國際海洋漁業管理模式研究述評＊

唐國建崔 鳳

（1.河海大學社會學系，江蘇南京210098；2.中國海洋大學法政學院，山東青島266100）

國際海洋漁業管理模式研究述評＊

唐國建1崔 鳳2

（1.河海大學社會學系，江蘇南京210098；2.中國海洋大學法政學院，山東青島266100）

海洋漁業資源是一種開放性的公共資源，這是過度捕撈的重要根源。如何對海洋漁業進行管理是一個需要權衡取舍的問題。當前三種管理模式給出了三種不同的管理方法。從世界各地的案例研究結果來看，任何一種形式的管理模式可能只適合于某一個區域，而在其他區域有可能存在缺陷而導致無效的管理。國際海洋漁業管理經驗給予中國的啟示就是，基于生態系統、社區、漁民知識、生態科學等因素的綜合性管理模式是總體的發展趨勢。

漁業管理；社區；共同管理；生態系統

前言

作為一個生物物種，人能夠持續地從大自然中獲取足夠的食物是實現永續生存和發展的關鍵所在。“二十一世紀是海洋的世紀”，這個觀念預示著當今世界正處于陸地被開發殆盡而宇宙探索剛剛起步之際，海洋正逐步成為人們獲取食物的主要場所。然而，據聯合國糧農組織（FAO）統計，在世界海洋生物種群狀況的整體趨勢中，有開發潛力的漁業種群已經從1974年的40%下降到了2008年的15%，而過度開發的漁業種群卻從1974年的10%上升到了2008年的32%。“捕撈漁業資源的過度開發蔓延到了全世界，這種狀況在發達國家和發展中國家（不論其經濟制度如何）的漁業中都能找到。”①2007年，水產品占全球居民攝入的動物蛋白的15.7%和所有蛋白的消費的6.1%。自1961年起，食用魚總供應量增速為3.1%，人均每年水產品消費從上世紀60年代的9.9千克增加到2007年的17千克。參見FAO.The State of World Fisheries and Aquaculture 2010［D］.Rome：FAO，2010：120.

海洋漁業資源本身的特征，即海洋漁業資源是一種開放性的公共資源，是過度捕撈的重要根源。這意味著：（1）海洋中的魚是屬于每一個人的，而且它是自我更新的（self－perpetuating），無需人的放養和維護；（2）如果一個漁民為防止過度捕撈而放棄追趕魚群，那么這個魚群就會被別的漁民所捕獲。［1］因此，對海洋漁業進行管理是必須的，管理設計基于對海洋漁業進行研究。

從世界范圍來看，1885年到1950年期間是漁業研究的一個緩慢的增長期。海洋漁業管理幾乎沒有。“自由的海洋”這個觀念一直占住著主導地位。嚴格的海洋漁業管理開始于20世紀中期到20世紀70年代末。而在1982年聯合國海洋法會議之前，在漁業管理上達成廣泛的國際協議的嘗試都以失敗而告終。［2］因此，海洋漁業管理研究一直是海洋漁業研究的重點。實踐中，包括中國在內的世界各國都在為探索適合本國的海洋漁業管理模式而努力，故此，對于國際上較有代表性的海洋漁業管理模式做以綜述，具有重要的現實意義。

一、人與魚：作為規范取向的漁業管理

海洋漁業屬于傳統海洋產業的一種，其內涵可以概括為“是人類利用海洋生物群體的生命力，把海洋自然環境里的潛在的物質和能量，轉化為人們最基本的生活資料以及工業原料的一個生產部門”。［3］所以，海洋漁業中直接的主客體關系是在人類與海洋物種之間發生的，尤其是海洋漁業中最基礎、最重要的海洋捕撈業。然而，作為一種獲取食物的環境行為，漁業活動雖然是人類指向漁業生物種群的行為，但最終體現的還是人與人的關系。海洋漁業管理的目標是實現人魚和諧，但這個目標的實現的前提之一是與魚相關的人人和諧。因此，海洋漁業管理實質就是關于人魚關系及其人人關系的一種規范性取向。

漁業管理是“信息采集、分析、規劃、磋商、決策、資源分配以及立項和實施的總體過程，必要時對管理漁業活動的法律或法規進行執法，從而確保資源的長期生產力和其他漁業目標的實現”。從這一定義出發，一個完整的漁業管理部門的職能和責任可以總結為下面的圖示（見圖1）。［4］

