論國培計劃實施的風險及其防范控制機制

袁小鵬，李金奇

(黃岡師范學院，湖北黃岡438000)

論國培計劃實施的風險及其防范控制機制

袁小鵬，李金奇

(黃岡師范學院，湖北黃岡438000)

國培計劃的實施存在著理論與現實的風險，國培計劃實施的主體和參與者必須直面現實，樹立、強化風險意識與觀念。要通過明確目標任務、建立切實可行的評價標準與實施體系，強化監控力度、建立科學有效的監督機制與控制體系，優化項目設計、建立務實高效的調控機制與創新體系，來建立、完善國培計劃實施的風險防范控制機制。

國培計劃;風險;防范;機制

自2010年國培計劃全面實施以來，這一由國家主導的大規模的教師培訓行動是否存在風險，其效益、效果究竟如何，一直是社會各界關注的焦點。歷史的經驗和現實的實踐進程告訴我們，沒有一套切實可行和強有力的評價、監督、矯正機制的保障，國家投入如此巨大的財力和物力實施的教師培訓行動，其效果效益就有可能大打折扣，甚至會重走過去教師培訓“高耗低效”［1］的老路。因此，在當前國培計劃深入推進的背景下，必須及時跟進風險評估，并在此基礎上建構起科學、有效的風險防范控制機制與體系。

一、國培計劃實施的風險分析與評價

所謂風險，亦即實現組織目標過程中可能出現的偏離預期目標，進而使組織或系統蒙受損失的結果。“風險的本質是不確定性”［2］任何一種組織目標，都是由特定的主體在一定社會環境下實施的;由于主體自身以及客觀的社會環境可能存在的多方面的不確定性，組織目標的實施總是會伴隨著相應的風險因素。因此，類似于國培計劃這樣超大規模的系統行動，它在實施過程中存在一定程度的風險，是一種具有必然性的客觀現象。

首先，國培計劃實施的目標任務的不確定性構成了其內在風險。“風險管理的目的與企業經營目的是一致的”［3］(P11)。所謂風險，在一定的意義上可以理解為影響目標實現的因素。但是，就一項組織行動而言，如果其目標本身就具有不確定性，亦即目標本身是模糊不清的，就必然會增加目標管理和組織行為的風險性。國培計劃從整體設計到一些具體項目的實施，應該說都有相應的目標設定;但是，這些培訓目標大多都只是一些原則性、抽象性的描述，缺乏可以具體地進行評價檢驗的指標內涵，這就是國培計劃目標不確定性的具體表征。這種管理目標的不確定性，直接導致了國培計劃在其實施過程中的一系列風險，其中最為重要的是它直接影響和制約著項目考核評價的目標與效度。教育活動自身的特點和規律，決定了教育評價的難度，時至今日，如何科學有效地實施教育評價仍然是教育理論研究和實踐過程中的一道難題。國培計劃作為一種在特定背景下實施的一項大型教師培訓活動，更使得這一活動的目標評價面臨許多認識及操作上的困難。由于項目實施目標的不確定性，以及目標評價體系與方式的缺失，“絕大多數培訓機構重視對培訓者的評價，采取了參訓人員‘評教’等方式來考核培訓者的教學效果，但對學員經過培訓所發生的實際變化缺乏檢測，絕大多數培訓機構僅僅通過學員參訓后所寫的感想，來對培訓質量作無科學依據甚至是毫無意義的經驗判斷。”［1］從目標設定的模糊性到效果和效益評價、檢測的不確定性，都使國培計劃的實施蘊含著嚴重的內在風險。

其次，國培計劃培訓對象和計劃實施過程中的不確定性決定了目標實現的風險。一方面，作為培訓對象的中小學教師，他們作為一種群體在素質結構和教育需求方面的不確定性，決定了國培計劃實施的潛在與現實的風險。國培計劃以提高中小學教師特別是農村教師隊伍整體素質為直接目標，這一培訓項目的效果和效益也必須以受訓教師能力素質的提高作為檢驗和衡量的標準。作為一種教育活動的主體，教育培訓對象亦即中小學教師他們自身的專業素養以及主觀態度和情感，直接決定和影響著教育培訓的效果和效應。然而，在國培計劃這一大規模的教師培訓活動中，作為培訓對象的中小學教師特別是農村學校教師存在著多方面的、影響培訓項目實施的不確定因素。通過對國培計劃實施的過程和狀況的調查分析我們感到，受訓教師特別是來自農村學校的教師其接受培訓的最大的不確定因素，是他們作為一個群體在素質結構和教育需求方面存在著極大的差異。例如，我們通過對一所培訓院校參加培訓的農村中小學教師的調查發現，參訓教師中學非所用、學科“轉行”的現象十分普遍。據統計，物理學科教師“轉行”的比例達三分之二，生物學科則高達五分之四。顯然，參訓教師中學科背景的差異，決定了這些教師各自不同的教育需求;而當這些學科背景和教育需求不盡相同的教師在同一個教育培訓環境中接受教育培訓時，他們的現實感受以及素質能力提高的狀況和效果是絕然不同的。從教育培訓的角度看，無論培訓院校和教師采取怎樣的理念和方法，都不可能比較圓滿地完成對這一受訓教師群體的教育培訓任務，作為培訓對象的教師中總會有一部分人他們接受培訓的收獲、收益是要受到損傷的。同時，國培計劃設計和實施過程中制定了一些新的政策規定和舉措，這些創新性舉措本身就處于探索實踐之中，例如對培訓任務和項目實施的招標或者邀標機制等，這些新的政策和舉措所具有的風險性更是難以避免。

