結構性減稅的適用性思考

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結構性減稅是“有增有減，結構性調整”的一種稅制改革方案。是為了達到特定目標而針對特定群體、特定稅種來削減稅負水平，強調稅制結構內部的優化，既區別于全面的，大規模的減稅，也不同于有增有減的稅負調整，強調有選擇的減稅，是為了達到特定目標而針對特定群體、特定稅種來削減稅負水平；結構性減稅，強調貼近現實經濟的步伐，相對更為科學。2008年12月中央經濟工作會議中明確提出“結構性減稅”至今，已實行三年有余，適用性及實施效果如何亟需思考。

一、結構性減稅提出背景

自2004年以來，我國一直在進行減稅，如全面取消農業稅、增值稅改革從東北試點到逐步完善推向全國、出口退稅適時調整、統一內外資所得稅、多次提高個人所得稅起征標準等。從效果看，這些政策都起到了擴大內需、優化經濟結構的作用。但將“結構性”與“減稅”聯系在一起，是2008年12月被中央經濟工作會議提出，結構性減稅意在從量上削減稅負水平，主要是從優化稅制結構、服務于經濟增長和經濟發展方式轉變的要求著手，其落腳點是減輕企業和個人的稅收負擔。在經濟面臨巨大下行壓力的情況下，實施結構性減稅對經濟發展的促進作用值得期待。其提出背景：

（一）稅收總體實力的增強已具備調控經濟的實力

稅收對經濟的刺激作用是輔助的，如果總量太小、占比太低，對刺激經濟所起的作用就更小。近年來，我國稅收總體實力不斷增強，遠遠超出經濟的發展速度，財政部發布數據顯示2000年的稅收收入占GDP比重為12.8%，此后逐年增加，2008年稅收收入比重超過18%，2010年則超過19%，2011年全國稅收總收入近9萬億元，同比增長22.6%，稅收占GDP比重超過19%，2011年GDP約為2000年GDP的4.7倍，相比之下，2011年的稅收收入則是2000年的7倍。在一定程度上反映出稅收的增長擠占了本應屬于國民的財富，是以廣大納稅人的沉重負擔為前提，因此減稅會對刺激經濟發展有相當影響力，也已具備實施結構性減稅的實力。

（二）優化稅制結構的需要

我國現行的稅負結構存在諸多不合理，一定程度上抑制了投資與消費需求的增長。我國1994年分稅制改革后確定了以商品流轉課稅和所得課稅“雙主體”的稅制結構模式，但在實際運行中，流轉稅收入在稅收收入總額中所占比重高達約70%，所得稅的比重卻僅為20%左右，2011年稅收收入構成中“增值稅、消費稅、營業稅”占63.8%，“企業所得稅、個人所得稅”占25.4%，“雙主體”稅制實際上是嚴重不平衡。因此，實行結構性減稅也是優化現行稅制結構的需要。這個問題目前日益凸顯，以個人所得稅為例，承擔的是調節社會財富、減少貧富差距、實現社會公平的職能，可事實是，普通工薪階層成為個稅納稅主力軍，占到了總納個稅金額的70%左右，這與個人所得稅的宗旨不符。

（三）公眾減稅呼聲不斷

根據稅負現狀，順應全球性減稅趨勢，選擇“完善稅制、適度減稅”的稅改政策必將對國民經濟的各個方面產生重大影響。

二、回顧三年來結構性減稅的政策措施

（一）2009年實施的結構性減稅政策

1.增值稅由生產型向消費型轉型，對增值稅一般納稅人購進機器設備的進項稅款允許抵扣。

2.降低了增值稅一般納稅人認定標準，并將增值稅小規模納稅人征收率由工業6%、商業4%，統一降至3%。

3.在提高工薪所得個人所得稅費用扣除標準的基礎上，暫停征收儲蓄存款利息個人所得稅；從2009年1月20日至12月31日，對排氣量1.6升及以下的乘用車，車輛購置稅稅率由10%降至5%，促進汽車消費。

4.提高了紡織品等勞動密集型產品和機電產品的出口退稅率，涉及的商品種類上萬余種；對技術先進型企業從事離岸服務外包業務結構性減稅，給予了營業稅免征、企業所得稅減按15%征收。

5.證券交易印花稅稅率先由3‰降至1‰，調整為而后由對買賣雙方征收改為向賣方單邊征收，并對證券市場個人投資者取得證券交易結算資金利息，暫免征收個人所得稅。

6.對符合條件的下崗失業人員從事個體經營和企業吸收下崗失業人員就業，給予營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和所得稅方面的稅收優惠。

（二）2010、2011年國家對部分結構性減稅政策進行的調整

1.從2010年1月1日起，個人住房轉讓營業稅征免時限由2年恢復到5年；從2010年10月1日起，對個人購買普通住房且屬于家庭唯一住房的，減半征收契稅；對個人購買90平方米及以下普通住房，且屬于家庭唯一住房的，減按1%的稅率征收契稅；對出售自有住房并在1年內重新購房的納稅人不再減免個人所得稅。