圖1 漁業管理部門的職能和責任及各職能間關系

圖1的結構顯示了以下幾個內容：（1）信息收集是漁業管理中一個非常重要的環節，信息掌握的全面與否直接關系到決策的制定和實施；（2）漁業管理是一個復雜的循環體系，它并不是一個簡單的制定計劃、實施計劃和評估計劃的過程；（3）漁業管理機構不僅僅指官方的漁業管理部門，也應該包括其他的利益相關者組成的機構或個人。

因此，漁業管理的主要目的是在管理過程中確保利益相關者的行為合理化，以利于漁業資源的可持續利用和生態系統的平衡和穩定。因此，作為漁業管理的主體——漁業管理者應該包括政治首腦、專家系統、監管部門、執行部門、漁民團體、漁業社會等在內的一個有機整體。漁業管理部門在制定和實施管理的戰略和計劃中必須要重視利益相關者的參與。可見，各部門之間的職能互補以及各部門與相關利益團體之間的合作是漁業管理工作得以順利實現的的重中之重。這也是海洋漁業管理模式探討的重要內容。

二、海洋漁業管理的三種模式

產能過剩或過度投資（overcapacity or overcapitalization）②產能過剩或過度投資是指一種過度的捕撈水平，即人類在漁船、時間和齒輪上的努力超過了魚群所能夠提供捕撈的數額。參見Suzanne Iudicello，Michael Weber ＆Robert Wieland.Fish，Markets，and Fishermen：the Economics of Over－fishing［M］，Washington，D.C.：Island Press，1999：9。是海洋漁業管理出現的前提。如果人類的捕撈能力低于魚群的自我更新能力，那么，海洋中的魚對人們來說就是無窮無盡的，人們可以隨意地進行捕撈。但魚群的自我更行能力有一個臨界值，一旦人類的捕撈能力超過這個臨界值，過度捕撈就會出現，漁業資源就會趨向枯竭。為避免“公地的悲劇”［5］就必須對漁業進行人為的干預。為此，研究者依據實地調查和生產實踐的需要，概括、提出并實踐著各種海洋漁業管理模式，其中最主要的模式有以下三種。

（一）基于社區的漁業管理（Community－based Fisheries Management，簡稱CBFM）

社區是指一個具有某些共同特征的共同體，其中特定的空間位置是最基本的特征。之后，依據不同的研究需要，人們設定了不同的社區類型。漁業社區是指一定區域內依據漁業資源聯系起來的共同體。除了空間性的社區外，有研究者將那些從事相同漁業的漁民（如在同一漁場從事捕撈業的漁民）結合而成共同體稱之為虛擬社區。［6］

據此，CBFM是指應用漁民及其社會的力量來對公共漁業資源的使用權進行管理。這種管理最重要的就是強調了作為最重要的利益相關者——漁民主體及其社區的作用。依照具體的漁業管理制度，可以將CBFM分為兩類：以投入控制為基礎的社區管理和以產出控制或配額為基礎的社區管理。［7］前者主要運用的制度是“投入控制”（Input contral），即對漁船船舶數量和動力、作業時間、漁具規格、捕撈準入等進行有計劃的控制。如對臺灣的案例研究表明，船舶監測系統（vessel monitoring system）的應用被認為是漁業監測、控制和監視，以扭轉目前世界漁業低迷狀態的重要手段；［8］關于美國阿拉斯加鮭魚漁業許可證的所有權的變化研究表明，對于依賴漁業生存的地區，控制漁業準入的許可證制度對該地區的漁業有著顯著的經濟和社會影響。［9］以產出控制或配額為基礎的社區管理主要采用的是總量控制法（Total Allowable Catch，簡稱TCA），即由國家確定總量，然后以社區的名義分得相應的配額，由社區自行掌握配額的分配權。如澳大利亞漁業的最大經濟產量（maximum economic yield，簡稱MEY）管理結果顯示，雖然短期內區域的整體利益會受到一定損害，但是，從長遠來看，這種管理對社會會產生有利的凈經濟效益，沿海漁業社區也會因此受益。［10］而智利漁業管理失敗的案例研究表明，如果國家漁業局已經明確地將短期的經濟和社會目標優先于資源節約目標，那么，科學建議的漁業總可捕撈量就會傾向于那些能產生更多就業和有更大經濟價值的魚類，如此就會加劇過度捕撈。因此，要確保漁業的長期可持續性，就需要對NFC的機構和功能進行調整。［11］

