我國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)中的作用

□文/王 琪

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院 北京）

我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害發(fā)生頻率高、種類多、范圍廣的國(guó)家，災(zāi)害的發(fā)生造成了巨額財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)人身安全也產(chǎn)生巨大威脅，其危害之巨大，對(duì)于整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙。特別是近十年來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，每年造成超過(guò)1，000億元的直接經(jīng)濟(jì)損失，受災(zāi)人口達(dá)到2億多人次，2008年百年難遇的汶川特大地震、南方雪災(zāi)，2010年五省旱災(zāi)、玉樹(shù)地震等更是特大災(zāi)難。與其他風(fēng)險(xiǎn)相比，自然災(zāi)害發(fā)生概率較低，但只要發(fā)生，就會(huì)造成巨大而慘重的損失，無(wú)論個(gè)人還是企業(yè)，都很難承受。據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，2008年南方雪災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失1，516.5億元；汶川地震直接經(jīng)濟(jì)損失8，451 億元；2010 年廣西、重慶、四川、貴州、云南五省旱災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失236.6億元。

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，我國(guó)的商業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)于災(zāi)害損失進(jìn)行了賠付，但是保險(xiǎn)支付金額只占損失金額的很小一部分。以南方雪災(zāi)為例，保險(xiǎn)賠付比例還不到直接經(jīng)濟(jì)損失的7%，保險(xiǎn)賠付險(xiǎn)種主要包括企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、車輛保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)和建筑工程保險(xiǎn)；汶川地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8，451億元，但據(jù)2009年5月12日保監(jiān)會(huì)發(fā)布的信息，商業(yè)保險(xiǎn)賠付僅16.6億元，這個(gè)數(shù)額不到直接經(jīng)濟(jì)損失的1%，，可謂是杯水車薪。而國(guó)外巨災(zāi)損失，保險(xiǎn)賠付比例平均達(dá)到經(jīng)濟(jì)損失的30%～40%，保險(xiǎn)的職能作用得到了比較充分的發(fā)揮。

巨災(zāi)保險(xiǎn)不同于一般的商業(yè)保險(xiǎn)，由于自然災(zāi)害普遍會(huì)造成巨大損失，任何一家商業(yè)保險(xiǎn)公司或相關(guān)社會(huì)組織都沒(méi)有獨(dú)立承擔(dān)的能力。因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)具有一些公共產(chǎn)品的特征，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立和完善需要一國(guó)政府做出努力。但是，目前我國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建設(shè)過(guò)程中嚴(yán)重缺位，正是這一點(diǎn)造成了我國(guó)還未建立起完善有效的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的這一現(xiàn)狀。

一、我國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)中的缺位

（一）巨災(zāi)保險(xiǎn)存在法律空白。政府缺位的一個(gè)最突出的方面就是沒(méi)有制定出完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)。目前我國(guó)保險(xiǎn)法基本都是關(guān)于經(jīng)營(yíng)行為、組織成立等方面的規(guī)定，針對(duì)再保險(xiǎn)的專門法律少之又少，僅在規(guī)定直接保險(xiǎn)公司的自留風(fēng)險(xiǎn)比例時(shí)提及再保險(xiǎn)概念，關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)這種特殊險(xiǎn)種的法律更是幾乎為零。以傳統(tǒng)保險(xiǎn)法律來(lái)衡量，巨災(zāi)險(xiǎn)不符合其法律要件，因此出于對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的保護(hù)，從前我國(guó)法律不要求巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行強(qiáng)制投保。直到1998年，地震險(xiǎn)以附加險(xiǎn)的方式被允許投保。到了2006年，考慮到巨災(zāi)發(fā)生的現(xiàn)實(shí)性，保監(jiān)會(huì)提出了以財(cái)政支持巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策，但這只是作為一項(xiàng)方針被提出，配套的具體制度措施一直沒(méi)有跟上。2008年汶川地震發(fā)生后，隨著巨災(zāi)后的多次沉重反思和保險(xiǎn)業(yè)的改革發(fā)展，構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)體系和巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的呼聲開(kāi)始高漲，巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)問(wèn)題首次得到了高度重視，2008年的“兩會(huì)”中，巨災(zāi)保險(xiǎn)成為一個(gè)受到重點(diǎn)關(guān)注的議題。2008年底，我國(guó)頒布了《抗震救災(zāi)法》，表明了要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的決心并提供了財(cái)政支持，但之后便一直停留在對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的理論探討上，既未付諸實(shí)踐，也未對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施和運(yùn)作給予明確的法律規(guī)定，保險(xiǎn)公司無(wú)法在經(jīng)營(yíng)中執(zhí)行這項(xiàng)法律。由于法律定位的缺乏，巨災(zāi)保險(xiǎn)地位尷尬，一直處在財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的邊緣地帶，可以說(shuō)，目前我國(guó)巨災(zāi)險(xiǎn)的法律制度構(gòu)建還未上路。

