遼寧邊境地區(qū)發(fā)展國(guó)際勞務(wù)輸入的原因與對(duì)策探討

■張美華 王亞豐 遼東學(xué)院

國(guó)際勞務(wù)合作是國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的一個(gè)重要方面，既包括一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的對(duì)外勞務(wù)輸出，也包括從境外輸入勞務(wù)。我國(guó)長(zhǎng)期以來作為勞動(dòng)力大國(guó)，一直鼓勵(lì)對(duì)外輸出勞務(wù)，勞動(dòng)力流入的數(shù)量很少，然而，從近幾年遼寧邊境地區(qū)來看，勞務(wù)輸入的總量雖然不大，卻逐年上升，并呈現(xiàn)出邊境地區(qū)具有的獨(dú)特性。

一、遼寧邊境地區(qū)發(fā)展國(guó)際勞務(wù)輸入的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

遼寧邊境地區(qū)主要是指北起丹東渾江口、南至鴨綠江入?？冢瑸l臨中朝國(guó)界線的丹東地區(qū)。該地區(qū)作為我國(guó)最大的邊境城市和對(duì)朝貿(mào)易量最大的口岸城市，與毗鄰地區(qū)朝鮮半島之間一直有緊密的勞務(wù)合作關(guān)系，尤其是近年來勞務(wù)輸入的增加，更是體現(xiàn)了邊境地區(qū)的地域優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了雙邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，丹東地區(qū)新辦理外國(guó)人就業(yè)證的人數(shù)2009年僅為256人，2010年迅速升至660人，2011年繼續(xù)攀升至842人，三年上升了3.3倍。而根據(jù)進(jìn)出境登記情況和實(shí)際調(diào)查來看，目前丹東地區(qū)實(shí)際持有外國(guó)人就業(yè)證的人數(shù)約1500人以上。這些外來就業(yè)人員絕大部分來自朝鮮，其次是韓國(guó)，其他國(guó)家較少。從連續(xù)三年的情況看，來自韓國(guó)的就業(yè)人員略有增加，來自朝鮮的就業(yè)人員增長(zhǎng)最快，2009年僅為141人，2011年增至676人，三年上升近5倍。而在此統(tǒng)計(jì)之外持有外國(guó)人就業(yè)證的外籍人員基本上也都來自朝鮮。

從行業(yè)流向看，來自韓國(guó)的就業(yè)人員多為韓資企業(yè)或相關(guān)機(jī)構(gòu)的投資者、管理者、技術(shù)人員；來自朝鮮的就業(yè)人員主要從事的行業(yè)種類為服裝加工、食品加工、餐飲服務(wù)、軟件開發(fā)等。表1對(duì)遼寧邊境地區(qū)國(guó)際勞務(wù)輸入的主體——朝鮮勞務(wù)人員的行業(yè)分布和對(duì)各行業(yè)的調(diào)查進(jìn)行了匯總。

在教育方面，朝鮮勞務(wù)人員普遍受教育程度較好。所有人員都接受過小學(xué)4年、中學(xué)6年的基本教育，然后參軍或工作幾年，再進(jìn)入大學(xué)、專業(yè)學(xué)校、技能學(xué)校學(xué)習(xí)2-6年，或者中學(xué)畢業(yè)直接進(jìn)入這些學(xué)校學(xué)習(xí)。最后通過貿(mào)易管理局等機(jī)構(gòu)短期培訓(xùn)和思想教育，派到中國(guó)工作。這些朝方人員在工作中表現(xiàn)出的個(gè)人素質(zhì)高，適應(yīng)能力、學(xué)習(xí)能力都很強(qiáng)。

