校院兩級經(jīng)費分配模式探討

□文/鐘 雪 訾銀莊 高 瑋

（石河子大學 新疆·石河子）

近年來，由于高等教育逐步由精英教育向大眾化教育縱深發(fā)展，許多高校通過重組、合并、擴招等形式使辦學規(guī)模急劇擴大，高校的辦學層次日趨多樣化，經(jīng)濟管理層面增多，財務關(guān)系復雜，高校財務管理的內(nèi)涵日益豐富和充實，“集中管理”的財務管理體制已經(jīng)無法適應新的辦學要求，以院系為管理實體的校、院二級管理體制被推上了高校改革的歷史前沿。為了加快推進校院兩級管理體制改革的進程，實行校院分級管理，使之成為擁有適當權(quán)力，責任清晰的辦學實體。在學院制下，校院二級財務管理要正確處理集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，明確校院兩級的支出責任，確定合理的分配要素與相應的財力資源分配模式。

一、“集中管理”為主的高校經(jīng)費分配模式存在的弊端

“集中管理”為主的高校經(jīng)費分配辦法也就是以學校為主體，即由學校制定總體辦學思路，由各職能處室負責分塊實施，由此而形成的財務管理體制，校內(nèi)人員工資、各種福利待遇、主要辦學經(jīng)費等均由學校及各職能處室統(tǒng)管。這種管理體制在學校合并初期、學校規(guī)模較小時，集中全校財力辦大事，把有限的資金用在刀刃上起到了積極的作用。但是，隨著學校辦學規(guī)模逐年擴大，以學校為主體的財務管理方式逐漸凸現(xiàn)其弊端。

（一）不利于調(diào)動院（部）辦學積極性。除日常的教學經(jīng)費以及院（部）包干經(jīng)費外，學校對主要的教育經(jīng)費、人員工資、獎酬金進行統(tǒng)管，水電學校統(tǒng)包，造成各院（部）對學校支付的公共性開支漠不關(guān)心，做任何事情都向?qū)W校要錢，這樣不利于調(diào)動院（部）辦學積極性。

（二）不利于教育資源的充分利用。由于各院（部）權(quán)責分離造成管理混亂，資源浪費嚴重，各院（部）購置教學設備一味追求多、新，造成同類設備重復購置，大型設備盲目購置，設備利用率低；在維修方面追求高標準，造成浪費。各院（部）沒有充分挖掘內(nèi)部潛力，致使教育資源沒有得到充分有效地利用。

（三）不利于學校整體管理水平的提高。由于集中管理，雖然學校各職能處室制定了一系列規(guī)章制度，從校本部來說，學校的管理水平高，但從各院（部）來看，除了完成自身的教學任務外，就是應付學校各職能處室的文件，根本沒有時間深層次地去思考本院的專業(yè)建設、學科發(fā)展以及教學改革等，更談不上如何加強管理，這樣不利于學校整體管理水平的提高。

二、校院兩級經(jīng)費分配模式的優(yōu)勢

根據(jù)《高等學校財務制度》的規(guī)定，高等學校可以結(jié)合實際情況，在校內(nèi)建立“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理”的校院兩級財務管理體制。校院兩級財務管理就是指高校建立財務核算相對獨立的學院財務管理機構(gòu)（松散型），實行財務分權(quán)管理。

（一）推動了學校管理體制的全面改革和創(chuàng)新。院系經(jīng)費自主權(quán)擴大后，院系的權(quán)利有了保障的平臺，有足夠的能力和條件解決院系所面臨的矛盾和困難。矛盾和困難解決在基層，避免了難題上交。學校領(lǐng)導從大量的瑣碎事務中解脫出來，保證了足夠的精力抓大事、謀發(fā)展。校機關(guān)職能部門也能夠真正轉(zhuǎn)變職能，搞好服務、監(jiān)督。機關(guān)管的事少了，工作效率提高了，管理成本也降低了，這就能從根本上推動學校干部人事制度的改革。

（二）促進了院系自主快速發(fā)展。有了經(jīng)費自主權(quán)，院系在財務上具有獨立的權(quán)力和較大的空間，可以自主地根據(jù)財力狀況，制定切實可行的長遠規(guī)劃和年度目標，制定實施規(guī)劃目標的措施和政策，目標的實現(xiàn)有可靠經(jīng)費投入的保障平臺。同時，學校對院系發(fā)展性項目給予配套經(jīng)費資助，也調(diào)動了院系投入的積極性，促進了院系的可持續(xù)發(fā)展。