另外，監控體制和機制的缺位進一步增大了國培計劃實施的風險危機。在組織行為管理的實踐中，有效的管理監控體制和機制，是實現組織運行目標的基本保障。在國培計劃實施的過程中，監控體制和機制的乏力或缺失，特別是在一些關鍵性的管理運行環節上監控不力，必然會進一步增大項目實施的風險。目前，國培計劃實施過程中監管體制和機制的缺位主要體現兩個方面，一是監管主體的缺失，二是監管機制和措施不到位。總體上看，國培計劃的實施缺乏必要的外部監督機制，從方案設計、資金分配與使用，到培訓效果的檢驗與評估，基本上由各級教育行政主管部門一手操辦。在這樣監管體制下，國培計劃的實施難以形成科學有效的評價、約束和矯正機制。與此同時，在國培計劃的設計中，有關方面制定了相應的監管制度和舉措，但由于多方面的原因，這些制度舉措往往難以真正落到實處。例如，按照培訓計劃的要求，作為農村學校教學骨干的“種子教師”到城市培訓基地學校將接受名師“影子培訓”;但是，一些培訓基地學校確定的指導教師多是正副校長和教務主任一類的人選。雖然這些人選也有著教學名師一類的頭銜，但由于他們長期擔負著繁重的教育行政管理工作，因而實際上很難全面地履行“影子培訓”的職能。針對上述這些現象和問題，政府主管部門在有關文件中一再強調要“健全項目監管機制，加強項目實施過程的監督管理”，積極探索“網絡匿名評估、專家實地評估、第三方獨立評估”等監管方式;但是，這些評估監控體制和機制目前還處于探索、設計之中，項目實施過程中一些不規范的行為方式，依然難以得到有效的監管和矯正。

風險是伴隨著現代組織管理的一種必然現象，風險管理是現代組織行為管理的一項基本原則和內涵;因此，國培計劃實施過程中存在一定的風險因素也在情理之中。問題在于，國培計劃在其實施的過程中，作為項目實施的主體和參與者必須要有自覺的風險意識，以及建立在此基礎上的相應的風險管理和防范對策;而這一點，恰恰是國培計劃實施的薄弱環節。具體地說，首先，在項目設計之初，國培計劃實施的組織者、管理者就要對項目實施過程中可能出現的風險因素作出科學評估，保持清醒認識，并在此基礎上制定相應的防范對策;其次，在項目實施的過程中要及時、準確地把握影響培訓目標實現的各種障礙性因素，并及時地采取控制和應對的策略與措施。然而，無論是在國培計劃的設計還是實施的過程中，項目實施的主體和參與者大多缺乏必要的風險意識，普遍不太注重風險評估，不愿承認和面對風險。在計劃項目實施的過程中，各級教育主管部門十分注重認真總結計劃實施的成績與經驗，而對計劃實施的現實風險研究不夠，更缺乏有效的防控機制和對策。關于這一點，我們從各級教育主管部門所進行的培訓成效評估及其結果以及相關的總結性工作會議上即可以看出。然而，這種過于樂觀的效果、效益評估，與一些研究者通過調查評估所得的結論并不完全一致;特別是這種偏重總結成績與效益，而忽視目標設定及其實施過程中的風險因素的做法更是值得警惕，或許這種意識和行為本身就是一種極大的風險。

