中國農村土地整理績效區域差異及其影響機理分析

羅文斌，吳次芳

（1.湖南師范大學旅游學院，湖南長沙 410081；2.浙江大學公共管理學院，浙江杭州 310029）

中國農村土地整理績效區域差異及其影響機理分析

羅文斌1，吳次芳2

（1.湖南師范大學旅游學院，湖南長沙 410081；2.浙江大學公共管理學院，浙江杭州 310029）

研究目的：在闡述農村土地整理項目績效概念的基礎上，構建績效評價指標體系對2003—2007年中國31個省（區、市）的農村土地整理項目績效進行評價并分析其區域差異特征和影響機理。研究方法：P-S-R框架法、信息熵權TOPSIS法。研究結果：（1）2003—2007年中國農村土地整理項目績效水平總體呈現出有降有升的趨勢，其中2006年最高，績效值為0.5985；（2）區域差異特征顯示，糧食主產省的績效水平普遍較高，經濟發達地區的績效水平普遍較低。研究結論：中國農村土地整理項目耕地資源保障績效的區域差異的影響機理在于：（1）經濟發展水平不同引起的建設占用壓力對整理績效的影響；（2）后備土地資源稟賦狀態對整理績效的影響；（3）整理補充耕地響應程度對整理績效的影響。

土地整理；績效評價；區域差異；影響機理；TOPSIS法

農村土地整理是優化土地資源配置、提高土地利用效率和滿足土地利用需求的重要手段，是中國城市化、工業化快速發展階段緩解耕地保護、糧食安全與社會經濟發展矛盾問題的最佳途徑之一，在社會經濟發展中發揮了極其重大的作用。中國新時期農村土地整理項目實施已近10年時間，其總體績效水平如何？各省之間存在哪些差異？影響機理是什么？這些問題的研究對于持續增強土地整理社會影響力、優化土地整理資金配置以及提高土地整理效益等方面意義重大，然而，目前學術界相關研究并不多見。

綜觀相關文獻可知，中國農村土地整理項目績效評價還停留在以效益為核心的“前評價”階段[1-2]，學者們多將“效益”與“績效”混為一談。羅文斌等明確了“績效”與“效益”的區別，在界定土地整理項目績效概念基礎上對土地整理項目績效評價進行了實證研究[3]，然而，與已有的效益評價相同，該研究僅是微觀視角下的單個項目評價。陳印軍等以“耕地占補平衡”為切入點，對1999—2007年中國土地開發整理效果進行了宏觀分析[4]，但是并沒有闡釋土地整理績效內涵以及對其進行定量測度。從宏觀背景來看，中國新時期的農村土地整理項目是迫于城市化發展過程中嚴重的耕地資源占用壓力而實施的，土地整理項目是在建設占用耕地壓力下和在耕地資源現狀基礎上做出的耕地資源保護響應措施，其根本任務是實現“耕地占補平衡”目標，防止建設占用導致耕地數量減少，其最終價值目標是增強耕地資源保障，服務社會經濟發展。因此，增強耕地資源保障能力是其最基礎的績效。實踐表明，土地整理在增強耕地資源保障的同時，還具有促進糧食生產安全、發展現代農業、推動社會發展等宏觀績效，但后者難以單獨剝離、目前尚無法從宏觀層面予以度量。鑒于此，本文提出從耕地資源保障的角度來思考宏觀層面的農村土地整理項目績效評價問題，運用“壓力—狀態—響應”（PSR）框架構建土地整理項目績效概念模型，對中國土地整理項目績效區域差異及影響機理進行實證研究。

1 P-S-R土地整理績效概念模型及指標體系

1.1 P-S-R績效概念模型

目前，將績效定義成“行為績效和結果績效的統一”[5-6]，已經成為國內外學者普遍認可的觀點。本文認為農村土地整理項目績效是指項目結果績效和行為績效的綜合。從宏觀層面來評價中國土地整理項目績效，不僅要衡量其產出結果績效，而且需要評價其過程績效，還要反映出其過程與結果的協調互動關系。因此，農村土地整理項目績效可界定為：指對建設占用耕地壓力、耕地資源狀態保持的系統響應程度。即體現在土地整理多大程度上緩解建設占用耕地的壓力，多大程度上保持或改善耕地資源狀態以及多大程度上對壓力、狀態的變化做出的響應。本文研究發現P-S-R（Press-State-Response）框架比較切合闡述這一概念內涵，適合用來構架評價指標體系。