盡管最大可持續產量（maximum sustainable yield，簡稱MSY）已成為幾個跨政府漁業組織主要的管理目標，在美國它也成為了聯邦漁業管理政策的基石。但是，作為一種數量選擇，因為其計算的復雜性，結果會影響魚類數量的選擇性變化。［12］作為常用的管理工具，以TCA、MSY和MEY為依據所產生的個別漁業配額制（individual fisheries quota，簡稱IFQ）和個別可轉讓配額制（individual transferable quotas，簡稱ITQs）在許多社區漁業管理上都暴露出了缺陷。作為一種私有財產權，個別可轉讓配額制被認為是鼓勵漁民作為資源管理者的一種好辦法。但要做到這一點，漁民必須能夠互相配合。通過對澳大利亞東南部的五個鮑魚漁業管理案例研究，結果顯示在四個漁業管理案例中，漁民之間的信任和合作能力與漁業管理水平成正比。只有一個案例中高度的信任和合作能力沒有轉化成高水平的資源管理，在其中，關于資源條件的認識成為資源管理的關鍵因素。［13］之外，通過對七個澳大利亞聯邦漁業的文件進行的事前的成本效益分析，結合事后的生產總值的評估，結果表明ITQs沒有為漁業的凈效益提供一個合理的實現途徑。［14］

盡管CBFM存在著一定的缺陷，但是排除最重要的利益相關者——漁民及其社區的參與，任何其他形式的管理都會因為得不到漁民及其社區的支持而失敗。菲律賓的阿波島在20世紀90年代中期以前，經常被描述作為世界上最好的基于社區的漁業管理的例子之一。但在20世紀90年代末從基于社區的管理轉向了中央集權的民族國家管理，中央集權的保護區管理委員會實施的國家綜合保護區系統行動盡管被島民所看好，但是，由于它排除了利益相關者的參與以及糟糕的機構業績而使得它最后失去了島民的支持，這就突出了自上而下的管理的局限性。因此，要實現阿婆島海洋生物資源的長期可持續性，就必須恢復當地利益相關者的參與和管理，以形成社區與國家之間聯合的共同管理制度。［15］

（二）漁業的共同管理模式（Co－management Fisheries System，簡稱CMFS）

作為一種公共池塘資源（Common－Pool Resources），漁業管理需要地方文化和現有政府機構之間的共同合作。［16］案例研究顯示，純粹由漁業社區自己進行的管理存在著許多弊端，但沒有漁民參與的管理同樣也因得不到漁民及其社區的支持而難以有效地執行。［17］因此，漁民及其社區與專家、政府之間聯合的共同管理模式在越來越多的區域得以實踐。

共同管理作為一項提高漁業管理效率的戰略促進了當地社區和政府機構之間的合作。［18］在荷蘭，直到20世紀90年代，海洋漁業主要還是由國家管理。但荷蘭政府及其相關部門越來越認識到，要對捕魚業進行有效的管理，在政策的制定和實施中就不能沒有漁民的合作和參與。因此，在20世紀90年代，荷蘭比目魚漁業共同管理制度取代了現存的新社團管理。然而，實踐經驗表明構建一個有效的共同管理制度，不僅是機構建設的問題，也是政府和漁民之間建立信任關系的問題。［19］

因此，CBFM是以權力下放的方式來進行管理，而CFMS則是強調利益相關者之間的共同協商，這些利益相關者包括漁民及其家庭、漁民組織、漁業管理者、國家漁業部門、漁業科學專家和技術人員、漁業社區管理者、民間組織，等等。不同的利益相關者具有不同的作用。因此，一種有效的共同管理模式應包括以下要素：（1）共同承擔的責任；（2）均衡的權力體制；（3）合作；（4）參與；（5）協商；（6）教育與信息共享；（7）溝通；（8）達成共識；（9）靈活性（？exibility）；（4）應用傳統生態知識和科學知識。［20］之外，有研究發現在以CBFM中，對于管理成功具有最大貢獻的因素是強大的社區領袖，排在之后的依次是個別或社區的配額制、社會凝聚力和保護區政策。不太重要的條件包括執法機構、長期的管理政策和生物資源的生活史（life history of the resources）。［21］

由此可見，社區力量在CFMS中的地位是基礎性的。關于東南亞海灣國家（馬來西亞、越南、柬埔寨和泰國）的漁業管理研究發現，必須有地方參與的共同管理才有可能得到更多的支持。一些失敗的管理經驗告訴我們：（1）漁業執法者和志愿者之間的合作在提供有效的監測能力上是非常重要的；（2）資源管理機制應該考慮并納入宗教習俗和社區傳統；（3）家庭成員的支持有助于增加社區成員在社區活動中的互助能力。［22］而太平洋島嶼國家和地區的手工漁業研究表明，過度捕撈并不只是一個人口增長過程的簡單后果，它實際上是人為選擇的結果。研究結果證實資源開采率與國家層次上的經濟發展、社區層次上可替代性收入機會之間存在著密切關系。因此，在區域、文化和地方政府的層次上要確定優先事項，應在不同層次上針對社區的脆弱性制定相應的戰略。［23］