二、國培計劃實施的風險防范與控制

首先，進一步明確目標任務，建立切實可行的評價標準與實施體系，這是實行風險防范和控制的前提。一方面，要把關于國培計劃目的、目標的抽象的表述，轉化為相對具體的目標體系，包括國培計劃的總體目的目標和各個項目的具體目標。對于國培計劃的實施，有關部門提出了“示范引領、雪中送炭、促進改革”的十二字目標與方針。在“示范引領、雪中送炭、促進改革”的總體目標任務中，核心是要真正做到“雪中送炭”;因為國培計劃的“示范引領”和“促進改革”的目標任務的實現，必須建立在切實做到“雪中送炭”的基礎或前提下。所謂“雪中送炭”，是指這次啟動的國培計劃項目要努力解決當前中小學教師隊伍建設和培訓工作中的最為迫切的問題。2011年02月13日，《中國教育報》以《重慶‘國培計劃’重在雪中送炭》為題，報道了重慶市實施“國培計劃”中西部農村骨干教師培訓項目所取得的成果。重慶市的基本做法，就是在國培計劃實施的過程中，針對本市教師隊伍建設和教師培訓工作中最為薄弱的環節，采取得力的措施解決實際問題，取得明顯效益。［4］從根本意義上說，“雪中送炭”所強調的是國培計劃項目實施的效果、效應。因此，國培計劃要想真正實現“示范引領”和“促進改革”的目標任務，必須以切實做到“雪中送炭”為前提;如果國培計劃沒有切實解決好當前中小學教師隊伍建設和專業化發展中一些亟待解決的問題，那么，所謂的“示范引領”和“促進改革”必然只是一句空話。然而，作為國培計劃的總體目標，“雪中送炭”畢竟是一種形象性的表述，它需要進行一種科學的、概念性的轉化，從而使之真正成為培訓項目實施的導向和標尺。另一方面，要根據國培計劃的任務與目標，對國培計劃及其各個培訓項目實施的過程和效果實施科學評估，包括對培訓學員接受培訓的效果，以及對承擔不同培訓任務的高等院校、中小學校和教育機構的培訓效益進行評估。目前，一些省市基于不同培訓項目的任務和要求，分別制定了相應的績效考評實施辦法和考評指標體系。現在的任務是，要根據不斷推進的項目培訓，進一步對現有的績效考評實施辦法和考評指標體系進行優化和完善。從現有的績效考評實施辦法和考評指標體系來看，主要存在兩個方面的問題，第一，考評的對象以負責承擔培訓任務的高等院校、中小學校和其它教育機構為主。顯然，這種評價機制的缺陷就在于其評價、監控的對象范圍過于狹窄，從國培計劃的實施過程來看，培訓機構所實施的教育培訓任務僅僅只是其中的一個環節;這一環節上的效益如何并不一定能夠從總體上反映國培計劃實施的具體情況和效應。關于這一問題，我們將在下文中進一步深入的討論。第二，評估的內容和方式以過程性評價為主，對項目培訓所取得的實際效果仍然缺乏科學、有效的檢測和評價。新近頒布的《教育部關于大力加強中小學教師培訓工作的意見》再次強調了“統籌規劃、改革創新、按需施訓、注重實效”的原則。如何做到按需施訓，取得實效，是衡量國培計劃得失成敗的關鍵，目前，我們的評估評價體系的建構還需要在這方面下功夫。總之，我們應當在現有的評估、評價工作的基礎上，真正建立起一套對國培計劃的實施進行總體評估的標準體系和評價方案，從而為國培計劃實施風險防范和控制提供制度和機制的保障。

其次，要進一步強化監控力度，建立科學有效的監督機制與控制體系，以切實防范和控制國培計劃實施過程中可能發生的各種風險。當前，要下大力氣解決好國培計劃監督主體的問題，即國培計劃實施過程中應由誰來進行監督。從總體上看，現行的國培計劃實施的是體制內的監督、控制，即由各級教育行政主管部門自身實施的自上而下的監督管理。在我國現行管理體制下，實施這樣的監管體系仍然是必要的;今后，應當進一步加強各級教育行政主管部門在國培計劃實施過程中監督控制的責任。然而，正如上文所述，國培計劃的實施缺乏必要的外部監督機制，從方案設計、資金分配與使用，到培訓效果的檢驗與評估，基本上由各級教育行政主管部門一手操辦;在這樣的監督體制、機制下，國培計劃終究難以實現科學的管理與效益評價。《中華人民共和國高等教育法》明確規定，“高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估。”但自2003年高校本科教學工作水平評估全面推行以來，這一政策也引起了人們多方面的爭議。高等教育法的這一規定，是不是現行國培計劃依然由各級教育行政部門監督實施的依據，我們不得而知。但是，需要指出的是，對國培計劃實施狀況進行的監督評價，不同于平常意義上的對于高等學校的辦學水平、教育質量進行的監督和評價;高等教育法中的關于對高校辦學水平、教育質量監督、評估的規定，并不一定適用于國培計劃的實施過程。因為就此次國培計劃而言，國家各級教育行政主管部門本身就是項目實施的主體，由國家各級教育行政主管部門實施的對于培訓項目的監督和控制，在性質上是有別于由第三方實施的評估和監督的。從國培計劃實施的具體進程來看，僅僅依靠各級教育行政主管部門自身對其實施監督也是遠遠不夠的。正是在這樣的意義上，國家和一些省市教育行政部門相繼提出了對國培計劃實施的情況實行第三方督導評估的意見。目前，一些地方試行政府教育督導部門參與對國培計劃實施的監督、評估，就是在方面進行的一種積極的探索。