圖1 農村土地整理P-S-R績效概念模型Fig.1 The P-S-R framework of rural land consolidation performance

P-S-R框架是聯合國經濟合作組織為測度世界環境狀況而提出的一種評價框架[7]，其揭示了環境保護的“作用—反饋—作用”循環機制，體現了過程與結果的協調互動關系，被眾多學者引用到土地評價研究中，如土地質量評價[8]、土地生態安全評價[9]等。P-S-R框架用于宏觀層面的土地整理項目績效評價，不僅能夠反映土地整理壓力、狀態、響應系統三者之間“作用—反饋—作用”循環協調關系，而且能夠體現項目過程績效與結果績效的綜合內涵，其概念模型見圖1。壓力系統和狀態系統反映過程績效內涵，響應系統反映結果績效內涵。

1.2 P-S-R績效評價指標體系

結合農村土地整理實際情況，本文選擇從建設占用耕地壓力、耕地資源狀態和土地整理響應3個維度選取指標，構建宏觀層面的中國農村土地整理項目績效評價指標體系。

壓力維度：農村土地整理是中國工業發展、城市建設對耕地占用壓力下的必然結果，直接目的是為了緩解建設用地占用壓力，因此，對農村土地整理項目績效進行評價的時候，要考慮緩解壓力程度，這種壓力維度反映了工業發展、建設占用耕地行為給土地整理造成的耕地保護負擔。在遵循科學性、代表性和可獲取性原則的同時需考慮區域的可比性，本文選擇“建設占用耕地面積、工業生產總值”等2個指標。建設占用耕地面積，即年度因城市建設和經濟發展占用的耕地總面積，一般而言，建設占用耕地面積越大，整理壓力越大。工業生產總值，即年度國內工業生產總市值。目前中國還處于以重工業為主的工業發展階段，工業的發展伴隨土地資源（建設用地）的大量消耗，因此，該指標可以測量工業發展對耕地資源產生的壓力，一般而言，工業生產總值越大，建設用地消耗越大，整理壓力越大。從指標性質來看，以上兩個指標均為負向指標。

狀態維度：農村土地整理績效的好壞，與其整理前區域的耕地資源狀態有著緊密關聯。區域耕地資源狀態優良，勢必整理的壓力較少。反之，整理壓力較大。狀態維度主要反映耕地資源區域水平和人均水平狀態。考慮合理性、可行性和可比性，本文選擇用“年度平均耕地擁有量、年度人均耕地面積”等2個指標來表征耕地資源的狀態水平。其中，年度平均耕地擁有量，即年初與年末擁有的耕地總面積之后的算術平均值；年度人均耕地面積，即年初耕地總面積與年初總人口之間的比值。從指標性質來看，這兩個指標為正向指標。

響應維度：反映政府面臨耕地資源破壞所采取的土地整理對策與措施，是對農村土地整理項目實施建設與耕地補充數量績效的直接測度。考慮合理性、可行性和可比性，本文選擇用“土地整理總規模、新增耕地面積”等2個指標來表征土地整理的響應程度；土地整理總規模，即年度實施土地整理、復墾和開發項目的總面積；新增耕地面積，即年度實施土地整理、復墾和開發項目新增加的耕地總面積。從指標性質來看，這兩個指標均為正向指標。

綜上所述，本文從“評價目標、評價維度、評價指標”三個層面和“建設占用壓力—耕地資源狀態—土地整理響應”三個維度構建了一套“三層三維”，包含6個指標的土地整理項目績效P-S-R宏觀評價指標體系，詳見表1。

表1 農村土地整理績效P-S-R評價指標體系Tab.1 Index system of rural LCPs performance based on P-S-R framework

2 研究區域及數據來源

本文選擇以中國31個省（區、市）為評價對象，以2003—2007年為研究期，將31個評價對象6個評價指標5年的數據建立分析數據庫。其中建設占用耕地面積、年度平均耕地擁有量、人均耕地面積中的耕地面積、土地整理項目規模及新增耕地面積等指標數據均來源于《中國國土資源年鑒》（2004—2008），而工業總產值指標數據、人均耕地面積指標中的人口數據主要來源于《中國統計年鑒》（2002—2008）。

