住房保障建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

◎ 北京天則經(jīng)濟(jì)研究所研究員 趙旭

一、住房保障國(guó)際主要經(jīng)驗(yàn)

1、政府在住房保障中的角色

根據(jù)政府角色的不同，房屋政策的先驅(qū)尼遜（Donnison）提出了政府在住房保障政策中的三種角色，即雛生型、社會(huì)型及全面責(zé)任型，可從總體上概括當(dāng)今各國(guó)的住房保障的類別。

雛生型。意為政府對(duì)低收入住戶的住房問(wèn)題較為被動(dòng)，缺乏系統(tǒng)和有力的政策，或即使有相關(guān)的政策又缺乏執(zhí)行力度。大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家及不發(fā)達(dá)國(guó)家都是如此，如巴西、墨西哥、泰國(guó)、印度等國(guó)家，在未有巨大問(wèn)題爆發(fā)前，大多是項(xiàng)目式的臨時(shí)措施，容易無(wú)疾而終。

社會(huì)型。基于社會(huì)發(fā)展及社會(huì)公義的目的，英國(guó)、美國(guó)、以及大多西歐國(guó)家，也包括香港特區(qū)等，將有關(guān)資源與政策重點(diǎn)集中于低收入人群，實(shí)施有針對(duì)性的住房保障政策。而中高收入人群的住房則由市場(chǎng)提供，政府并不介入。美國(guó)的住房政策，可概括為一個(gè)由多元化的政策目標(biāo)和多樣化的政策手段組成的政策體系，包括建立中介結(jié)構(gòu)、提供援助性住房金融、減稅以及為低收入者提供住房補(bǔ)貼等。

第三類是荷蘭、德國(guó)、瑞典以及新加坡等對(duì)住房市場(chǎng)的全方位介入和控制的國(guó)家，他們是全面責(zé)任型住房政策的代表。以荷蘭為例，政府有意識(shí)地全面介入住房市場(chǎng)，其住房政策的出發(fā)點(diǎn)是要建立一個(gè)既可保障低收入戶的居住權(quán)利，又令他們不致因過(guò)于集中而被社會(huì)排斥。具體來(lái)說(shuō)就是通過(guò)較全面的津貼面，令不同收入的住戶可以居住于同一社區(qū)。新加坡是世界上公認(rèn)的住房問(wèn)題解決得最好的國(guó)家之一，其住房保障是政府主導(dǎo)型，政府將“居者有其屋”定為國(guó)策。目前，新加坡住宅市場(chǎng)主要有建屋發(fā)展局提供的政府組屋和商品房?jī)刹糠帧＝刂沟?009年3月，居住在組屋的人口占全國(guó)總?cè)丝诘?2%，其中大部分人擁有房屋產(chǎn)權(quán)，只有大約7%的低收入家庭廉價(jià)租住組屋。其余高收入者，政府不為其承擔(dān)住房保障責(zé)任。

總體來(lái)說(shuō)，美國(guó)有著比較強(qiáng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)和環(huán)境，政府為低收入者提供住房協(xié)助更多通過(guò)市場(chǎng)和輔助的手段；亞洲則有較強(qiáng)的政府干預(yù)傳統(tǒng)和“居者有其屋”觀念，政府對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)就相對(duì)直接，也更傾向于提供產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的住房保障；歐洲大多處于二者之間，并且除了政府對(duì)住房市場(chǎng)有一定干預(yù)以外，非政府的社會(huì)組織提供包括住房保障在內(nèi)的各種社會(huì)保障也有著比較悠久的傳統(tǒng)。

表3-1 政府在住房保障中的角色

2、保障水平：普通受益

對(duì)于荷蘭等住房全面責(zé)任型政府，住房保障的對(duì)象的選取并不是個(gè)問(wèn)題，這些國(guó)家的目標(biāo)是不論貧富都可以享受到廣泛的社會(huì)福利，包括住房。如瑞典的公共住房政策從一開(kāi)始就針對(duì)全體居民，堅(jiān)持普遍受益的原則，具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴?/p>

