改善教育投入結構,構建教育和諧功能

向巖兵

(懷化學院教育系,湖南懷化418008)

伴隨著我國科學發(fā)展觀的逐步落實,國家會在教育領域投入更多的資金。如何最大程度地發(fā)揮這些教育投入的功效,如何更好地服務于和諧教育的建設,改善我國教育投入結構已經變得非常迫切。

一、結構功能論與和諧教育

談到和諧教育,很難回避結構功能理論。帕森斯、墨頓等人所創(chuàng)立的結構功能論在教育社會學領域產生了深遠的影響,他們認為,教育功能既有正面積極的方面,也有負面消極的方面,結構是組成客觀事物的諸要素的結合方式,功能是具有一定結構的系統(tǒng)整體與特定環(huán)境相互作用時所具有的那種適應環(huán)境、改變環(huán)境的反應能力。[1](P537)由此可見,“和諧教育”只是某種特定的教育結構所展現(xiàn)出來的一種具體表現(xiàn)形式,研究教育的 “和諧”,要從其源頭——結構層面進行一番梳理。如果教育系統(tǒng)的某些結構出現(xiàn)了某種問題,該種問題特征的教育在特定的情況下“適應環(huán)境、改變環(huán)境的反應能力”便會受到影響,就會導致“非和諧”教育情況的出現(xiàn)。

二、教育投入結構與和諧教育

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010—2020年》明確規(guī)定,我國要確立教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,努力完善教育投入機制,加大教育投入,優(yōu)化教育投入結構,用好管好教育經費。但對于教育投入結構的研究,至今尚比較單薄,很多學者僅僅重視教育投入的分配比例問題,而忽略了教育投入的其他構成。

筆者認為,教育投入結構主要可分為教育投入主體結構、教育投入數(shù)量結構、教育投入分配結構、教育投入治理結構,在每個子結構中重點討論兩個分支結構。

(一)教育投入主體結構

1.國辦教育與民辦教育構成的結構

一個國家教育投入的主體主要可以分為兩類,其一是國家投入(國辦教育),其二是民間投入 (民辦教育),兩者之間的比例構成教育投入主體結構的基本框架。

市場和計劃都是配置資源的重要方式,二者不可偏廢。我們的經濟發(fā)展曾經經歷了一段彎路,不允許民營經濟的存在,后來在鄧小平同志的極力倡導下,路線得到了修正,其效果有目共睹。那么教育改革是否也應該重視市場作用?我們應該辯證地看待計劃形態(tài)的教育,要認識到它的不足和局限性,同時要營造良好的政策環(huán)境,逐步擴大民辦教育規(guī)模,充分發(fā)揮市場自動彌補計劃缺陷的功能,使得我國的國辦教育與民辦教育的比例漸趨合理,形成良好的辦學主體結構,二者相得益彰。從長遠來看,國辦教育與民辦教育所構成的辦學主體結構從最大的層面上決定著和諧教育的構建。[2]

當前中國出現(xiàn)了很多教育怪現(xiàn)象,如,出國留學過于火暴、應試教育改革艱難、農村大量的留守兒童長期與父母隔離、教育行政官場化傾向嚴重等等。這些現(xiàn)象的背后,無不與教育投入主體結構過于單一有關。結構決定功能,一股獨大的教育投入結構必然導致教育壟斷、教育生態(tài)的失衡、對民眾多樣化教育需求的漠視,這不利于和諧教育的構建。

2.不同類型民辦教育構成的結構

隨著經濟發(fā)展階段的變化以及勞動力等要素稟賦的變化，經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。中國經濟新常態(tài)有三個主要特征：速度換檔、結構調整、動力轉換。其中，動力轉換是經濟新常態(tài)的最核心內容，因為動力轉換過程中必然會帶來速度和結構等方面的調整。新動能（或新舊動能轉換）是為解決新常態(tài)下的動力轉換問題，只有新動能發(fā)展壯大了，才能更快地推動新舊動能接續(xù)轉換，才能更好地引領新常態(tài)。