3 研究方法與模型構建

3.1 數據標準化及指標權重

為消除評價指標單位和量綱差異性，更好地發揮數據的可比性，本文采取極差標準化法對分析指標的數據進行標準化處理，由于本文構建的土地整理項目績效P-S-R評價指標中有正、負向指標，因此，其計算公式如下[10]：

式1—2中，X′ij為標準化后第i個評價對象第j個評價指標的值；Xij為處理前指標j的值；Xmax為處理前第i個評價對象第j個評價指標的最大值，Xmin為處理前第i個評價對象第j個評價指標的最小值。對于正向指標，即數值越大越好的指標，主要采用式1來處理；對于負向指標，即數值越小越好的指標，主要采用式2來處理。

目前關于權重計算方法主要有德爾菲法、專家調查法、比較矩陣法、層次分析法等主觀賦值法和熵權法、灰色關聯分析法、多元回歸分析法、均方差、主成分分析法等客觀賦值法[9]。本文采用熵權法確定指標權重[11]，熵權法主要計算公式參見文獻［12］，根據相關公式可求得2003—2007各年的指標權重，然后對指標各年權重取均值，作為最終的指標權重，具體結果見表1。

3.2 評價方法及模型

為了將各個分散的指標數據整合到一個計量模型中計算綜合結果，本文運用TOPSIS法。TOPSIS法是一種常用的系統多屬性決策分析的數學模型，該模型近年來被學者廣泛應用到綜合評價研究中，如城市旅游與城市發展協調評價[13]、耕地保護績效評價[14]、土地利用結果合理性評價[15]等。

TOPSIS法基本原理是：在基于歸一化的原始矩陣中，找出有限方案中的最優方案和最劣方案，然后分別計算出評價對象與最優方案和最劣方案間的距離，獲得該評價對象與最優方案的相對接近程度，以此作為綜合評價優劣的依據[16]。TOPSIS評價模型構建基本步驟及計算公式參見文獻［17］，其中指標權重用熵權法確定（表1）。

4 區域差異及影響機理分析

4.1 總體特征分析

根據構建的評價模型，對2003—2007年績效的總體水平進行測算評價。從評價結果來看（表2），2003—2007年農村土地整理項目績效水平總體呈現有降有升的趨勢，2006年最高，為0.5985；2005年最低，僅為0.3795。

4.2 區域差異特征分析

為了更加顯著地反映土地整理項目績效的區域差異，通過對評價值進行效用值①效用值轉換公式：Vi=(Ci-Cimin)(Cimax-Cimin)，其中，Vi表示第i個評價對象土地整理項目績效的效用值，Ci表示第i個評價對象的土地整理項目績效的TOPSIS評價值，Cimas為i個評價對象中的土地整理項目績效的TOPSIS評價最大值，Cimin為i個評價對象中的土地整理項目績效的TOPSIS評價最小值。轉化來表征各個評價對象土地整理項目績效水平的高低，規定效用值范圍為［0,100］。具體運算結果見表3。

表2 2003—2007年中國土地整理項目績效評價運算結果Tab.2 Calculation results on performance of LCPs of 2003—2007 in China

表3 2003—2007年中國各省土地整理項目績效評價運算結果Tab.3 Calculation results on performance of LCPs in different regions of 2003—2007 in China

從歷年各省績效排序來看，前15位的省（區、市）中基本上都有10個糧食主產省（2003年為6個），如山東、江蘇、河北、內蒙古、黑龍江、吉林、河南、四川、安徽、湖南，而后5位中基本都有4個經濟發達省份，如福建、天津、上海、北京。其中，13個糧食主產省歷年的績效均值皆大于0.3，效用分大于45分；而福建、天津、上海、北京4地除了2003年，其他年份績效均值皆小于0.1，效用分小于5分。從區域分布來看，糧食主產省績效水平普遍較高，經濟發達地區績效水平相對較低。根據效用值散點圖分布特征，將績效水平劃分為“優秀、良好、一般、較差”4個不同等級，則各等級的評價對象分布數見表3。

