國有企業的內部控制問題與對策探析

李沛豐

內部控制制度是指企業對有關財產物資、貨幣資金、有價證券的收付，債權債務的發生和結算，資產的增減和費用的支付等經濟業務，規定必須有兩名或兩名以上工作人員分工負責處理，以起到相互制約作用。建立企業內部控制制度可以有效保護國有企業財產的安全完整，保證會計信息真實可靠，保障經濟活動協調有效的運轉。隨著市場競爭環境日趨激烈復雜和國家對資源性企業的監督力度加強，建立有效的國有企業完善的公司治理結構，完善和加強國有企業內部控制制度，就成為國有企業的必然選擇。

一、國有企業內部控制存在的主要問題

企業內部控制制度分為內部管理控制與內部會計控制制度兩大類。內部控制貫穿于企業經營管理活動的各個方面，只要企業存在經濟活動和經營管理，就需要加強內部控制，就必須建立相應的內部控制制度。目前，我國大多數國有企業內部控制存在的問題很多，其主要表現在以下幾個方面。

（一）控制存在被動管理的現象

國有企業內部控制具有上級主管部門行政命令特點，普遍存在人浮于事的現象，國企內控管理顯著特點是被動管理，表現為對內部控制的認識還停留在被動接受上級部門印制的內部控制的手冊、各種文件和制度；有的企業甚至對內部控制的認識還停留在感性階段，一味遵循、教條主義，不問效果、不管方式、不區分對象的被動去管理和被動的接受管理。許多國有企業一部分人習慣于甚至滿足于傳統的經營管理方式，認為只要能夠規范化操作就行了，不必考慮是否先進；另外一部分人雖然能夠意識到改革的必要性，致使控制的積極性和主動性不高。

（二）治理結構不完善

由于在長期計劃經濟經營意識的影響下，許多國有企業管理者的管理思想和經營方式還停留在行政領導的角色上，沒有從根本上轉變經營理念，有些單位的治理結構也是在上層國有資產監督機構的授意和指示下建立的，因此，并沒有從根本上解決國有企業的有效治理結構問題。我國許多國有企業雖然也上市了，也設立了董事會、監事會，聘任了總經理班子，但是，在實際工作中，董事會的監控作用嚴重弱化，“董事”不“懂事”，經常只是一個“虛職”，而且缺少必要的常設機構。同時，由于公司法人治理結構的不完善，往往缺乏有效的控制措施。因此，它產生了大量無為的“內耗”，無形中提高了國有企業的經營成本。

（三）產權關系不明晰

產權制度改革是公司法人治理結構的核心，而規范的公司法人治理結構，關鍵要看董事會能否充分發揮作用。但在我國現階段，國有礦業公司的法人治理結構不夠完善，甚至是有形無實，有不少國有企業在改革過程中，一味地“放權讓利”，致使原廠長負責制的領導班子現在既是經理層又進入董事會，董事會成員和經理成員高度重疊，致使國有企業產權主體缺位、權責不清，內部控制的受益主體模糊。這種責權不分的公司治理結構，導致國有資產管理機構對經營者不能實施有效控制，作為代表公司股東的控制主體（董事會）也就形同虛設。

（四）監督機制不健全

目前有很多國有企業監督評價主要依靠內審部門來實現，而有些企業的內審部門隸屬于財務部門，與財務部同屬一人領導，內部審計在形式上就缺乏應有的獨立性。另外，在內審的職能上，很多企業的內部審計工作僅僅是審核會計賬目，而在內部稽查、評價內部控制制度是否完善和企業內各組織機構執行指定職能的效率等方面，卻未能充分發揮應有的作用。

二、國有企業內部控制的對策建議

按照現代內部控制理論，結合我國國有企業主要的內部控制問題，筆者認為，加強國有企業內部控制必需從以下幾個方面入手。

（一）轉變觀念，變被動管理為主動管理

國有企業應從原來的經營觀念轉變為市場經濟的經營觀念，走出六個誤區。一是走出“控制就是牽制”的誤區，建立現代控制體系；二是走出“控制越緊越好”的誤區，防止高度集權、僵化運作、效率低下；三是走出“用人不疑，疑人不用”的誤區；四是走出“放任自流”的誤區，防止目標不明、標準不具體、差異責任不清；五是走出“為控制而控制”的誤區，防止將控制視作權力的象征，使控制脫離企業目標；六是走出“控制就是處罰”的誤區，防止將控制的有效性體現在懲罰力度上，以罰代控。此外，內部控制人員應該開動腦筋，積極、主動地思考和探索內部控制的新方法、新思路，使內控逐步走向程序化和標準化。

（二）完善相關的內部控制制度

內部控制的首要問題是建章立制，逐步完善相關的法律制度、規章和內部規定。（1）完善財務控制制度，內容涵蓋崗位職責分離、財務工作流程、票據與記錄控制、資產接觸與記錄使用以及財務績效考評等。（2）完善信息系統控制制度，通過采取權限控制、數據錄入輸出控制等方式，各個崗位應通過設置密碼口令來防止別人越權使用自己的權限，沒有權限的人絕不允許對數據進行查閱或修改。

（三）優化內部控制環境

任何企業的控制活動都寓于一定的控制環境之中，控制環境的好壞直接影響到企業內部控制的貫徹和執行以及整體戰略目標的實現。對于國有企業來說，要改善企業內部控制環境，要做好如下工作：（1）加快國有企業產權制度改革。真正實現產權明晰、權責清楚、管理科學、政企分開的國有企業公司制度，從產權制度上保證內部控制制度有效建立；（2）明確國有企業內部控制主體和控制目標；（3）要有科學的管理控制方法和高素質的管理人才。（4）建立廣泛的信息與交流系統，通過信息交流，使企業內部的員工能夠清楚地了解企業的內部控制制度，明確其所承擔的責任，并及時取得和交換他們在執行、管理和控制企業經營過程中所需的信息。

（四）加強內部控制的監督與評價

監督與評價是經營管理部門對內控的管理監督、內審監察部門對內控的再監督與再評價活動以及國有資產管理機構監督的總稱。要確保內部控制制度被切實地執行且執行的效果良好，對內部控制過程就必須施以恰當的監督。在監督評價和缺陷的糾正方面應當遵循以下原則：（1）國企領導層往往是內控的關鍵和最薄弱環節，國資委下屬紀檢部門可以采取相關制度和措施來保證內部控制制度不會因為人的因素而失效，幫助國有企業更有效地實現預期控制目標，促進國有企業控制環境的建立和實現預期達到的內控水平，應當及時審閱國有公司的管理報告書和及時了解國有礦業資產內部控制的情況，并及時針對存在的內控缺陷提出建設性意見。（2）不斷地在日常工作中對主要風險進行監督評價。（3）對內控系統應當進行有效和全面的內部審計。內審要獨立進行，內審人員應得到適當的培訓，并配備稱職和得力的人員。內審作為內控系統監督評價的一部分，應當向董事會或其審計委員會直接報告工作。

總之，國有企業內部控制制度是國有企業一項長期的重要管理工作，每個國有企業要根據自身的實際情況和自身所處的控制環境，不斷探索、不斷總結，努力構建適合自身的內部控制制度，使國有企業每一項經濟業務都有法可依，有章可循，積極為國有企業的發展獻計獻策，不斷提高國有企業內部控制的水平。