民辦教育有多種類型,簡單來區(qū)分,其一是主要以盈利為目的民辦教育,其二是社會賢達捐贈、資助或創(chuàng)辦的不以盈利為主要目的的民辦教育。從西方教育發(fā)展史中我們可以清楚地看到,第二種形式的民辦教育(特別是高等教育)對其整個國家教育品格的提升最為有利,社會綜合效益最好。隨著中國經濟、社會狀況發(fā)生的巨大變化,目前中國對于第二種形式的民辦教育需要大力倡導、探索、發(fā)展,國家教育主管部門需要改變觀念,并確立它們的法律地位,不應該過多干涉其辦學自主權等。尤其需要指出的是,我們還應該向西方國家學習,國家給予這類民辦教育適當?shù)慕涃M支持。

(二)教育投入數(shù)量結構

1.國家財政性教育經費投入占GDP的比例

為衡量各國政府對教育的重視程度,國際上一般都看重國家財政性教育經費投入在整個國民生產總值中的比例。[3](P229)

隨著近年我國生產力水平的提高,國民生產總值大幅度得以提升,根據(jù)中央的有關會議精神,我國要達到發(fā)展中國家財政性教育經費投入占到整個國民生產總值4%的比例,估計也就是這一兩年的事情,從絕對值來說,數(shù)量上會有一個較大的提升。黨和國家高度重視這一結構的完善。

2.家庭教育投入占據(jù)家庭總收入的比例

這個結構指某家庭為了孩子的學校教育而付出的一般性支出占據(jù)該家庭總收入的比例,主要包括學雜費、書籍費等,不包括額外的特長教育等費用。該結構可以深刻地反映一個國家、一個地區(qū)的經濟狀況和教育特征,體現(xiàn)著教育的公平。[4]一般來說,越是經濟發(fā)達地區(qū),該比例越小,越是富裕家庭,該比例越小;基礎教育階段,該比例小,高等教育階段,該高比例大;國家財政性教育經費投入占GDP的比例越大,該比例越小,兩者往往成反比關系。

該結構直接關系著普通老百姓對和諧教育建設的認同感,可以將其作為一個重點指標進行長期跟蹤監(jiān)測。

(三)教育投入分配結構

1.在三級教育中的分配結構

此結構主要指國家的財政性教育經費投入在初等教育、中等教育和高等教育三個層次中的比例分配。我國義務教育發(fā)展的歷史,充分證明了這個結構的重大意義,它給我們帶來了太多的經驗和教訓。經過多年的探索,我們現(xiàn)在已經基本上統(tǒng)一了一些看法,如,先保證初等教育,特別是義務教育,然后才是高等教育,這樣才能最大層面地保證教育的公平與和諧;從道義上,要先保證經濟落后地區(qū)的教育投入然后再考慮經濟發(fā)達地區(qū),我們已經采取措施這樣做了。這個結構表面看起來很簡單,實際上卻非常的復雜,還涉及到一些其它結構,如,單純就高等教育來說,它內部又是分結構的,如人們一般把它分為教學型大學、研究型大學;針對學校的專業(yè)結構來說,又分基礎專業(yè)、應用專業(yè),或者人文社會科學專業(yè)、自然科學專業(yè)等,從長遠來看,這些問題都影響著國家教育的發(fā)展。

我們除了用上述一個緯度來區(qū)分教育外,實際生活中,每個層次的教育又可以分為職業(yè)教育和普通教育。

之所以重點談職業(yè)教育,這與我國制造業(yè)、就業(yè)密切相關。回想一下我國職業(yè)教育近些年的發(fā)展歷程,這是很令人后怕的一件事。假如當初沒有及時調整、重新制定戰(zhàn)略方針,現(xiàn)在的職業(yè)教育又將會是怎樣一種情景?會在高校擴招的潮流中逐步消亡嗎?這個結構所產生的一些問題要引起我們高度的重視,如,近兩年一些數(shù)據(jù)顯示,我國普通教育領域畢業(yè)的很多研究生和本科生都找不到工作,而另外一方面,中國又極度缺乏訓練有素的技術工人,特別是一些高級技工,這種狀況甚至影響到了整個國家制造業(yè)的提升和轉型。

這個事件帶給我們更深層次的追問:在不同的歷史時期、根據(jù)社會經濟發(fā)展的不同情況,職業(yè)教育在初等教育、中等教育和高等教育應該占據(jù)多少份額才是比較科學合理的?國家教育投入如何影響這些份額的形成?國家根據(jù)什么標準進行戰(zhàn)略調整?如何啟動調整?多少年進行一次調整?在教育投入分配結構中,除了用財政手段影響、調整職業(yè)教育和普通教育在三層次教育中的布局外,如何發(fā)揮市場的作用?