表3顯示，中國土地整理項目績效區域等級分布總體上逐漸呈現出“中間大、兩頭小”的梭形結構特征。2003—2007年，績效水平良好以上（60—100分）的評價對象數都在6個及以下；績效水平中等（20—59分）的評價對象數由2003年的9個增加到2007年的17個；績效水平較差（0—19分）的評價對象數則由2003年的18個減少到2007年的10個。等級績效均值的比較顯示，中國農村土地整理項目績效等級水平極差顯著。2003—2007年間，績效處于優秀等級的所有評價對象的平均效用值都在80分以上，而處于較差等級的所有評價對象效用值都在20分以下，兩個等級之間的效用均值差距為8倍之多，其中2004年兩者之間的差距超過了10倍。

4.3 影響機理分析

（1）經濟發展水平不同引起的建設占用壓力對整理績效的影響。從壓力視角來看，各地經濟發展水平不同引起的建設占用耕地壓力對地區農村土地整理績效有較大影響。2003—2007年中國農村土地整理項目績效排名后8位中基本有5個省份屬于經濟相當發達地區，如上海、北京、天津、福建、廣東，經濟發展水平較高；而排名前8位中都有5個省份屬于經濟相對欠發達的地區，如四川、云南、黑龍江、河南、內蒙古，經濟發展水平較低。由此可判斷：經濟發展水平對土地整理項目績效水平有較大影響。這種影響路徑為：經濟高速發展伴隨大規模的基礎設施建設、開發區用地的持續擴張和城市化率的提高，這些必然加劇非農建設用地需求的快速增長，導致建設占用耕地的壓力也逐漸增大。而在耕地保護政策的約束下這種壓力最終轉移到土地整理上來，從而阻礙土地整理項目績效的提升。以2006年為參照，2007年，天津、上海、北京地區建設占用耕地增長率分別達到了246.05%、28.81%和17.82%，極大加重三個地區的土地整理負擔，導致其土地整理壓力增大，而績效降低。

（2）后備土地資源和農用地資源稟賦狀態對整理績效的影響。后備耕地資源和農用地資源稟賦狀態差異是影響地區農村土地整理項目績效的重要原因之一。后備耕地資源和農用地資源存量直接決定各個地區開展農村土地整理項目的規模以及其補充耕地的潛力。相關研究顯示，2002年中國耕地后備資源總計734.39萬hm2[18]，其中，上海、北京、天津、海南地區的耕地后備資源均在2萬hm2以下，其中天津僅為2361.85 hm2。根據吳澤斌等的估算[14]，這些地區的后備耕地資源在2006年以前均已全部開墾完，使得通過土地開發補充耕地面積的可能性很少。此外，2006年，天津、上海、北京等地區的農用地資源分別僅為7.07萬hm2、38.0萬hm2、110.4萬hm2①數據來源：中國統計年鑒2007。，在31個省（市、區）中排在最后3位。農用地規模越小，通過農地整理挖掘耕地的可能性越小。經濟發達地區后備耕地資源和農用地資源的稟賦狀態不足導致開發和整理補充耕地的潛力較低，從而降低土地整理項目績效水平。

（3）整理補充耕地響應程度對整理績效的影響。從響應視角來看，整理補充耕地對建設占用耕地的響應程度也會影響農村土地整理項目績效水平。績效評價結果顯示，2003—2007年績效水平較高的省份，耕地現狀面積普遍較大；反之，耕地現狀面積普遍較小。2007年，31個評價對象中，績效水平排名在前10位的黑龍江、河南、山東、內蒙古、河北、云南、四川等地區，其耕地現狀面積也排在前10位。而績效水平排名在后10位的上海、北京、天津、海南、福建等地區，其耕地現狀面積排在后10位。根據整理補充響應程度，即整理補充與建設占用耕地比率來看：2007年，上海、福建、海南等地區的比率均小于1.0，說明這些地區整理響應程度不足，即補充耕地面積小于建設占用耕地面積，“耕地占補平衡”任務完成較差，因此，其績效水平較差；而黑龍江、河南、內蒙古、云南、四川等地區比率基本上都在1.0以上，說明這些地區整理響應程度較高，即補充耕地面積超過建設占用耕地面積，“耕地占補平衡”任務完成較好，因此，其績效水平較高。