（三）增強了院系的經(jīng)營意識。現(xiàn)在院系經(jīng)費來源按市場機制配置，自主使用，用的是自己的資金，不得不精打細算，開始核算成本，考慮投入的效益，注意盡可能節(jié)約經(jīng)費，花最少的錢，辦好更多的事。院系注重了辦學的效益，其經(jīng)營意識、成本意識、效益意識在不斷增強。

（四）調(diào)動了院系教職工的積極性。由于院系教職工的工作成效與院系的經(jīng)費是相對應的，教職工的個人利益與院系的辦學效益密切相關(guān)，現(xiàn)在教職工比過去任何時候都倍加關(guān)注院系的發(fā)展和命運，主人翁的意識提高了，積極要求參與院系管理，工作的主動性、創(chuàng)造性增強了。

（五）較好地解決了學費催繳問題。學費是高校辦學經(jīng)費的主要來源之一。高校學生普遍存在欠費問題，已在不同程度上影響到學校各項工作的正常運行，這是一項不爭的事實。過去，學生欠費與院系的直接關(guān)系不大，是學校層面該做的工作，而學校直接向?qū)W生催收欠費效果不大。現(xiàn)在實行了按實收學費的一定比例作為院系包干經(jīng)費的辦法，使學費成為了院系主要的經(jīng)費來源，當然，催收學費也就成為院系的職責和權(quán)益，院系重視的程度和催收學費的力度比原來明顯提高，效果也明顯改進。

三、實施校院兩級經(jīng)費分配模式的具體對策

（一）建立統(tǒng)分關(guān)系適當?shù)墓芾眢w制。根據(jù)學校權(quán)力結(jié)構(gòu)的劃分與校、院（系）二級管理職能的特點，按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的財務管理體制及“校為主體，權(quán)責明晰，一級核算，兩級管理”的財務工作運行機制。具體來說，在這一體制模式下，學校的財務政策、財務資金、會計核算與會計人員等應由學校統(tǒng)一管理，院（系）作為管理的主體，則應負責院（系）預算的編制、院（系）內(nèi)部財務管理制度的制定、經(jīng)費的審批與使用、職工收入分配等具體的財務管理工作，明確各院（系）的責、權(quán)、利關(guān)系，激活二級院（系）的辦學活力和生財理財?shù)姆e極性。同時，要明確校、院（系）兩級的支出責任，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的有機統(tǒng)一。

（二）建立健全高校財務二級管理制度。健全的二級財務管理制度是順利開展二級財務工作的有力保障。因此，應在校黨委的領(lǐng)導下，由財務處長、各二級院（系）負責人組織相關(guān)財務人員以國家的財經(jīng)法律法規(guī)為指導，以學校的財務規(guī)章制度為依據(jù)，按照明晰性、可操作性的原則，結(jié)合各二級院（系）的實際情況制定二級財務管理制度，從而使二級院（系）有法可依、有章可循，既有自主性又有約束性，真正做到財務工作的“分級管理”。

（三）加強高校內(nèi)部二級財務預算管理

1、確定合理有效的預算管理機構(gòu)。為杜絕內(nèi)部人員控制，保證高校整個經(jīng)濟活動協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，必須設立一個權(quán)威性和獨立性較強的財經(jīng)領(lǐng)導小組作為預算管理的最高權(quán)力機構(gòu)。財經(jīng)領(lǐng)導小組可適當增加學院財務負責人參加。財經(jīng)領(lǐng)導小組具體負責制定預算編制大綱，審定年度預算目標，制定動態(tài)調(diào)整預算，組織預算完成情況的分析與考核。財經(jīng)領(lǐng)導小組下設辦公室，辦公室工作由校計財處負責，以財務部門為主導負責預算管理的日常工作。這樣為預算管理的開展提供了組織保障。