漁業部門和漁業科學專家的作用在共同管理中同樣相當重要。漁業部門在管理目標的設定、生態系統的監測方法、物種的保護戰略等計劃制定上具有至關重要的作用。［24］關于歐盟漁業管理的一個案例研究顯示，政府在漁業管理的公共政策方面通過三種方式來下放權力：私有化（privatization）、共同治理（co－governance）和區域化（regionalization）。但實踐案例分析發現政府承擔了更多的決策權，而將這三者進行綜合所形成的系統方法可能會是一種有效的漁業管理方法。［25］之外，漁業生物學家和漁業管理者之間的不協調也同樣會影響到漁業共同管理的效果，有必要改善或重組現有的漁業咨詢和決策機構，以便能增進漁業生物學家和漁業管理者之間的有效合作。［26］

總之，作為一種制度安排，漁業的共同管理注重的是在管理過程中協調各利益相關者之間的關系，即漁民與國家之間的關系、漁民與漁業科學家之間的關系、漁民相互之間的關系、漁民與其環境之間關系。［27］處理這些關系不僅需要制度的支持，也需要社會道德等因素的支持。一個有效的漁業管理系統應該具備處理這些關系沖突的應變能力。案例研究顯示如果漁業合作管理系統中包含以下幾個因素就能夠增強這種應變能力：管理體制的構建和結合、響應性、靈活性、適應能力、交叉分裂的機會（opportunities for cross－cutting cleavages）、協作問題的定義（collaborative problem definition）、沖突的程序化（routinization of conflict），知識的產生、信息傳播和反饋的循環（dissemination and feedback loops）、擴大社區界限的道德基礎（ethical underpinnings that enlarge the boundaries of community）。［28］

（三）基于生態系統的漁業管理（Ecosystembased Fisheries Management，簡稱EBFM）

相比于注重于人人關系的CBFM和CMFS，EBFM被越來越多的國家和民眾所認可，因為這種管理模式不僅注重人人關系，也注重人與自然環境之間的關系，是以自然生態系統為基礎進行的管理。

FAO認為，漁業生態系統方法的目的是規劃、發展和管理海洋漁業的一種方式，這種方式既能滿足當代社會的多種需求與欲望，又不損害子孫后代從海洋生態系統所提供的全方位的商品和服務中進行受益的選擇。這種方法通過考慮系統構成中生物、非生物和人類的知識和不確定性以及它們之間的相互作用，在生態意義的界限中運用一種綜合的方法均衡不同的社會目標。基于生態系統方法的漁業管理應遵循以下原則：（1）應盡可能地限制漁業施加于生態系統上的影響；（2）應維持漁獲物種、附屬物種及其相關物種之間的生態關系；（3）應為關于生態系統的知識是不完整的，所以需應用管理措施；（4）治理應確保人類和生態系統的福祉權益。［29］

基于生態系統的管理考慮了生態系統組成部分之間的相互聯系和相互依存的性質，并強調提供系列服務的生態系統的結構和功能。要理解基于海洋生態系統的管理，就必須將生態系統視為一個復雜的自適應系統，并認識到人類是這個復雜的自適應系統的一部分，在這個系統中他們的行動以及與之相伴隨的其他進程可能會導致生態系統功能的轉換。人們對基于生態系統的管理的認識，是從生態到管理再到社會經濟（socio－economy）的逐級深入。［30］這與人類行為與生態系統之間的循環關系是一致的，即人類活動（驅動力）對環境施加的壓力，并因此改變資源的質量、數量或狀態。源自自然狀態的變化影響到人類的福祉，為此，社會通過經濟手段和社會政策響應這些變化，環境因而又面臨新的人類活動所帶來的壓力。這個循環通過這些未來的驅動力和壓力的有效反應得以完成（參見圖2）。［31］

圖2 DPSIR框架

因此，EBFM不僅重視海洋科學所提供的海洋物理、生物等知識在科學決策過程中作用［32］，也同樣重視利益相關者、地方政府等社會因素的作用［33］。案例研究顯示以下幾個要素對于基于生態系統的漁業管理具有重要意義：（1）多層次的合作；（2）利益相關者的參與；（3）信息共享；（4）科學和政策之間的彌合（bridging science and policy）；（5）基于共識的決策。［34］