在就業(yè)培訓(xùn)方面，出國(guó)前主要進(jìn)行基本語言培訓(xùn)和思想教育，有的需要一段時(shí)間的專業(yè)技能培訓(xùn)。在中國(guó)工作期間，起初往往不適應(yīng)中國(guó)的工作節(jié)奏、工作方式，多是通過邊學(xué)邊干，積累經(jīng)驗(yàn)，由于朝方勞務(wù)人員受教育程度較高，素質(zhì)好，經(jīng)過一段適應(yīng)期后工作能力明顯提高。此外，朝方派來的指導(dǎo)員和團(tuán)長(zhǎng)會(huì)持續(xù)進(jìn)行思想方面的宣傳教育，再加之朝鮮國(guó)內(nèi)較為封閉，對(duì)外界有一定的好奇心，這些都促使朝鮮勞務(wù)人員對(duì)于到中國(guó)工作很積極，不但能提高收入，改善生活條件，還能學(xué)習(xí)一些工作技能和方法，利于回國(guó)后的發(fā)展。

從輸入方式和用人方式看，目前遼寧邊境地區(qū)輸入的朝鮮勞務(wù)人員主要是由中方一些符合條件的企業(yè)經(jīng)過遼寧省人力資源與社會(huì)保障局批準(zhǔn)，通過朝鮮有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)有計(jì)劃地輸入具有一定技能的勞務(wù)人員。中方用人企業(yè)需要為朝方人員辦理體檢、簽證、居留證、外國(guó)人就業(yè)證，每年一次，并負(fù)責(zé)相關(guān)一切費(fèi)用。工資大多按月支付給朝方負(fù)責(zé)人，由其按比例上交給國(guó)家和會(huì)社，再支付給勞務(wù)人員。此外，由于邊境地區(qū)的特殊情況，還存在部分沒有辦理就業(yè)證，僅持有短期簽證的勞務(wù)人員，頻繁往返于兩國(guó)之間，但對(duì)于想在中國(guó)穩(wěn)定就業(yè)的勞務(wù)人員來說，長(zhǎng)期這樣太過麻煩，且隨著管理的規(guī)范，成本也在不斷增加。

表1 遼寧邊境地區(qū)不同行業(yè)輸入朝鮮勞務(wù)人員的主要特點(diǎn)

從在中國(guó)工作的崗位要求和朝鮮勞務(wù)人員的優(yōu)勢(shì)看，軟件設(shè)計(jì)人員需要的專業(yè)技能最高，而從朝方輸入的人員設(shè)計(jì)水平都很高，要求的報(bào)酬卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國(guó)國(guó)內(nèi)同等水平的軟件設(shè)計(jì)人員，且有時(shí)不需要在中國(guó)長(zhǎng)期居住，可把項(xiàng)目帶回朝鮮，并借助朝鮮國(guó)內(nèi)團(tuán)隊(duì)協(xié)助完成項(xiàng)目。在中國(guó)的朝鮮餐飲服務(wù)人員基本都在朝鮮特色飯店工作，身著朝鮮服飾，表演朝鮮歌舞器樂，以朝鮮特色服務(wù)吸引顧客，從而體現(xiàn)這類飯店的特點(diǎn)，這些是中國(guó)服務(wù)人員所不能比擬的。紡織服裝和水產(chǎn)品加工勞動(dòng)密集型行業(yè)也需要一定的勞動(dòng)技能，但專業(yè)性要求不高，之所以雇傭朝鮮勞務(wù)，一是成本低，平均每月至少要比中國(guó)工人報(bào)酬低500元左右；二是朝鮮勞務(wù)人員穩(wěn)定性好，合同期3年內(nèi)基本不會(huì)有變化；三是朝鮮勞務(wù)人員由于食宿都在工廠，工作時(shí)間靈活，需要趕訂單時(shí)，也可以調(diào)整上班時(shí)間。而朝方勞務(wù)人員普遍對(duì)在中國(guó)工作的收入、食宿條件、工作條件非常滿意，愿意長(zhǎng)期在中國(guó)工作。因此，近年遼寧邊境地區(qū)輸入朝鮮勞務(wù)人員數(shù)量激增。