（二）傳統(tǒng)救災(zāi)體制效率低下。我國(guó)傳統(tǒng)的災(zāi)害救助方式由政府轉(zhuǎn)移支出、社會(huì)捐助和災(zāi)民自救三部分組成。在過(guò)去，這種方式對(duì)于災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建、社會(huì)穩(wěn)定保障和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用，但是這種以政府直接財(cái)政撥款為主的救濟(jì)方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)在災(zāi)難救助的需要。首先，災(zāi)害造成的巨大經(jīng)濟(jì)損失給政府帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府過(guò)多的轉(zhuǎn)移性支出擠占了本該用于社會(huì)建設(shè)發(fā)展的資金；而且政府財(cái)政對(duì)巨災(zāi)損失的償付明顯不足。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)九十年代國(guó)家財(cái)政提供的自然災(zāi)害救濟(jì)款平均每年9.35億元，只相當(dāng)于災(zāi)害損失的1.35%；2000～2009年國(guó)家財(cái)政提供的自然災(zāi)害救濟(jì)款平均每年18億元左右，只相當(dāng)于災(zāi)害損失的1.8%。政府補(bǔ)償不足直接影響了災(zāi)后恢復(fù)重建和損失控制的效果。從社會(huì)救助的角度看，社會(huì)救助捐款額具有不穩(wěn)定性的特征，民眾對(duì)災(zāi)害影響程度的了解和政府宣傳力度都會(huì)影響到社會(huì)捐款數(shù)額的多少；再者，我國(guó)政府在災(zāi)害發(fā)生后，一直扮演著損失補(bǔ)償?shù)闹黧w角色，直接導(dǎo)致公眾對(duì)政府救濟(jì)產(chǎn)生過(guò)度依賴和過(guò)高期待，而自身主動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)、減少人身財(cái)產(chǎn)損失的意識(shí)則大大降低。

與巨額政府財(cái)政撥款和社會(huì)捐助相比，我國(guó)保險(xiǎn)的補(bǔ)償比例則很低，而且在極低的償付比例中，絕大部分不是通過(guò)正常履行保險(xiǎn)合同實(shí)現(xiàn)的，而是由政府強(qiáng)制保險(xiǎn)公司進(jìn)行賠償。可以說(shuō)，我國(guó)政府在巨災(zāi)災(zāi)害救助體系中并未起到應(yīng)有的引導(dǎo)作用。

（三）對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場(chǎng)失靈調(diào)節(jié)不足。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)能夠起到調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求矛盾的作用，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和帕累托最優(yōu)。然而，巨災(zāi)保險(xiǎn)不是一般的商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，它具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，從某種意義上來(lái)說(shuō)屬于公共物品。此外，由于自然災(zāi)害損失的巨大性、發(fā)生的難以預(yù)測(cè)性以及具有區(qū)域上和時(shí)間上的差異，再加上我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)還處于初級(jí)階段，自身發(fā)展不完善，商業(yè)保險(xiǎn)公司沒(méi)有能力來(lái)承擔(dān)巨災(zāi)保險(xiǎn)。而且，不僅是被自身資金狀況所限，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)原則是減少風(fēng)險(xiǎn)和追求利益最大化，其是不會(huì)主動(dòng)提供巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的。而從民眾的角度來(lái)說(shuō)，由于災(zāi)害的發(fā)生概率較低、偶然性大，在災(zāi)害沒(méi)有發(fā)生前，民眾大多數(shù)是不愿意為巨災(zāi)保險(xiǎn)投保的，人們不愿意為無(wú)法預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)付出高昂的費(fèi)用，因此民眾自覺(jué)購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)的意愿很低。

既然供求雙方都不愿參加巨災(zāi)保險(xiǎn)這一產(chǎn)品的買賣，供需的平衡僅靠市場(chǎng)自身來(lái)調(diào)節(jié)是不可能實(shí)現(xiàn)的，市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮其資源配置功能，即出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈。這種情況下就需要政府的干預(yù)和引導(dǎo)來(lái)配置資源，政府可以運(yùn)用自己的資金、稅收和政策優(yōu)勢(shì)來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)，只有在政府的幫助下才能實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)公司和民眾的雙贏，建立合理的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。但是，我國(guó)政府沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的主導(dǎo)作用，既沒(méi)有對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)給予稅收優(yōu)惠和有關(guān)補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的積極性，也沒(méi)有對(duì)超過(guò)保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)額度的損失進(jìn)行國(guó)際再保險(xiǎn)，巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)債券等措施也并未實(shí)施，我國(guó)政府對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的調(diào)節(jié)嚴(yán)重不足。