然而，EBFM在具體的實踐中并不理想。有研究者從原則、標準、實施三個方面使用不確定的定量協調法考察了33個國家和地區基于生態系統的漁業管理的執行情況，其結果顯示：沒有一個國家或地區在整體上能稱之為“好”（good），只有四個國家和地區可評為“令人滿意的（adequate）”，幾乎超過一半的國家和地區處于“失敗”（fail）的評分等級。少數發展中國家比許多發達國家執行得更好。［35］

EBFM的實施之所以出現這種局面，很大原因在于海洋漁業問題本身的復雜性。社會、經濟和體制給漁業管理、魚類物種以及水生環境自身帶來許多復雜問題，如：（1）多個相沖突的目標；（2）漁民和捕撈船隊多個團組以及它們之間的沖突；（3）多個捕撈后階段；（4）復雜的社會結構、社會文化隊漁業的影響；（5）體制結構，漁民和規定之間的相互作用；（6）社會—經濟環境與更大范圍經濟的相互作用。［36］

因此，Ray Hilborn從個體的視角認為未來的EBFM應該包含已被廣泛接受并實踐的三個核心元素和兩個影響更廣泛的漁業生態系統的擴展元素。這三個核心要素是：（1）確保單一物種的捕撈死亡率；（2）防止非目標物種的兼捕（preventing bycatch of non－target species）；（3）保護敏感的棲息地。兩個擴展元素是：（1）考慮到營養的相互作用（consideration of trophic interations）；（2）基于地域的管理（area－based management）。然而，他也認為目前我們還沒有在科學和管理上做好應用這些EBFM模型的準備，因為這些模型的實施不僅代價高昂，而且在復雜的取舍上也難以界定。［37］

簡評與啟示

必須對海洋漁業資源進行管理，這是由其自身的流動性決定的。否則，“竭澤而漁”就必然會出現。如何進行管理是一個需要權衡取舍的問題。當前三種管理模式給出了三種不同的管理方法，其中，CBFM與CMFS都是強調利益相關者的參與，前者將漁業資源使用權下放到社區，后者則是通過各個利益相關者之間的共同協商來決策和實施資源的使用權。EBFM則是基于科學的生態系統知識，強調人類行為與生態系統之間的相互影響，結合漁民知識、漁民權益等因素進行綜合治理。從世界各地的案例研究結果來看，任何一種形式的管理模式可能只適合于某一個區域，而在其他區域有可能存在缺陷而導致無效的管理。總體的發展趨勢是，基于生態系統、社區、漁民知識、生態科學知識等因素的綜合性管理模式正在逐步形成。同時，關于海洋保護區、跨界魚類的國際合作等研究顯示，環境政治在漁業管理中的影響越來越明顯。［38］全球化對流動性的海洋漁業資源管理提出了新的挑戰，也帶來了新的機遇。

國際上關于海洋漁業管理模式的成功或失敗的案例研究給予中國的啟示至少可以包括以下三個方面：（1）應將政府主導型的管理模式轉向政府引導型的管理模式，必須給予漁民及其社區等利益相關者更多的參與決策和監督管理等權限；（2）中國自20世紀80年代開始的海洋保護區管理存在著許多缺陷，［39］經驗研究顯示在海洋保護區的制度設計與實施上須納入區域性的和全球化的因素；（3）應該重視和繼承中國上千年的傳統漁業文化，將之作為政策制訂和實施的重要知識基礎之一。

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Abstract：The major reason for overfishing is that the marine fishery resources are open public resources.It is a trade－off how to manage marine fisheries.There are three models of marine fishery mangement at present which offers three different methods of management.The studies of world cases show that any form of the three models may only be applicable to a particular area，while in other area it may be flawed and lead to ineffective management.The implication of international experience in fishery management is that the general trend of management is the integrated management based on ecosystem，coummunity，fishermen＇s knowledge and ecological science，etc.

Key words：fishery management；community；joint management；ecosystem

責任編輯：也 夫

A Review of Research on International Marine Fishery Management System

Tang Guojian1，Cui Feng2
（1.Department of Sociology，Hohai Univisity，Nanjing 210098，China；2.School of Law＆Political Science，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

F205

A

1672－335X（2012）02－0008－06

2012－02－12

國家社科基金項目：“海洋社會學的基本概念與體系框架研究（11BSH007）”；教育部人文社科青年項目：海洋發展、資源再分配與漁村的變遷（09YJC840022）。

唐國建 （1978－ ），男，廣西桂林人，河海大學社會學系博士研究生，山東工商學院政法學院講師，主要從事環境社會學研究。