二、遼寧邊境地區(qū)近年發(fā)展國(guó)際勞務(wù)輸入快速上升的原因分析

（一）國(guó)內(nèi)勞動(dòng)年齡人口逐漸減少，低工資難以維持

由于我國(guó)計(jì)劃生育政策的執(zhí)行，從1980年以來，生育率降低，勞動(dòng)年齡人口下降，老年人口增加。據(jù)中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所統(tǒng)計(jì)，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)到2013年左右達(dá)到零，此后勞動(dòng)年齡人口供給逐年減少，尤其是16歲到25歲的年輕勞動(dòng)力。人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，直接影響了勞動(dòng)力的總供給，新增勞動(dòng)年齡人口數(shù)將持續(xù)低于勞動(dòng)力需求量，勞動(dòng)力短缺呈現(xiàn)出一個(gè)全局性特點(diǎn)，即勞動(dòng)力整體供給不足。

從各企業(yè)的缺工情況來看，工資水平低的企業(yè)缺工較為嚴(yán)重，這說明勞動(dòng)密集型行業(yè)中與勞動(dòng)強(qiáng)度不成正比的低廉工資，對(duì)勞務(wù)人員越來越?jīng)]有吸引力，這是導(dǎo)致“招工難”的直接原因。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工來說，生活必需品價(jià)格上漲、城市生活成本提高，對(duì)工資的要求不再只是絕對(duì)量上的增加，還有與生活成本增加的比較。而對(duì)于短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的大多數(shù)勞動(dòng)密集型中小企業(yè)來說，大幅度提高工資帶來的成本大幅上升，將可能導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難甚至倒閉。

（二）國(guó)內(nèi)勞動(dòng)者素質(zhì)改變，短工化漸成趨勢(shì)

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，居民生活水平提高，人們主觀上不愿意從事或臟、或累、或危險(xiǎn)的3D行業(yè)，直接導(dǎo)致一些勞動(dòng)密集型行業(yè)用工短缺。從勞動(dòng)密集型行業(yè)的用工主體農(nóng)民工來看，目前，新求職人群70%以上都是80后、90后的新生代農(nóng)民工。與第一代農(nóng)民工不同，他們大多有著中?；蚋咧形幕?，行為選擇趨于理性化，除工資薪酬外，他們更加注重對(duì)職業(yè)層次和前景的選擇，對(duì)工作的要求更高。

由于勞動(dòng)者素質(zhì)改變或主觀能動(dòng)性的增強(qiáng)、行為選擇的理性化等因素，勞動(dòng)力短缺呈現(xiàn)出內(nèi)生性特征，短工化漸成新趨勢(shì)。很多年輕的務(wù)工者為了謀求更好的待遇和發(fā)展，或者僅僅是為滿足個(gè)人興趣，頻繁更換工作城市和工種，造成企業(yè)用工缺乏穩(wěn)定性。清華大學(xué)和工眾網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的一份《農(nóng)民工短工化就業(yè)趨勢(shì)研究報(bào)告》顯示：66%的農(nóng)民工更換過工作，25%的人在近7個(gè)月內(nèi)更換了工作，50%的人在近1.8年內(nèi)更換了工作；農(nóng)民工平均每份工作的持續(xù)時(shí)間為2年，兩份工作的時(shí)間間隔約為半年多。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，“短工化”趨勢(shì)逐年遞增。2004年開始工作的農(nóng)民工，工作平均持續(xù)時(shí)間大約為4.3年。而2008年開始工作的農(nóng)民工，工作時(shí)間只持續(xù)了2.2年，縮短了近一半。

（三）遼寧邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，企業(yè)雇工難度增加

遼寧邊境地區(qū)居民收入水平偏低。以2006年為例，遼寧邊境地區(qū)人均GDP11320.84元，僅為全國(guó)平均水平的68.6%，遼寧省平均水平的52%。近幾年，雖然本地的居民收入水平有所提升，但由于雇工成本的快增長(zhǎng)，已使很多當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不堪重負(fù)，尤其是相對(duì)弱勢(shì)的中小企業(yè)，由于工人流動(dòng)性大，企業(yè)不得不不斷招收新人，他們的勞動(dòng)效率只能達(dá)到熟練工人的60-70%，勞動(dòng)效率大打折扣，結(jié)果使企業(yè)勞動(dòng)成本進(jìn)一步增加。

