單曉鳴：“做被告，我感覺沒有損失什么”

劉炎迅

單曉鳴穿著紅色的外套，坐在辦公室里，看起來很有精神。接受《中國新聞周刊》記者的采訪時，這位1964年出生的中共海安縣委書記，語速平緩，臉上帶著和善的笑容，就像個普通的鄰家大嬸，沒有一點縣委書記的官架子。

海安是江蘇長江北岸的一個縣級市，2004年以來，該縣一直強調依法治縣，大力推進行政訴訟相關制度建設，成為各方關注的焦點。單曉鳴是在2006年底調任該縣擔任縣長，她上任不久，就親自出庭應訴一起土地糾紛案件，成為該縣行政訴訟案件歷史中，第二任出庭的縣長。

她繼承了前任的做法，并把行政負責人出庭推向深處。在海安，發生行政訴訟，政府行政部門負責人出庭應訴，已成為一種普遍現象。最近幾年，該縣行政機關負責人出庭應訴率100%。今年10月，海安縣這一做法入選，江蘇省“十大法治事件”。最高人民法院副院長江必新稱贊這一舉動為：“海安樣本、南通現象、江蘇經驗，具有標本意義。”

“百姓不找縣長找院長，是社會的進步”

單曉鳴是江蘇如東人，擁有工商管理碩士學位。從1991年開始，她歷任南通市轄下的縣級市如皋市和如東縣等黨委和政府的主要領導職務，一直以來，被外界視為學者型官員，做事冷靜又不乏果敢。

2006年12月，她調任海安縣縣委副書記，代縣長，次年1月起，擔任縣長一職。回憶當初，她笑著說，走馬上任伊始，就聽說海安的法治氛圍不一般。

她的前任書記章樹山，曾在1997年時，與她同在鄰縣如皋市任職，當時章樹山任如皋市常務副市長，單曉鳴是副市長。

2001年，章樹山調任中共海安縣委副書記，次年開始擔任海安縣縣長。

單曉鳴回憶說，那時的海安，曾經是全省的信訪戴帽子縣，信訪特別多，“信訪最多的時候，是江蘇省第二。”海安縣委宣傳部長王煒在一旁說。

除了信訪，那幾年的行政訴訟案件也很多，老百姓因為各種事情，頻頻將政府部門告上法庭，2002年、2003年，海安行政訴訟共受案96件，卻無一例行政機關負責人出庭應訴。行政案件受案難、審理難、執行難，上訴率、申訴率、信訪率居高不下。怎么解決？從章樹山開始，海安縣的主要領導共同認為“還是回到法治”。

當時，海安人民法院曾做過專項調研，居高不下的行政訴訟案件中，行政機關負責人普遍存在“三怕”心理：怕當被告、怕出庭應訴、怕敗訴。

2004年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》和江蘇省《法治江蘇建設綱要》先后出臺。這給了章樹山一個契機。也就在此時，縣法院遞交了一份司法建議書，期望將行政機關負責人出庭應訴列入業績考核。

章樹山立即同意，并著手制定相關政策，他當時說：“老百姓不找縣長找院長，標志著社會的進步。”

當年7月，當地農民張某夫婦，因不服縣人民政府建設用地行政許可，將縣政府告上法庭，章樹山毫不猶豫地坐在了法庭的被告席上。三個月后，海安縣委就下發了《法治海安建設實施綱要》，將行政首長出庭應訴制度作為法治海安建設活動的一項重要考核內容。

“做被告，我感覺沒有損失什么”

2006年底單曉鳴到海安縣做縣長時，章樹山升任該縣縣委書記。上任伊始，當地的同僚就告訴單曉鳴，在海安，縣長也可能做被告，請做好準備吧。

次年5月，單曉鳴就遇上官司了。當時該縣海安鎮鳳山村某村民，因宅基地權屬糾紛，與大兒媳婦吵翻，老人認為，糾紛的根源，在于縣政府曾經將集體土地使用權證頒發給她大兒媳，她覺得這不公平，于是老人一氣之下把縣政府告上了法庭。