2、科學編制二級預算。預算編制應采用目標管理，即根據(jù)二級院（系）的工作任務和發(fā)展計劃來編制。即院（系）提出每年教學、科研等所要實現(xiàn)的目標，并提出相應所需的經(jīng)費，經(jīng)預算編制人員論證后按以各院（系）學生人數(shù)為主，職工隊伍、學科構(gòu)成與科研水平等多因素的指標體系（指標體系需照顧不同學科類型、不同生源層次、不同辦學規(guī)模與不同辦學水平院（系）的現(xiàn)狀與發(fā)展要求），劃撥各院（系）的運行經(jīng)費和專項經(jīng)費。同時，預算編制過程要做到既快又好，避免“一年預算，預算一年”。年度預算應采用自上而下與自下而上相結(jié)合的原則編制。

3、嚴格執(zhí)行預算。預算一經(jīng)批準，即作為二級院（系）整個年度資金使用的依據(jù)。二級院（系）應遵循積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌兼顧與節(jié)約的原則控制費用支出、合理安排使用資金，做到事前計劃控制、事中控制、事后分析總結(jié)。

4、評價考核效益。高校二級預算管理不能僅局限于資金收支的管理，而應以績效為導向，對二級部門的資金使用進行效益考核，通過建立績效評價指標體系，結(jié)合資金的使用是否專款專用、有無浪費、擠占、挪用現(xiàn)象，對二級部門預算期內(nèi)預算執(zhí)行情況和資金使用效益進行分析和評價。

（四）提高財務分析能力，科學掌控資金。財務分析是通過科學的數(shù)學統(tǒng)計方法構(gòu)造財務管理模型，圖文并茂地為院（系）領(lǐng)導、財務處提供真實、可信的財務信息及發(fā)展狀況，是院（系）實現(xiàn)其管理目標，提高辦學水平的依據(jù)和考核所屬部門工作業(yè)績的標準:（1）科學界定經(jīng)費分配內(nèi)容；（2）采用結(jié)構(gòu)分析法準確計算經(jīng)費支出分配比例，確定經(jīng)費支出比例的標準，及時發(fā)現(xiàn)問題。

（五）加強對二級財務的審計、監(jiān)督和指導工作。校級財務作為財務管理的職能部門，有責任和權(quán)力對院（系）財務的資金運作、財務管理方面進行監(jiān)督檢查，督促二級院（系）建立健全財務管理制度等。另一方面，要建立和完善學校的審計監(jiān)控制度，學校可以通過內(nèi)設審計部門定期或不定期對院（系）的財務賬目進行抽查和審計，對財務監(jiān)督進行再監(jiān)督。

（六）加強財務隊伍建設，提高財務人員素質(zhì)。會計人員是單位財務管理和會計核算工作的重要承擔者，學校應重視并采取積極有效的辦法，提高財務人員的綜合素質(zhì)。首先，提高政治素質(zhì)。定期組織財務人員參加政治理論學習和職業(yè)道德學習，加強其職業(yè)道德修養(yǎng)；其次，提高業(yè)務素質(zhì)。形勢和技術(shù)的發(fā)展，不僅對會計工作本身提出了更高的要求，也涉及到更廣泛的知識領(lǐng)域，如經(jīng)濟法律、計算機等。因此，學校應根據(jù)實際情況有計劃地進行不同層次、不同內(nèi)容的專業(yè)培訓，提高財務人員特別是二級財務人員的業(yè)務素質(zhì)。此外，可定期選派財務人員出去學習交流，既開闊了眼界，又可以學習其他院校的成功經(jīng)驗來改善本校的不足，進而提高本校的財務管理水平。

（七）校院兩級財務管理模式的構(gòu)建

1、經(jīng)濟權(quán)責的劃分。根據(jù)學校權(quán)力結(jié)構(gòu)的劃分與校、院（系）二級管理職能的特點，按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的財務管理體制及其“校為主體，權(quán)責明晰，一級核算，兩級管理”的財務工作運行機制，在這一管理機制下，學校負責全校資金總量的宏觀調(diào)控，按照學生、教師人數(shù)及專業(yè)等因素下?lián)芙?jīng)費，制定全校統(tǒng)一的財務制度和經(jīng)濟分配政策，按照相關(guān)制度監(jiān)督二級學院的經(jīng)濟運行。學校通過所掌控的經(jīng)費及專項經(jīng)費對全校和各院系的發(fā)展進行調(diào)控。二級學院的經(jīng)濟責任主要是按照學校相關(guān)財務制度科學、合理安排本單位的年度經(jīng)費收支，按照學校要求編制本單位財務收支計劃和決算。

