公園免費開放績效分析——基于南京玄武湖公園的調查研究

胡 敏，劉晶晶，張懌文，張 英，黃夏麗，尤 晟，陳希暉

(江蘇省南京審計學院，江蘇 南京 211815)

1 引言

“免費開放”并非我國首創，美國和法國已有一定數量的公園免費開放，而英國則是幾乎所有的公園都全部免費。1998年開始，免費的公園開始在中國出現，并在近年來成為國內公園的發展趨勢。2010年10月1日，玄武湖公園的免費開放為南京市公園免費行動拉開了帷幕。經過南京市政府進行的為期兩年半，總投資12億元，并由荷蘭等國專家參與的環境治理，整頓后免費開放的玄武湖旅游景點現分為游客服務區、文化展館、商業經營3類，提供購物、餐飲、住宿、娛樂等多種文化休閑項目。免費開放后的玄武湖公園游客量激增，同時新的問題也接踵而至。即便廣大南京市民大力支持“免費開放”的決定，但玄武湖公園是否能達到12億元投資的預期回報目標，財務效益、環境效益、社會效益是否能真正讓人滿意還需要進一步的探究。

2 效益分析

2.1 財務效益

在免費開放前，玄武湖景區的收入總額在5500萬元左右，其中景區門票收入一直維持在1700萬元左右，大概占總收入的1/3。基于常理，免費開放后，景區失去了門票收入，此外由于免費開放所引起的養護費用、員工工資等的增加，景區的財務問題應該顯得尤為突出，但是事實上并非如此。

2010年的十一黃金周期間，10月1～7日玄武湖景區游人量達68.5萬人次，較2009年10月1～7日游人量15.93萬人，增長了330%，經營總收入182萬元，較2009年128.61萬元的經營收入(剔除1～7日的門票209.1萬元)增長42%。據統計1～7日小吃零售收入實現51.7萬元，較去年同期增收171%，水上經營收入實現111.4萬元，較去年同期增長76%，電瓶車收入實現17.2萬元，較去年同期增長126%［1］。這段時間，免費開放帶來的良好社會效應吸引了成倍增長的游客，實現景區經營收入的跳躍式發展。

此外，玄武湖免費開放后，景區管理處還引進了各種小吃和特色紀念品小店，增加了商業設施收入;新投放24輛電瓶車和410艘游船，增加了服務收入;承辦了奧林匹克會旗南京傳遞活動啟動儀式、玄武區文化節系列活動、紅歌會、第9屆中國杜鵑花展等活動，形成了新的經濟增長點;拆除了東南部1200m2的水上高爾夫、1400m2的網球場，以及名城會所、珍膳舫和火車站水上餐廳等具有“會所性質”的高檔消費場所，減少了不合理收入。

免費開放后，景區擺脫了“門票經濟”，文化商業設施收入和水上游船收入則由于景區開放后游人增加而大幅增長。目前水上經營收入約占總體收入的60%，店鋪收入和電瓶車等服務收入占的比重也越來越大，景區的收入結構漸趨多元化、合理化。在隨后玄武湖的進一步整治中，將把菱洲打造成“歡樂島”，包含多種游樂設施，還會適當增加一些商業經營項目，景區的收入來源會越來越多元化，收入結構漸趨合理［2］。

免費開放也帶動了景區周邊的餐飲、住宿以及交通。在玄武湖免費開放的第一個黃金周，分布在玄武湖景區周邊的賓館、飯店，甚至相距不遠的其他景區、景點，也充分享受到了“溢出效應”。玄武湖開放7天，周邊酒店餐飲接連翻臺，住宿爆滿，地鐵玄武門站單日客流從1萬人激增至5萬人。紅山動物園“十一”當天人氣出奇地火爆，一天游園人數達到5萬人次，超過了歷屆黃金周的首日。

據世界旅游組織(UNWTO)測算，旅游產業收入每增加1元，可帶動相關行業收入增加4.3元。玄武湖的免費開放不止為其自身帶來了財務效益，更為周邊商業帶來了財務效益。

十一黃金周也許只是一個特例，長期來看，2010年10月至2011年10月即玄武湖免費開放一周年以來景區的總收入為5300萬元，而免費開放前景區一年的總收入在5500萬元，其中門票收入1700萬元，免費開放后景區經營收入大幅增加，總收入基本持平，但是考慮玄武湖持續增加的經營服務設施以及免費開放帶來的對周邊商業的輻射效應，增長勢頭強勁，財務效益顯著。