強有力的監督控制體制和機制，是有效地防范風險，進而圓滿實現國培計劃任務和目標的保障。無論是目前由各級教育行政部門實施的內部監控機制，還是將來努力建構的由教育行政主管部門和第三方機構共同實施的監控體系，都必須按照相應的考評標準和方法，對國培計劃實施的各個方面與環節實施嚴格的監管。從總體上看，對已經實施的國培計劃的各個項目所進行的考核評估，還是有失之以寬的傾向，這種傾向對于國培計劃的實施及其影響是不利的。

另外，要進一步優化項目設計，建立務實高效的調控機制與創新體系，努力把已經或將要發生的風險降低到最低程度。要根據不斷發展變化的實踐進程，及時地發現問題，制定對策，創新制度，規范管理。當前，國培計劃的實施要著力解決好兩個方面的問題，第一，是要進一步完善現有的實施和管理方案，努力消除影響項目實施的各種不確定因素，確保現有的各個培訓項目任務與目標的圓滿實現。要以規范教育培訓機構和參訓教師行為為重點，進一步完善現有管理體制和制度。在規范教育培訓機構方面，要特別注意對實施“影子培訓”的培訓學校的管理和監控。一方面，“影子培訓”項目具有較強的自主性、靈活性和創造性;另一方面，對這一培訓項目的管理和監控也比較難以落實。要從培訓學校、教師的遴選和培訓效益的考核評價等多個環節入手，加強管理制度和方式的探索，真正實現、發揮這一項目培訓的目標和效益。在對參訓教師的管理方面，要從明確培訓的目標和成效這兩個根本環節入手，加強對參訓教師培訓成績、效果的檢測、考核和評價。參加國培計劃置換研修的學員，通常要在培訓院校接受為期數月的教育培訓，如果沒有比較嚴格、科學的關于培訓成績的檢測、考核與評價，他們在培訓院校的培訓、學習活動必然難以保持持續的動力，取得理想的效果。第二，要在現有項目設計的基礎上，進一步完善國培計劃的頂層設計。《教育部關于大力加強中小學教師培訓工作的意見》提出，要以實施“國培計劃”為抓手，推動大規模教師培訓的開展。正是在這樣的意義上，國培計劃實施的一個重要的功能，就是要為中小學教師培訓提供引領和示范的作用。現有的國培計劃項目大多是以院校培訓作為主要方式的，而院校培訓的一個致命的弱點，就是難以真正做到“按需施訓”，因而這種培訓的方式其效果、效應也總是有限的。在當前和今后一段時期內，農村教師是我國教師培訓工作的重點對象，如何適應農村教師的教育需求，創設最適合他們的教育需要的培訓方式，是對國培計劃提出的新的挑戰。筆者所在學校作為一所辦在地方的高師院校，出于自身的教育情結與使命，與農村中學建構一種校地共建(即高師院校與縣市教育局共建實驗基地)、項目支撐、學科對接的教師共同體模式，為有效地提高農村學校教師素質探索了一條有效的路徑。國培計劃應當逐步吸收這樣一些教育改革實驗成果，以進一步完善和優化培訓體系以及相應的制度設計。

［1］郭元祥．“國培計劃”:不可缺失規范性與有效性［N］．中國社會科學報，2011－06－15．

［2］李力．我國公辦普通高校財務風險控制研究［ ］．湖南大學高校教師碩士學位論文．

［3］楊梅英．風險管理與保險原理(第1版)［M］．北京:北京航空航天大學出版社，1999．

［4］重慶“國培計劃”重在雪中送炭［N］．中國教育報，2011－02－13．

H520

A

1003-8078(2012)01-0112-04

2011-10-24

10．3969/j．issn．1003 －8078．2012．01．35

袁小鵬(1952－)，男，湖北浠水人，黃岡師范學院教育學研究員。

教育部新世紀優秀人才計劃項目成果，項目編號:NCET－10－0155。

責任編輯 肖蓬