對(duì)于采取社會(huì)型房政策的國(guó)家，住房保障的對(duì)象為低收入群體，這就涉及到對(duì)低收入群體的認(rèn)定的問(wèn)題了。比如美國(guó)住房和城市發(fā)展部，將經(jīng)調(diào)整的家庭收入中值作為界定家庭收入等級(jí)的依據(jù)。家庭收入中值，是指將各都市或非都市區(qū)縣的家庭收入中位數(shù)，由按照不同的家庭規(guī)模加以適當(dāng)調(diào)整的結(jié)果。家庭收入中值的不同百分比被作為住房保障計(jì)劃的收入分界線：收入水平低于中值80%的家庭被界定為“低收入”，收入低于中值50%的家庭，被界定為“收入很低”，而那些收入低于30%的家庭，則被界定為“收入非常低”。

此外，對(duì)住房需求方的篩選即準(zhǔn)入機(jī)制在許多國(guó)家有著許多寶貴經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。香港、新加坡等地針對(duì)住房保障的準(zhǔn)入非常嚴(yán)格，這得益于對(duì)制度的嚴(yán)格執(zhí)行及嚴(yán)厲的懲罰力度。以香港為例，房委會(huì)每年核查公屋輪候冊(cè)收入及資產(chǎn)限額。若住戶虛報(bào)資料，房屋委員會(huì)可終止其租約，并可根據(jù)法律規(guī)定予以檢控。香港房屋條例規(guī)定，任何人士如故意向房屋委員會(huì)虛報(bào)資料，即屬違法，一經(jīng)定罪，可判罰款20000港元及監(jiān)禁6個(gè)月。1987年4月起，房委會(huì)開(kāi)始實(shí)施公屋租戶資助政策，目的是減低對(duì)經(jīng)濟(jì)能力較佳的住戶的資助，確保房屋資助能給予真正有需要的人。根據(jù)該政策，在公屋居住滿十年的租戶，須兩年一次申報(bào)家庭收入。不申報(bào)收入或家庭收入超逾所定限額的租戶須繳付額外租金。1996年6月進(jìn)一步實(shí)施維護(hù)公屋資源合理分配政策，收入和凈資產(chǎn)值超逾所定上限或不申報(bào)收入和凈資產(chǎn)的租戶，須繳交市值租金并于一年內(nèi)遷出所住的公屋單位。

3、保障方式：為最低收入者提供保障

對(duì)于是社會(huì)型的政府，在制定公共住房政策時(shí)普遍重視使用權(quán)性質(zhì)保障房即租賃房的發(fā)展，為最低收入者提供保障。在英國(guó)，租賃住房的比例為30%，其中20%是公共租賃住房，10%為私人租賃住房。英國(guó)政府把持續(xù)供應(yīng)可負(fù)擔(dān)住宅列為重要的政績(jī)目標(biāo)。倫敦2004年的新規(guī)劃要求中心區(qū)新增房屋的1/4為可負(fù)擔(dān)用房。法國(guó)政府規(guī)定，全國(guó)所有市鎮(zhèn)必須保證20%以上的住房是廉租房，否則將受處罰。政府每年撥出專項(xiàng)資金以長(zhǎng)期推行廉租房和房租補(bǔ)貼計(jì)劃。

以美國(guó)為例，美國(guó)的住房保障方式的選擇是和住房供需的具體情況相關(guān)的。在整個(gè)住房市場(chǎng)的供給總量存在剛性不足的情況下，政府直接建房是初期住房保障的主要方式之一。隨著供需矛盾的緩解，租房補(bǔ)貼將逐漸發(fā)展成為住房保障的住房方式。這種方式更能保證政府的補(bǔ)貼真正落實(shí)到需要的人群，控制和減少政府的住房開(kāi)支，盡量減少政府對(duì)住房市場(chǎng)自身運(yùn)行規(guī)律和效率的干預(yù)，有利于提高存量住房的使用效率。

對(duì)于全面責(zé)任型的政府，住房保障往往會(huì)以產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的住房為主，這屬于政府對(duì)于國(guó)民的福利而非住房保障。以新加坡為例，截止到2009年3月，居住在組屋的人口占全國(guó)總?cè)丝诘?2%，組屋中大部分人擁有房屋產(chǎn)權(quán)。

在補(bǔ)貼方式方面，20世紀(jì)70年代中期，西方國(guó)家的住房保障逐漸由“補(bǔ)磚頭”（向住房供應(yīng)方補(bǔ)貼）轉(zhuǎn)向“補(bǔ)人頭”（向住房需求者補(bǔ)貼）。現(xiàn)在，幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家和越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家都不同程度地采取了發(fā)放住房補(bǔ)貼的辦法：給租房（包括公房和私房）者以房租補(bǔ)貼；給購(gòu)買(mǎi)自住住房者以稅收減免形式的購(gòu)房補(bǔ)貼。