“有人告政府，那我就去唄。”5月14日，到任僅半年的單曉鳴，出庭應訴。

出庭前，單曉鳴連著幾晚“做了一些功課”，她說：“這個過程是非常好，也是對群眾事情的一種關心，一種了解，一種理解。”

“出庭時我還是很從容的，但走出這一步很不容易。”單曉鳴對《中國新聞周刊》說，當時許多媒體把她的照片登載出來，前面一塊牌子“被告”，她的很多外地朋友就來問，怎么做被告了？

“一開始，大家讓我出個庭，具體的事讓法制辦去應對。我認為，我法制觀念還是比較強的，對法律也懂一些，有必要自己來表達。”她說，出庭也是重要的公務。

一開始，單曉鳴并沒有對外透露自己會親自出庭，后來那家人很意外地說，你縣長親自出庭了，很感動，還有啥事不好說的。

庭審后，單曉鳴把那家人召集在一起說自己的想法，“我認為作為一個家庭，沒有必要為了利益上的事，犧牲親情，對簿公堂。你們多商量商量，多談談親情。”

“一把手也得調整心態。”在單曉鳴看來，社會上對“被告”有一種習慣思維，認為當被告不好，更何況作為縣長，在法庭上要放下架子，聽法官說“對了”“錯了”“你不要講了，讓他講”這些話，是不容易的。

在前后兩任縣長的帶動下，越來越多的行政負責人在庭審中出庭應訴。不但有案必到，還到庭必辯。

2010年3月，海安縣委、縣政府出臺《2010年度目標績效考核辦法》，有“四種情形”，一把手必須出庭應訴：重大、群體性行政訴訟；行政賠償的行政訴訟案件；行政機關當年在行政訴訟中敗訴的；行政案件比較多的行政機關。而且被告行政單位負責人出庭情況與所在部門年終考核獎掛鉤。

后來，最高人民法院聽說后在海安開了—個現場會，副院長江必新也到現場說，海安樣本值得全國推廣。

“做被告，我感覺沒有損失什么，我們海安也有行政負責人應訴敗訴的，該怎么樣就怎么樣。在法律的框架里解決問題，相反，可以樹立政府部門的一種形象。”單曉鳴說。

“制度面前，人人平等”

與全國大規模的城市化建設一樣，海安縣近年來拆遷量巨大。

但在以行政訴訟為抓手的依法治縣要求下，每年近百萬平方米拆遷，動遷近萬戶人家，卻沒發生過一起大規模的上訪事件。

“有的地方采用暴力方法，用地痞、流氓天天騷擾被拆遷戶，讓他們不得安寧，然后才把房子拆掉，這種犧牲了政府的公信力，犧牲干群關系，要不得。”單曉鳴說，“我堅決不允許暴力拆遷，堅定不移地依法拆遷。”

“有的媒體盯著一個釘子戶，表揚這個釘子戶。事實上，沒有一個釘子戶不是漫天要價的。99%拆遷了，你說政策不對，那99%怎么簽字了。釘子戶有時也是對法律和政策的一種踐踏。”單曉鳴說。

“在制度面前，人人平等。”政府守法，老百姓不守法；老百姓守法，政府不守法，都不行，市場經濟的主體都必須守法。

有時候，這位信奉法治的女書記會站在辦公室的窗邊，望一望樓下的那片廣場。海安縣委大樓沒有圍墻，門前廣場寬闊，向四周延伸，任何人都可以走過來，散步，聊天，夜幕降臨之后，廣場上音樂悠揚，市民跳舞健身，都沒有拘束。

“在這里辦公這么多年了，從來沒有哪個老百姓沖進來鬧事。”單曉鳴說，我用行動告訴他們，這不是解決問題的辦法。