(四)教育投入治理結構

1.教育投入管理部門構成的硬結構

從制定教育投入預算到撥付給具體教育單位,要涉及到很多部門,如,人民代表大會、財政部、教育部、教育廳、教育局、學校等。就其使用來說,在法律上受到審計、紀檢、監(jiān)察等部門監(jiān)督,所有這些部門,構成了我國教育投入管理的硬結構。

國家前任審計部門領導李金華談到我國財政撥付時曾經說過:“水渠很長,從中央部門一直流到一個村,這個水渠是要滲水和被截流的,有時候水流到村里面就沒有了。”在談到監(jiān)督時,他深感 “龍多不治水”,目前監(jiān)督部門多,人數(shù)也不少,但誰都能檢查,誰都不負責任。

其實這種情況,在教育領域也是大量存在的。從管理學來看,一個比較完善的治理結構是決策、執(zhí)行、監(jiān)督等部門構成的,彼此獨立、互相制約。我們應該按照這個思路,很好地對我國教育投入管理部門所組成的硬結構進行整合,要盡量減少職能部門交叉重疊、政出多頭、審批部門利益化傾向,重新構架我國教育的財政轉移支付平臺。要借助于現(xiàn)代信息科學技術,縮小硬結構的科層框架,減少財政投入被截流的可能,為教育投入順利實施,為創(chuàng)建和諧教育創(chuàng)造必要條件。

2.教育投入管理制度構成的軟結構

教育投入管理軟結構主要指與教育投入有關部門的各項管理規(guī)章制度,它們應該構成一道防火墻,從制度上保障教育投入的規(guī)范和效益。以下幾項規(guī)章制度非常重要:

其一是預算制度,要細化部門預算制度,禁止預算外操作,制定預算的時候不能想當然,要請專家進行把脈;其二是審計制度,要整合、改造、明確教育單位相關部門職責,如財務、審計、紀檢等部門,保證教育投入合理有效地使用,防止教育領域的政績工程、豆腐渣工程;其三是實行問責制,在哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題,要對相關責任人進行問責;其四是公開制度,要本著公開、公正的原則,預算、投入流向、如何使用、審計結果等情況逐步公開,接受百姓和媒體的監(jiān)督。

總之,教育投入治理結構非常重要,應該先解決這個問題,然后再考慮擴大我國教育投入規(guī)模的問題。這一問題的解決已經迫在眉睫,否則,教育投入最終的結果是,投入越多,教育生態(tài)環(huán)境越敗壞。

三、我國在教育投入結構調整中取得的一些成績

我國教育投入結構存在著很多問題,并由此影響了國家教育的建設。但是,在看到問題的同時,我們也應該看到,黨和政府高度重視教育投入結構的調整,采取了大量的措施,取得了諸多成績,我們應該及時歸納總結這些經驗,使之更好地為我國的教育事業(yè)服務,如:

在教育投入主體結構改善方面,1997年國務院頒布了第一個民辦教育法規(guī)《社會力量辦學條例》,2002年正式出臺了《中華人民共和國民辦教育促進法》。特別是《民辦教育促進法》的頒布,它標志著我國政府對民辦教育的認識提高到了一個新的高度,這對改善我國教育投入主體結構,增加教育服務品種,擴大教育資源,促進教育公平,都起到了非常重要的作用。尤其值得重點指出的是,我國政府在職業(yè)教育領域進行了一些改革,如在培訓農民工朋友方面,嘗試發(fā)放培訓券,讓農民工朋友自由選擇培訓學校(主要是民辦的培訓機構),這其實是對民辦教育給予經費支持的一個試點工作。