表4 2003—2007年中國土地整理項目績效等級劃分Tab.4 Grading on standard scores on performance of LCPs of 2003—2007 in China

5 結論及討論

在深入闡釋農村土地整理項目耕地資源保障績效概念的基礎上，本文通過構建PSR績效評價指標體系，應用構建信息熵權的TOPSIS模型從宏觀層面對2003—2007年中國農村土地整理項目績效水平進行了評價。

（1）總體特征分析表明：2003—2007年中國農村土地整理項目績效總體水平呈現有降有升的趨勢。2006年最高，績效值為0.5985；2005年最低，績效值僅為0.3795。

（2）區域差異特征分析顯示：糧食主產省的績效水平普遍較高，經濟發達地區的績效水平普遍較低；績效區域等級上逐漸呈現出“中間大、兩頭小”的梭形結構特征，且極差顯著。

（3）中國農村土地整理項目績效區域差異的影響機理主要表現在：經濟發展水平不同引起的建設占用壓力的影響；后備土地資源和農用地資源稟賦狀態的影響；整理補充耕地響應程度的影響。

針對以上結論，本文提出如下績效改善的政策建議：

（1）土地整理對于緩解城市化壓力、農村土地利用以及農村社會發展的意義重大。2003—2007年的中國土地整理項目績效總體水平呈現出有降有升的趨勢，這說明土地整理績效并非隨著投入增加而提高。管理部門應盡早建立年度土地整理項目的績效評價系統，及時監控年度績效變化信息，為土地整理決策提供參考。

（2）建設用地快速增長給土地整理帶來巨大壓力，嚴重影響了區域土地整理績效水平。因此，各級政府應該合理規劃和嚴格控制區域建設用地的非理性增長，利用行政、法律手段對建設用地規模進行實時監控、嚴把指標審批關卡，避免盲目追求土地整理數量目標的狹隘績效結果，提高土地整理質量目標績效。

（3）要合理分析土地整理補充耕地與建設占用耕地之間的關系，尋找年度耕地補充與占用之間的最優協調狀態。既服務于城市社會經濟的發展，又實現耕地保護、生態環境建設的目標，增強土地整理的資源保障績效。

需要說明的是，農村土地整理宏觀績效表現在增強資源保障、促進糧食安全、發展現代農業、推動社會發展等多個方面。在現有的研究條件下，本文僅從增強耕地資源保障的視角僅對中國農村土地整理項目績效進行了宏觀評價研究。在研究數據具備的條件下，開展其他綜合績效評價是今后進一步研究的方向。

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Regional Differences of Rural Land Consolidation Performance and the Impacts M echanism in China

LUOWen-bin1,WU Ci-fang2
（1.College of Tourism,Hunan Normal University,Changsha 410081,China;2.Departmentof Land Management,College of Public Administration,Zhejiang University,Hangzhou 310029,China）

The purposes of this paper are to assess the performance of rural land consolidation projects and analyze the essentialmechanism through a indicator system based on exploring the concept of land consolidation achievements and applying the system to the practical situation in the 31 provinces in China between 2003 and 2007.Methods include P-S-R framework,and the so-called TOPISIanalysis.The results indicate that 1）the overall level of performance of land consolidation projects presents the trend of decreasing but then increasing;the highest performance is thatof 2006 with the value being 0.5985;2）from the regional distribution point of view,the levels of performance in major grain-producing areas are generally significant,but they are mostly less developed areas regarding economy.The impact mechanism of regional differences include that 1）the difference of construction pressure due to different economic levelmay impact the performance;2）the lack of land consolidation due to the difference in land resource endowmentsmay impact he performance;3）the difference of implementation of the policy of balancing occupation and consolidationmay have certain effecton the performance.

land consolidation;performance assessment;regional differences;impactmechanism;TOPSISmethod

F301.21

A

1001-8158（2012）06-0035-07

2012-03-05

2012-06-03

教育部人文社科青年基金項目“農村土地整理績效：定量評價、影響機理及改善策略”（12YJC630134）；湖南省教育廳科研項目（11C0807）；國家科技支撐計劃項目“土地整理關鍵技術集成與應用”（2008BAB38B05）。

羅文斌（1982-），男，湖南衡南人，博士，講師。主要研究方向為土地整理、城市土地利用與旅游發展。E-mail:Luojie82610@126.com