2.2 環境效益

免費開放以前，玄武湖公園游客數量有限。2009年，南京政府投資12億元進行玄武湖公園的環境整治。此次整治包括拆除和新增兩個部分:拆除總面積近5000m2，包括玄武門東側近1800m2的金陵一條街，東南部1200m2的水上高爾夫、1400m2的網球場，以及名城會所、珍膳舫和火車站水上餐廳。對于運轉至今的明代水利工程武廟閘，將搬遷所有經營戶，開放全部空間;沿環湖路新增7個總計3000m2的親水平臺和5000m2的親水廣場，增加臨湖及林下小道3000m2［1］。免費開發初期絕大多數的居民認為水體環境、涵養水源、夜景亮化、綠色植被和基礎設施等都有所改善，特別是夜景亮化工程和基礎設施建設的跟進，給居民留下深刻印象。其中旅游舒適度，景觀協調性，基礎設施完善性，交通便利性都達到滿意的水平。

根據項目最初設計和不斷改進的調研，調研小組于2011年10月中旬在玄武湖園區內對300名不同性別、年齡階層的游客進行了一個較為完整的問卷調查，據統計，其中80%以上的被調查者為周邊居民，經常來玄武湖鍛煉休閑，因此可見，他們的意見較外地游客更具可信度。盡管在挑選調研對象時有兼顧到年齡階層，但是很顯然的是年齡階層也呈現出一定程度的兩極分化，年輕人和老年人居多。

2.2.1 綠化滿意度

問卷調查統計數據顯示:有92%左右的游客對園區內的綠化表示基本滿意和滿意(圖1)。從這方面可以看出，自免費開放以來，園區的綠化工作一直保持良好。然而同時亦不能忽視小部分群體，即8%的游客群體，這部分大多是南京本地市民，是常年能進景區的人群。他們做出不大滿意的評價，恰能說明園區是存在一定時期綠化死角。

圖1 游客對玄武湖景區綠化的滿意度調查

2.2.2 水質滿意度

玄武湖湖面面積占整體園區比例達到80%，湖水水質的好壞顯然是玄武湖公園環境方面的一項重要反映。可是通過問卷調查數據顯示，游客對于水質的評價不甚理想。僅76%的游客對此持基本滿意以上的態度，不大滿意和不滿意的游客占到了24%(圖2)。有市民反映，雖然免費開放后玄武湖水質有了一定程度的改善，但是玄武湖水質管理依舊存在缺陷，往往是在市政相關領導要來督查巡視前才會對湖水進行一些打撈和凈化處理，而在平時，甚至還會出現水體發臭的情況。

圖2 游客對玄武湖公園的水質滿意度調查

2.2.3 保潔滿意度

隨著免費開放后游客數量的激增，環境保持成為一項重中之重。園區內的保潔程度在很大程度上影響著游客的游園心情。從游客的角度來看，有89%的游客認為園區內的衛生保潔工作還是做得不錯的，基本能令人滿意(圖3)。

在隨后的調研中，同樣走訪了園區內不同的工作人員，隨機地發放了50份的調查問卷，針對他們對免費開放后游客游園情況及園區一系列變化的直接感受進行了調查統計。

圖3 游客對玄武湖公園的衛生保潔滿意度調查

圖4 工作人員對免費開放后游客亂扔垃圾是否增加調查

從圖4可以看出，大多數的工作人員認為免費開放后游客人數增加，隨地亂扔垃圾的現象也隨之有了明顯的增加。有60%的員工認為游客的素質有待提高，這反映出隨著免費開放游客的大福增加，不同階層的游客都齊聚這個游覽勝地，其表現出來的游園素質也參差不齊，一些不文明的行為都會成為員工的額外工作負擔，尤其是保潔人員，其中就有近70%的保潔人員反映工作量有了顯著提高。應該加大宣傳力度，增強環保意識、游客們也提高素質，文明游園。然而，在提及收入變化時，卻是有62%的員工覺得幾乎沒有變化。

為解決這一問題，玄武湖景區緊急新增30個流動公廁，希望能緩解游客“上廁難”問題。這也從一個側面反映出來玄武湖管理處未能全面預見游客激增所帶來的問題，如果之前能更多更好地切身從游客角度來進行游園規劃，相信這些問題是可以避免的。

2.3 社會效益

2.3.1 南京市民休閑場所增加

首先直接受益的就是玄武湖景區的游客和南京市民，特別是景區附近的居民，又多了一個鍛煉休閑、會友觀景的好去處。免費開放后，玄武湖內舉辦了很多民事活動，前來玄武湖園區的群眾自發性文藝團體也很多。景區真正為南京市民帶來了方便，成為了“百姓樂園”。