二、國(guó)外住房保障經(jīng)驗(yàn)的啟示

1、清晰界定政府角色與責(zé)任

無(wú)論是全面保障還是保障中低收入者抑或是低收入者，政府在住房保障方面的定位一定要清晰，如新加坡政府依據(jù)自身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和資源條件，制定了“居者有其屋”計(jì)劃，政府不遺余力地致力于這個(gè)目標(biāo)，不僅制定相關(guān)法規(guī)，也設(shè)立了建屋發(fā)展局來(lái)執(zhí)行其目標(biāo)。反之，我國(guó)政府在住房保障方面，在保障目標(biāo)和執(zhí)行力方面，都需要加強(qiáng)。

2、逐步縮小住房保障的目標(biāo)范圍，最終鎖定低收入階層

發(fā)達(dá)國(guó)家保障性住房政策的目標(biāo)群體經(jīng)歷了從大到小的轉(zhuǎn)變。在住房短缺時(shí)期，保障性住房的目標(biāo)群體較廣，幾乎包括低、中、高收入階層，如瑞典等國(guó)。隨著住房供需壓力的改善，保障性住房的目標(biāo)群體逐步縮小，逐漸轉(zhuǎn)向?yàn)橹械褪杖肴后w。

3、住房保障需要法律保障

發(fā)達(dá)國(guó)家政府的公共住房政策基本都是以法律的形式存在，反映在不同時(shí)期的住房法規(guī)中。如美國(guó)早在1937年出臺(tái)了《公共住房法》，該法案開(kāi)創(chuàng)了聯(lián)邦政府資助公共住房的先河。1950年日本制定并頒布的《住宅金融公庫(kù)法》成立，主要對(duì)難以從銀行等一般金融機(jī)構(gòu)借款以購(gòu)、建房的個(gè)人與單位提供貸款。此后又根據(jù)1955年頒布的《住宅融資保險(xiǎn)法》，對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的住房貸款提供保險(xiǎn)服務(wù)。

4、多層次住房保障

任何一個(gè)國(guó)家都是從重點(diǎn)解決低收入家庭的住房問(wèn)題入手，再逐步解決中等收入家庭的住房問(wèn)題，具有層次性；很多國(guó)家將低收入群體劃分為不同的等級(jí)，并建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，從而形成良性循環(huán)。例如，新加坡政府嚴(yán)格按照家庭收入確定享受的住房保障水平，住房短缺時(shí)期只有月收入不超過(guò)800新元的家庭才有資格租住公有住宅。

5、加強(qiáng)執(zhí)行能力，完善實(shí)施機(jī)制

1973年新的香港房屋委員會(huì)的成立為公屋計(jì)劃的實(shí)施和發(fā)展、保障中低收入百姓的住房問(wèn)題發(fā)揮著積極的作用。此外，也有其他機(jī)構(gòu)甚至非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的配合。可以說(shuō)，香港成功的公屋制度，有賴于專門(mén)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期有效的執(zhí)行政府房屋政策，和專業(yè)有效的運(yùn)營(yíng)和管理。

6、重視保障性住房的規(guī)劃與環(huán)境

新加坡和香港保障性住房的規(guī)格設(shè)計(jì)和環(huán)境設(shè)施值得借鑒。新加坡的組屋大部分是方便舒適的小戶型，這十分值得同樣人多地少的中國(guó)在保障房設(shè)計(jì)方面進(jìn)行借鑒，此外，要學(xué)習(xí)新加坡的組屋的規(guī)劃設(shè)計(jì)，小區(qū)總體空間布局劃分清晰，功能分區(qū)明確合理。香港公屋采用標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計(jì)原則，以便于大規(guī)模的工業(yè)化生產(chǎn)，從而提高生產(chǎn)效率，降低建造成本。公屋的房屋品質(zhì)和環(huán)境已經(jīng)與私人樓宇相差無(wú)幾。香港公屋在規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中，尤其注重其環(huán)境設(shè)計(jì)，例如在房屋屋頂設(shè)置天臺(tái)花園，以提高居住區(qū)的綠化覆蓋率，公屋周邊的公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施，以及住區(qū)環(huán)境等多方面的也得到了保證。