在教育投入數(shù)量結構改善方面,根據(jù)“中國教育和計算機科研網”公布的有關數(shù)據(jù),1995年全國教育經費總支出為1 877.95億元,到了2006年,全國教育經費已經到達9 815.31億元,國家財政性教育經費占國內生產總值比例達到3.01%。我國教育經費執(zhí)行情況監(jiān)測結果表明,政府教育投入總量在逐年增加,國家財政性教育經費占GDP的比例以及預算內教育經費占財政支出比例均在增加。這為我國整個教育事業(yè)的發(fā)展及其和諧教育的建設都打下了堅實的物質基礎。

在教育投入分配結構改善方面,更是出臺了諸多政策,如,2005年決定把發(fā)展職業(yè)教育納入國民經濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃,加大扶持力度,健全覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓網絡,決定“十一五”期間中央財政對職業(yè)教育投入100億元;同年底,國家決定實施農村義務教育經費保障的新機制,在中西部地區(qū)對農村義務教育階段家庭經濟困難學生實行“兩免一補”;從2007年開始,中部和東部地區(qū)的農村義務教育階段中小學生免除學雜費,農村義務教育經費保障機制改革推廣到全國;2007年,進一步落實國家助學貸款政策,使困難家庭的學生能夠上得起大學、接受職業(yè)教育;為促進教育發(fā)展和教育公平,從2007年秋季起,在教育部直屬師范大學實行師范生免費教育,并建立相應的制度……教育投入分配結構的改善,為我國和諧教育的建設打下了堅實的基礎,特別是貧困地區(qū)的老百姓享受得到了國家實實在在的好處。

在教育投入治理結構改善方面,黨和政府高度重視國家教育財政投入結構調整工作。國務院總理溫家寶同志在回答中外記者提問就曾經指出,“一個國家的財政史是驚心動魄的,從中看到不僅是經濟的發(fā)展,而且是社會的結構和公平正義……使公共財政更好地進行結構調整和促進經濟發(fā)展方式的轉變。”正是在這種思想指導下,新一屆政府也特別重視教育投入治理結構調整工作,在過去幾年相繼出臺了很多重大舉措,如,加大了國家審計力度,開展收支兩條線活動等,為和諧教育的建設提供制度性保障。

四、關于教育投入結構與和諧教育的再思考

和諧教育的最高境界是什么?構建和諧教育最終應該達到一個什么目標?教育投入結構當下的和諧狀態(tài)并不能代表和諧教育的最終完成,它只是在某一個時間段暫時符合了社會的需要。社會是不斷變化發(fā)展的,和諧教育更應該強調的是培育教育結構的自我調節(jié)和完善,強調功能的動態(tài)平衡與和諧,即,在構建和諧教育理念中,應該著力構建長久和諧教育之機制,而不能僅僅建立在依靠個別教育主管領導人的基礎之上。和諧教育構建成功的主要標志是教育自身具備了結構和功能的自我調節(jié)能力。

故此,再次強烈呼吁,中國迫切需要考慮構建 《中國教育投入法案》,法案的重要部分便是對教育投入結構進行科學的界定和分析,對國家財政性教育投入進行必要的指導和規(guī)范,特別是隨著教育投入絕對值增加,要首先從制度框架的設計上保證這些投入得到科學合理的利用。

此外,在建立法案保障教育投入結構趨于科學合理的同時,建議國家教育行政機關或者民間教育組織還應該建立“教育指數(shù)” 的觀測指標體系,[5]定期調查、公布“教育指數(shù)”,使之成為調整教育投入、改善教育結構、完善教育政策的重要依據(jù)。在構建觀測指標體系中,上述結構是重要的著眼點。

[1]高宣揚.當代社會理論 [M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[2]靳希斌.市場經濟大潮下的教育改革 [M].廣州:廣東教育出版社,1998,(1):147.

[3]范先佐.教育經濟學[M].北京:人民教育出版社,1999.

[4]王善邁.構建促進教育公平的教育財政制度[N].中國教育報,2007-02-10,(3).

[5]向巖兵.關于建立國家教育預警機制的一些思考 [J].教育與經濟,2011,(1):53-55.