對玄武湖的問卷調查中，84%的游客認為玄武湖景區免費開放對南京市民和南京市有利，全部被調查者對免費開放前的玄武湖整體評價是6.79，免費開放后的玄武湖整體評價是8.15，足見游客對于玄武湖免費開放政策的支持。

2.3.2 南京市整體形象提升

玄武湖景區免費開放后，南京旅游線路報價更具市場吸引力和競爭力，也延長了游客的逗留時間，拉動了南京旅游經濟，提升了城市幸福指數，是社會效益和經濟效益雙豐收的明智之舉［5］。

截至2010年10月，像玄武湖公園這樣免費開放的公益性景區南京市已經達到60個左右。據市假日辦統計，2010年南京國慶旅游收入同比增長20%，旅游者花費構成中，門票收入比重由去年同期的15.9%下降至12.56%，而購物、餐飲、住宿、娛樂比重上升至68.4% ，逗留時間由 2.2d 增至 2.4d，南京旅游正朝一個良性的方向發展。南京市區近40個收費公園也將在兩年內陸續“還園于民”，屆時南京城市公園將實現百分之百免費開放［4］。

3 免費開放過程中出現的問題

3.1 配套設施不足，難以滿足消費需求

玄武湖公園在免費開放之后其配套設施并沒能及時跟上，這一情況使得景區商業點銷售收入情況不理想，不能完全彌補由于取消門票收入所帶來的損失，財務效益也未能實現其最優水平。同時，景區內商業點的缺乏也影響了游人就餐及游樂，游人不能盡情享受玄武湖美景，降低了游客滿意度。另一方面，公共廁所、垃圾箱等公共設施的配置不足也直接導致了游客投訴增加，景區環境污染等問題。若是配套設施不足的問題長期得不到解決，玄武湖公園將很難實現其長遠發展。［7］

3.2 免費開放經驗不足，管理工作有待提高

玄武湖景區的管理機構由于免費開放經驗不足，對于景區的管理工作并不到位。雖然新招收了許多保潔人員，但每個人的工作量仍然非常艱巨，安排不盡如人意，為了把所有工作做完，有些保潔人員不得不把工作時間延長至14h，忙起來時整整7h顧不上喝口水。園林養護、維修人員等的工作量也大幅增加，但是工資并沒有隨之增加。此外，玄武湖景區內有些景點開放前后游客人流量均很少，沒有產生應有的效益，管理處并沒有采取具體的相關措施;部分石凳、柵欄損壞，沒有及時修繕，產生安全隱患;休息地方也偏少。

3.3 禁行指示牌不甚明確，亂丟廢棄物現象嚴重

實地走訪過程中，發現玄武湖景區禁止亂扔雜物等的標語并不是很多，而且并不顯眼。不少附近居民經常在草地中摘菜等等，管理人員并沒有在了解到此類現象發生后立刻采取相關措施，比如增設顯眼的標志牌等;由于游客的素質水平有限，隨地亂丟垃圾的現象比較嚴重，無意之中更是增加了保潔人員的工作負擔，尤其是在人流量非常大的節假日期間。

此外，游客的增多和隨意出入給景區的保安和管理等也帶來了巨大的壓力，容易產生新的安全隱患。有些游客屢教不改，亂踩草坪、亂踢照明燈，甚至在樹上使用吊床，導致景區的綠地和設施破壞嚴重，無形中增加了景區的養護資金負擔，嚴重影響玄武湖景區功能的發揮。

4 對玄武湖免費開放未來發展的建議

4.1 完善景區商業點

玄武湖免費開放后并沒能如“前輩”杭州西湖般迅速實現較高的經濟效益，主要原因在于景區內的商業點并沒能完全發展起來，兒童游樂設施及小吃點等較少，商業點的收入不能完全彌補取消門票帶來的損失。因此，在今后的開發中，管理部門應引進更多商業點，吸引游客消費，可借鑒杭州西湖的發展模式，商業點不局限于吃、玩，還可擴展到住、行、購物等多方面，一些博物館和文化館也可以成為消費點。同時，針對管理費用劇增問題，當局應科學規劃成本費用，保持員工人數最優，要在政府補貼有限的情況下最大化景區效益。［8］