2、經(jīng)費劃撥的內(nèi)容。人員經(jīng)費:人員工資、住房公積金、提取的工會經(jīng)費、福利費保留在學校，不下劃；崗位津貼、課時費、研究生導師指導費、研究生課課時費、外聘教師費、加班費、臨時雇傭人員工資等下劃到二級學院。公用經(jīng)費:辦公費、通訊郵電費、行政差旅費、培訓費、圖書資料費、小型教學儀器設備購置費、小型教學儀器設備維修費、實驗室運行經(jīng)費、教學差旅費、研究生業(yè)務費、日常教學、科研的相關(guān)費用全部下劃到二級學院。學生經(jīng)費:學生困難補助金的80%、學生實習費、學生活動費下劃到二級學院。二級學院的創(chuàng)收收入按照學校確定的政策進行分配。

3、二級學院經(jīng)費劃撥的依據(jù)。各二級學院的部分人員經(jīng)費、公用經(jīng)費以及學生經(jīng)費，學校將按照本科生人數(shù)、研究生人數(shù)、本科專業(yè)數(shù)、碩士點數(shù)、學科數(shù)（包括重點學科）、教職工人數(shù)及其結(jié)構(gòu)等綜合因素進行核定。基本模型如下:

本科學生人數(shù)×Q1+教職工人數(shù)×Q2×I+研究生人數(shù)×Q3+專業(yè)數(shù)×Q4+學科×Q5+各院縱向科研經(jīng)費到位數(shù)×Q6+調(diào)整因素

Q為經(jīng)費下劃標準，I為職工結(jié)構(gòu)權(quán)數(shù)。

各二級學院經(jīng)費核定后所產(chǎn)生的客觀不平衡問題，諸如教師多、學生少、新建院系、新建專業(yè)、規(guī)模較小院系等所造成的經(jīng)費不平衡，將通過調(diào)整因素進行考慮。

4、下劃經(jīng)費的管理。各二級學院在行使學校賦予的管理權(quán)限時，必須嚴格執(zhí)行國家及上級業(yè)務主管部門的法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行學校的各項規(guī)章制度和辦法。各二級學院制定的各項管理辦法、分配辦法等，不得同上述法律法規(guī)和制度辦法相違背。為了科學、民主管理本單位的經(jīng)費，各二級學院必須成立本單位財務委員會，完善二級教代會制度，加強內(nèi)部民主理財和監(jiān)督機制建設。財務委員會的主要職責是研究本單位的經(jīng)費預算，監(jiān)督經(jīng)費執(zhí)行情況，對本單位的重大經(jīng)費開支情況進行論證，對本單位的經(jīng)費績效進行評價，制定本單位的分配政策，對單位行政負責人的經(jīng)濟決策提供建議等。學校對二級學院以專項資金的方式進行調(diào)控，大型設備購置由學校根據(jù)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)一安排。各二級學院必須根據(jù)該院系事業(yè)發(fā)展計劃和工作任務編制年度財務預算，經(jīng)學院財務委員會討論通過后，報請學校批準執(zhí)行。學校對下?lián)芏墝W院的經(jīng)費采取一部分直接劃撥，一部分進行績效考評后，按照考評結(jié)果劃撥。績效的評價應該是可量化指標。對二級學院發(fā)放的津貼、福利、獎勵等支出須經(jīng)有關(guān)職能部門審查，必保項目（如人員經(jīng)費等）必須優(yōu)先保證。學校對二級學院的經(jīng)費將采取按學期下?lián)艿姆绞竭M行，防止經(jīng)費出現(xiàn)前松后緊的局面。二級學院經(jīng)費具體審批權(quán)限按照學校相關(guān)制度執(zhí)行。推行兩級財務管理體制改革符合高校發(fā)展趨勢，是提高高校整體教學管理水平的一條有效途徑和保障，也是高校對一種新型管理模式的積極嘗試。只要不斷調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗，摸索規(guī)律，在更大范圍內(nèi)形成共識，就有可能在更高的層次上提高高校教學管理的水平，開創(chuàng)高等院校教學管理的新局面。

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