利。《物權法》第39條規(guī)定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”由此可見，所有權包括占有、使用、收益、處分四項積極權能。其中，處分權能為所有權的內容的核心，是所有權最基本的權能，包括事實上的處分權能和法律上的處分權能[2]。此外，民法理論認為所有權還具有消極權能，即排除他人干涉的權能。從理論上講，集體作為農村土地所有者，當然享有占有、使用、收益、處分土地，以及排除他人對土地所有權行使的干涉的權利。

然而，在現(xiàn)行法律制度下，我國集體土地所有者對集體土地的支配是不全面的，集體土體所有權的核心權能——處分權能被限制甚至剝奪了。根據現(xiàn)行法律的規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，而國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用，即集體所有的農村土地的最終處分權并不屬于其所有者，而屬于國家。而對于何為公共利益，卻未能有一部法律提供概括性或列舉性的權威性定義。這使得實踐中借公共利益之名征收征用農村土地的現(xiàn)象屢有發(fā)生。《土地管理法》第43條還進一步規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”，這樣的規(guī)定似乎已經將征地的事由無形中擴大到 “非公共利益”，其直接后果就是導致作為土地所有者的集體以及作為土地使用者的農民合法權益的嚴重損害。

2.農村土地使用權的流轉受到極大限制

就農村集體建設用地使用權的流轉來看，根據《土地管理法》第63條的規(guī)定，原則上“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”，只有符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。《城市房地產管理法》第8條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償轉讓。”

就農村土地承包經營權的流轉來看，《土地承包法》、《物權法》等規(guī)定，承包方有義務維持土地的農業(yè)用途，不得用于非農建設；盡管承包方依法取得的農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓、入股或者其他符合有關法律和國家政策規(guī)定的方式流轉，但土地承包經營權的流轉仍應遵循“不得改變土地的農業(yè)用途”的原則。

就宅基地使用權的流轉來看，《擔保法》第37條明確規(guī)定宅基地使用權不得抵押。《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國發(fā)辦[1999]39號）規(guī)定：“農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證。”

此外，根據《物權法》、《擔保法》的相關規(guī)定，在農村土地使用權中，除了抵押人依法承包并經發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。上述法律政策的規(guī)定大大限制了農村土地使用權人對土地的充分利用。

3.農村土地產權的收益權能欠缺

在農村集體土地被征為國有土地的征地過程中，法律規(guī)定征收土地僅按被征收土地的原用途給予補償，而且各項補償費用均有限制性規(guī)定，如根據《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的6~10倍。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的4~6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的15倍。顯然這樣的補償相對于集體與農民因征地遭受的損害而言只是象征性的。盡管《物權法》第42條第2款強調：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”但對于何為足額，如何保障等關鍵問題并未作出明確規(guī)定。法律規(guī)定的不完善只能導致實踐中農民利益遭受更為嚴重的損害。

二、我國農村土地產權制度的法律完善

（一）確立農村集體經濟組織為農村土地所有權主體，并明確其法律地位

1.確立農村集體經濟組織為農村土地所有權主體

現(xiàn)行法律確認“集體”為農村土地所有權主體，但由于“集體”語焉不詳，造成農村土地產權主體虛置，因此，迫切需要通過立法改變由于“集體”的抽象性而造成的“集體所有，人人都有份，又人人無權過問”的現(xiàn)狀。《物權法》第60條賦予集體經濟組織以所有權代表行使者的法律地位，但仍未從根本上解決問題，因為“所有權行使的代表”只是所有權主體的代表人，并非所有權主體本身。筆者認為，可以通過立法將抽象的產權主體——“集體”加以具體化，在《物權法》現(xiàn)有規(guī)定的基礎上進一步將“農村集體經濟組織”明確確立為農村土地等農村集體資產所有權主體，既能解決主體虛置問題，又與農村集體經濟組織的經濟職能相吻合。實際上，早在1998年，農業(yè)部《農村集體資產清產核資資產所有權界定暫行辦法》第4條即明確規(guī)定集體經濟組織是農村集體資產所有權的唯一主體，依法代表該組織內全體成員行使集體資產的所有權。立法應借鑒這一規(guī)定，確立農村集體經濟組織為農村土地等集體資產所有權主體。

2.明確農村集體經濟組織的法律地位

目前，在原人民公社、生產大隊、生產隊建制基礎上經過改革、改造、改組后的農村集體經濟組織，多以合作經濟組織的形態(tài)存在，包括各級經濟合作社以及經過股份制改造后的股份經濟合作社等。以合作社法人作為建立在合作制基礎上的農村集體經濟組織的法律形態(tài)無疑是較優(yōu)的制度安排。實行法人治理結構，可以由合作社法人對集體資產享有法人所有權，社員享有成員權，徹底改變農村土地等集體資產產權虛置的現(xiàn)狀[3]，有利于盤活農村集體資產、提高集體資產運營能力、壯大集體經濟實力。在我國現(xiàn)有法律體系沒有對以合作制方式組建起來的農村集體經濟組織的法人地位作出明文規(guī)定的情況下，比較可行的辦法是盡快出臺 《農民合作經濟組織法》，列出專門條款，對農村集體經濟組織的合作社法人地位予以明確，使其真正成為合格的、有效率的市場主體。