4.2 強化專門的管理職責

免費開放后，玄武湖管理處對于景區的管理工作計劃并沒有隨之改變，景區內工作人員、尤其是保潔人員的工作量驟然增大，工資福利待遇卻沒有隨之提高。這對于員工的積極性起到了負面的影響。針對此現象玄武湖景區管理部門應該合理分工，劃分專門的管理界限，強化管理職責，更合理地安排員工工作計劃，保證員工的積極性。此外，景區管理部門還應該完善景區基礎設施并及時維護修繕，保證景區的干凈整潔。

4.3 增設指示牌

在景區增設指示牌，并提倡學習文明游園的重要性，樹立文明游園的理念。把“文明游園”作為一種健康、時尚、簡約、文明的生活方式，培養保護環境的觀念，徹底改變隨地吐痰等與環境保護背道而馳的陋習。積極宣傳文明游園理念，帶頭推廣保護環境的行為，爭做文明游園的先行者。

4.4 制定和完善相關的管理制度

各行各業要想規范其行為，都必須有具體的法律制度來約束。市民的文明素質是要培養的，對市民進行道德教育的同時，必要的法規條例也是必不可少的。

通過走訪調查，了解到實際上很多游客并不知道哪些行為是被明令禁止的，因此南京市政府應盡快出臺一部有關文明游園的地方法規，并且在景區的入口處明確標識，以此為依據對違規行為進行經濟處罰。

4.5 發動市民建立義務監督隊伍

玄武湖是南京市的象征之一，每個市民都應該以保護玄武湖的生態環境為己任。在景區游覽時，南京市民不僅是游覽者，同時也可以是管理者。政府部門應充分動用群眾的力量，發動市民積極參與到園區的管理之中。身為人大代表的南京歸國華僑聯合會秘書長傅浩認為，要規范好游客的行為，除了加強宣傳，創造一個文明游園的氛圍外，還要盡快建立一支文明游園義務監督員的隊伍，“文明游園要讓市民參與進來，自己管理自己。既享受了美麗的風景，又為園區管理盡了一份責任”［9］。

現在的南京十字路口處總有佩戴紅袖章的退休老人負責執勤任務，規范城市交通。玄武湖也可以借鑒此種做法，發動熱心的南京市民特別是退休的老年人組成義務監督隊伍，對游客的不文明行為進行監督和提醒。如果玄武湖能夠真正擁有這樣一支常態化的隊伍，以后就可以做得更好，也可以為今后南京免費開放更多的景區做出榜樣，讓老百姓真正享受到游園的快樂。

5 結語

玄武湖公園免費開放一年多來，實現了較好的財務效益、社會效益及環境效益，雖然仍存在不少問題，但總體績效令人滿意。然而僅僅得出這樣的結論并非最終目的，更重要的是能通過對玄武湖免費開放的研究，將經驗和結論推及及廣，并應用于更多的公園與景區的免費開放，使公園與景區實現其真正價值，脫離門票而成為真正意義上的“公共”產品。當然這也許還有很長的一段路要走，但我們將通過持續地關注玄武湖公園乃至其他景區的免費開放績效情況不斷開展我們的研究。相信在借鑒與創新下，中國的景區免費開放會給社會交付一份滿意的答卷。

［1］李家萍.南京玄武湖國慶節免費開放情況調查報告［EB/OL］.［2010 － 10 － 27］.http://www.nanjing.gov.cn/jlhd/08dczj/dcbg/201010/t20101028_309179.htm，

［2］陳 剛.不收門票不是免費的全部［N］.中國經濟導報，2010－11－25(6).

［3］沈曉偉.免費開放一周年玄武湖公園成“城市客廳”［N］.現代快報，2011－10－01(8).

［4］顏 芳.玄武湖兩年半后“大變臉”［N］.新華日報，2009－08－02(3).

［5］尹衛國.“還園于民”步履艱難［N］.中國建設報，2010－11－04(3).

［6］顧巍鐘.劉艷元.南京玄武湖告別門票經濟，國慶旅游收入同比反增四成［EB/OL］.［2010 －10 －08］.http://news.163.com/10/1008/08/6IF6VU5J00014AEE.html.

［7］藍明星.張永賓.城市公園免費開放后面臨的管理問題與對策——以上海浦東新區為例［J］.安徽農業科學，2009(11):27～28.

［8］李飛飛.中國城市公園免費開放以來發展狀況探析——以成都市公園為例［J］.廣西民族大學學報:哲學社會科學版，2009(1):111～113.

［9］張 揚.組建義務監督隊，實現市民自我管理［N］.南京日報，2010－10－10(2).