2.2010年對1.6升及以下排量乘用車車輛購置稅由減按5%調整為減按7.5%征收，自2011年起恢復為10%。

3.將下崗失業人員再就業稅收優惠政策審批期限延長1年，即延長至2010年12月31日。同時，經國務院批批準，對就業稅收政策進行了調整和完善，自2011年1月1日起實施新的就業稅收政策，對持《就業失業登記證》人員從事個體經營的，在3年內按每戶每年8000元為限額依次扣減其當年實際應繳納的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。

4.兩次延長執行期限，自2010年1月1日至2011年12月31日，對年應納稅所得額低于3萬元（含3萬元）的小型微利企業，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業所得稅。

（三）2012年的結構性減稅政策

1.減輕中小企業特別是小微企業稅收負擔，帶動就業和創業，增強經濟發展的內生動力。自2012年1月1日至2015年12月31日，對年應納稅所得額低于6萬元（含6萬元）的小微企業，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業所得稅。同時，大幅提高個體工商戶（小型微型企業）增值稅和營業稅起征點，免征金融機構與小型微型企業簽訂的借款合同印花稅，實行農村金融機構營業稅優惠、金融企業中小企業貸款損失準備金稅前扣除等政策。

2.繼續加大稅收政策支持力度，促進保障和改善民生。落實新的個人所得稅法，提高個人所得稅工薪所得減除費用標準和調整稅率結構。對蔬菜的批發、零售免征增值稅。在部分地區和行業進行農產品增值稅核定抵扣辦法試點，研究完善糧食、農業生產資料增值稅優惠政策。出臺支持農村飲水安全工程建設、運營的稅收政策。出臺支持校車運營、中小學食堂的稅收優惠政策。

3.穩步推進營業稅改征增值稅試點。為完善增值稅稅制，促進經濟結構調整優化和服務業發展，自2012年1月1日起，在上海市交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點。在試點實施辦法中，將倉儲、配送和貨運代理明確作為現代服務業，適用6%的低稅率。對試點地區的單位和個人提供的國際運輸服務、向境外單位提供的研發服務和設計服務適用增值稅零稅率。

4.擴大物流企業營業稅差額征稅試點范圍，出臺物流企業大宗商品倉儲設施用地的城鎮土地使用稅優惠政策，促進物流業健康發展，降低企業物流成本。

三、結構性減稅政策的實施效果及面臨的問題

（一）結構性減稅的政策時滯所帶來的政府及個體感受不同

所謂政策時滯是指從經濟出現問題到出臺政策和政策產生效果所需要的時間。其中包括認識時滯、行政時滯和效果時滯。認識時滯是指從出現問題到發現問題的時間；行政時滯是指從發現問題到政策出臺的時間；效果時滯也稱外部時滯，是指從政策出臺到政策發揮效果的時間。政策時滯的長短，既取決于問題的復雜程度，又取決于決策者對經濟發展的預測能力和政策應變能力。事實上，在牽涉到每一個人利益的稅負問題上，民間個體感受與政府立場的相左一直存在，但這種矛盾的尖銳化表明結構性減稅的政策時滯不應是問題的全部。

（二）結構性減稅的力度、規模仍顯不夠

結構性減稅在政策上缺乏明確的路徑圖、時間表、具體量化的減稅目標，各級政府和社會各界對結構性減稅政策在認識、理解上的不到位和執行中的種種偏差，導致企業和民眾從直觀的數據上沒看到減稅結果，從收入和消費方面也沒有真切感受到實際的效果，由此引發社會上出現一系列片面言論和廣泛質疑。

四、結構性減稅政策的展望

（一）對民生消費減稅，對奢侈消費增稅

目前稅制結構的特點是流轉稅等間接稅占比高，日常消費品、工薪收入承擔了較重稅負。今后對日常消費品基本民生領域消費實施減稅，對奢侈消費品，以及個人擁有的多套住房實施增稅；在個人所得稅方面，對無房人群的租房開支、貸款購買首套住房的利息開支、未成年子女的教育培訓開支、大病醫療開支等等考慮給予一定比例的稅前扣除。

（二）對壟斷大型企業增稅，對中小型企業減稅

對壟斷大型企業增稅也不失為臨時之策。而對中小企業，可以降低企業所得稅稅率，對微利企業和小型微利企業，還可考慮暫時免征企業所得稅。

（三）對低碳經濟減稅，對高投入高污染企業增稅

低投入、自然、環保、循環利用肯定是我們永遠追求的目標。盡快開征環境污染稅、碳稅，提高資源稅標準，對環保設備改造、循環經濟利用、綠色節能項目開發可以實行加計扣除。

（四）對高技術產品減稅，對粗放式發展增稅

結構調整、經濟轉型前期，對轉型企業實施稅收優惠，對研發投入大、致力于自主創新的高技術企業，尤其技術含量較高的生產性服務業，不妨實行更大幅度的稅收優惠。對高消耗、高投入、高污染，以及低附加值的粗放式生產企業則分類逐步增稅。

五、結語

結構性減稅政策既應著眼短期需求擴張，也應注意長期有效供給，政府應定位“中性”角色，確定減稅項目、測定稅收貢獻，做到“措施準，定位正”。