（二）完善農村土地產權權能

1.賦予農村土地所有權應有的處分權能

《物權法》第3條第2款規(guī)定：“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權利。”同時第4條規(guī)定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”在法律確認集體經濟組織享有農村土地等集體資產所有權的前提下，相應地，其行使集體土地所有權的占有、使用、收益、處分等權利就不應受到不合理的限制。鑒于我國人多地少以及土地對農民來說兼有社會保障功能的現(xiàn)實國情，法律可以對農村土地所有權人——農村集體經濟組織從法律上處分土地的方式、程序等問題作出明確規(guī)定，改變一律禁止買賣或以其他方式流轉農村土地的現(xiàn)狀。

2.適當放寬對農村土地使用權流轉的限制

毋庸質疑，在我國現(xiàn)階段，農村土地對于其使用權人——農民來講仍然承擔著生產資料與社會保障的雙重功能，法律對土地使用權作出的種種限制某種程度上體現(xiàn)了對農民可能失去土地保障的顧慮。但將農民牢牢束縛在土地上的做法已不符合市場經濟體制的要求，不利于對農民財產權的保護，也在很大程度上制約了農村經濟的健康發(fā)展。從實踐來看，一方面農村建設用地使用權的出讓、轉讓、出租、入股以及宅基地使用權的出賣、出租和抵押等多種形式的農村土地使用權的自發(fā)流轉早已成為一個不爭的事實；另一方面，由于缺乏法律的規(guī)范，農村土地使用權流轉基本上處于一種無序狀態(tài)，大量流轉行為都是在規(guī)避法律的狀態(tài)下進行的①，給流轉雙方的交易安全埋下了很大的隱患，也導致土地利用的無序、混亂。因此，迫切需要國家法律放開對農村土地使用權流轉的限制，根據不同性質的土地使用權，明確流轉類型、流轉主體、流轉客體、流轉方式、流轉期限、收益分配等具體問題，引導農村土地使用權流轉逐步走向規(guī)范和有序。

3.完善農村土地產權的收益權能

法律規(guī)定國家有權強行征收征用集體土地，但并不意味著可以低價甚至無償使用土地，從而限制甚至剝奪農村集體經濟組織及其成員應有的收益權。針對現(xiàn)行法律對征地補償規(guī)定的不足，筆者認為應從以下幾方面予以完善：首先，應對公共利益的范圍或種類予以界定。按照王利明教授的觀點，公共利益可作如下分類：一是直接關系到社會全體成員的共同利益；二是不特定人的經濟、文化、教育等方面的利益；三是與基本法律價值相聯(lián)系的有關個人的生命、健康和自由的利益；四是經濟的秩序[4]。其次，對征地條件及程序作出嚴格規(guī)定。為防止公共利益被濫用，應當嚴格界定征地范圍，涉及經營性項目用地應采用市場交易的辦法，由被征地集體經濟組織及其成員參與協(xié)商交易價款；對于公益性項目征收農村土地，也要對征地的條件與程序作出嚴格規(guī)定。提高現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償費等費用的補償標準，此外，對《物權法》第42條第2款規(guī)定的“足額”支付、安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活中的關鍵術語作出明確解釋，以使被征地的農村集體經濟組織及其成員真正享有充分的土地收益權。

三、結語

我國現(xiàn)行農村土地產權制度存在的諸多問題主要是由于相關法律制度的不健全造成的。作為“以財產所有權為基礎，包括與所有權相關聯(lián)的由非所有者實施的實際支配權”[5]，產權不僅指經濟領域內經濟主體擁有的財產權利，更應明確歸屬于民事法律調整的民事主體所擁有的財產權利。《物權法》及相關民事法律理應擔當起這一重任，以民法所有權為考量的理論基點，為農村土地所有權確定一個明確的權利主體，賦予其應有的處分權能及真正的收益權能；減少對農村土地使用權流轉的過多限制。土地問題是農村問題的根本，而產權問題又是土地問題的核心。完善相關法律，解決上述問題，是推進農村改革發(fā)展的根本保障。

（注：本文為廣州市白云區(qū)農林局委托項目“關于廣州市白云區(qū)農村集體經濟組織規(guī)范管理制度研究設計”階段性成果之一）

注 釋：

①一些地方性規(guī)章，如《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》明確規(guī)定集體建設用地使用權可以出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，但其明顯與現(xiàn)行法律規(guī)定相違背。

[1][3]于海涌，蘇燕玲.農村集體經濟組織的合作社法人制度改革探析[J].中國商法年刊，2006，（00）：242，245.

[2]梁慧星，陳華彬.物權法[M].北京：法律出版社，2007.129.

[4]王利明.征收、征用制度與公共利益的界定[EB/OL].http://www.china court.org/public/detail.php?id=182687，2005-10-26/2012-03-28.

[5]劉詩白.主體產權論[M].北京：經濟科學出版社，1998.31.