二、政府積極參與建設(shè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的措施

（一）制定法律法規(guī)，提供制度依據(jù)。一個(gè)保險(xiǎn)制度健全的國(guó)家應(yīng)該具備完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)，這樣才能為巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建立推行提供指導(dǎo)和行為規(guī)范。我國(guó)應(yīng)借鑒巨災(zāi)保險(xiǎn)成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將我國(guó)已有的保險(xiǎn)法律與實(shí)際國(guó)情結(jié)合在一起，逐步制定適合我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)在法律中明確巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)方式、責(zé)任劃分，明確政府的參與方式以及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制；根據(jù)我國(guó)不同地域的巨災(zāi)種類特點(diǎn)，考慮到巨災(zāi)應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、建筑結(jié)構(gòu)等因素，分別推出有針對(duì)性的保險(xiǎn)產(chǎn)品，劃定不同的保險(xiǎn)費(fèi)率，推行不同的保險(xiǎn)相關(guān)政策。總之，只有詳細(xì)、明晰的法律法規(guī)，才能有效推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立，使其發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定器的作用。

另外，我們應(yīng)該看到，巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系的建立并不能一蹴而就，而是需要長(zhǎng)期的調(diào)查研究為基礎(chǔ)，一步一步逐漸完善。首先可以先針對(duì)危害和影響比較大的巨災(zāi)（如地震、洪水等）制定保險(xiǎn)法律，并根據(jù)實(shí)際情況做出適當(dāng)調(diào)整。當(dāng)其運(yùn)營(yíng)成熟后，再根據(jù)我國(guó)國(guó)情逐步建立一個(gè)完整的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，為我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律支撐。

（二）促進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的建立。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的主要方式是再保險(xiǎn)和資本市場(chǎng)，保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合能夠大大擴(kuò)展巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可保性。我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)供給不足的原因之一就是再保險(xiǎn)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)發(fā)展滯后。因此，政府應(yīng)加大兩大市場(chǎng)的發(fā)展力度，推動(dòng)保險(xiǎn)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的融合，加強(qiáng)不同金融行業(yè)間的溝通。

發(fā)展再保險(xiǎn)市場(chǎng)：首先，要大力扶植再保險(xiǎn)市場(chǎng)主體，一方面是培養(yǎng)國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)公司和中介機(jī)構(gòu)；另一方面要引進(jìn)國(guó)外再保險(xiǎn)供給主體，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大承保能力。其次，設(shè)立專門監(jiān)管部門，加強(qiáng)對(duì)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管，重點(diǎn)在對(duì)于再保險(xiǎn)組織設(shè)立、經(jīng)營(yíng)行為和償付能力的監(jiān)管上。發(fā)展資本市場(chǎng)，要提高資本市場(chǎng)主體的數(shù)量和質(zhì)量，建立權(quán)威的資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)；重視發(fā)展資本市場(chǎng)配套措施的實(shí)施，如相關(guān)法律法規(guī)、會(huì)計(jì)制度、稅收政策等，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才。另外，政府還應(yīng)重視保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的對(duì)接，通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才牛瑢?duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)入資本市場(chǎng)的方式和程度進(jìn)行調(diào)整，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段促進(jìn)兩大市場(chǎng)的對(duì)接，解決信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)傳遞問(wèn)題以及資本市場(chǎng)操縱行為導(dǎo)致的保險(xiǎn)資源配置低效率。

（三）設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金是一種能夠降低巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、減輕財(cái)政壓力和保障保險(xiǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定的有效措施。我國(guó)政府也應(yīng)建立專門機(jī)構(gòu)管理的巨災(zāi)基金以應(yīng)對(duì)巨災(zāi)發(fā)生時(shí)的資金短缺，起到分散風(fēng)險(xiǎn)、籌集資金、保證保險(xiǎn)賠償金的發(fā)放，一方面維護(hù)了被保險(xiǎn)人的利益；另一方面還有促進(jìn)災(zāi)區(qū)重建、穩(wěn)定社會(huì)的作用。

對(duì)于保險(xiǎn)基金的籌措可以通過(guò)以下幾個(gè)渠道：第一，巨災(zāi)基金初建立時(shí)，政府應(yīng)一次性投入大量資金，然后每年注入固定數(shù)額的資金來(lái)保障巨災(zāi)基金的增長(zhǎng)性；第二，每年可以向保險(xiǎn)公司收取一定費(fèi)用擴(kuò)充巨災(zāi)基金，但數(shù)額要低，以防打擊保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)積極性，且費(fèi)用的收取最好在法律中明確規(guī)定。并且可以規(guī)定，一定年限內(nèi)若沒(méi)有發(fā)生巨災(zāi)則將費(fèi)用退還，若巨災(zāi)發(fā)生則不再退回而是做救災(zāi)使用；第三，可以將社會(huì)捐助的一部分注入到巨災(zāi)基金中。總之，我國(guó)政府應(yīng)根據(jù)國(guó)情發(fā)展巨災(zāi)資金，使其在防災(zāi)、減災(zāi)和災(zāi)后重建中發(fā)揮應(yīng)有的作用，分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、保障保險(xiǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

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