目前遼寧邊境地區(qū)的水產(chǎn)品加工、果蔬加工、服裝紡織品大都屬于出口日韓、歐美的大項(xiàng)，由于勞動(dòng)力短缺，開工不足，一些企業(yè)訂單不能按期交貨，或是有訂單也不敢接，再加上用工成本上升，出口競(jìng)爭(zhēng)力下降，結(jié)果是部分出口訂單轉(zhuǎn)移，一些外資企業(yè)撤資，紛紛轉(zhuǎn)向東南亞國(guó)家。正是在這種情況下，遼寧邊境地區(qū)部分行業(yè)直接引入廉價(jià)的朝鮮勞動(dòng)力，既可以解決地方勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的跨國(guó)有效配置，也有利于邊境地區(qū)利用朝鮮勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)，吸引外來投資，降低勞動(dòng)力成本，提高地方企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、遼寧邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)國(guó)際勞務(wù)有序輸入的發(fā)展對(duì)策

任何一個(gè)國(guó)家都不會(huì)允許國(guó)外勞動(dòng)力大量流入國(guó)內(nèi)，如何適度引入朝鮮勞務(wù)，并合理利用朝鮮勞務(wù)，這將是政府部門亟待解決的難題。為此，我們必須實(shí)現(xiàn)國(guó)際勞務(wù)有序輸入的發(fā)展對(duì)策。

第一，成立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)勞動(dòng)力短缺行業(yè)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估?？梢栽谀壳暗娜肆Y源與社會(huì)保障機(jī)構(gòu)中設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺的行業(yè)進(jìn)行調(diào)查，確定需要引進(jìn)外籍勞務(wù)的崗位類型、工種、人數(shù)、具體要求等，評(píng)估輸入外籍勞務(wù)可能對(duì)國(guó)內(nèi)就業(yè)的影響，并定期對(duì)上述事項(xiàng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

第二，適時(shí)調(diào)整和細(xì)化相關(guān)政策法規(guī)。在目前部分行業(yè)用工短缺，但又不能任意擴(kuò)大勞務(wù)輸入范圍的情況下，有必要規(guī)定實(shí)施細(xì)則，明確需要輸入外國(guó)勞務(wù)人員的行業(yè)、崗位能力要求、相應(yīng)的人員配額設(shè)置、居住年限等，并對(duì)輸入勞務(wù)的申請(qǐng)、審核和管理程序及要求作出詳細(xì)規(guī)定。比如，用人單位要對(duì)必須雇用外籍勞務(wù)的原因進(jìn)行證明；管理機(jī)構(gòu)要對(duì)雇用外籍勞務(wù)是否會(huì)給同工種本國(guó)工人帶來負(fù)面影響進(jìn)行評(píng)估等。這樣，既可限制外國(guó)普通勞動(dòng)力隨意到中國(guó)務(wù)工，又能達(dá)到緩解結(jié)構(gòu)性勞務(wù)短缺的目的。

第三，對(duì)外國(guó)人來華就業(yè)類型進(jìn)行細(xì)致分類。應(yīng)逐步根據(jù)崗位類型對(duì)臨時(shí)外籍勞務(wù)進(jìn)行分類，如高技術(shù)人才、特殊技能崗位、低技能崗位（當(dāng)?shù)毓と瞬辉笍氖孪嚓P(guān)工作）等，可根據(jù)勞務(wù)人員的類別發(fā)給不同的工作簽證，在申請(qǐng)條件、申請(qǐng)額度、審核辦理程序、居住年限等方面做不同的規(guī)定，既有利于提高效率，又能使人員緊缺崗位及時(shí)得到補(bǔ)充。

第四，簽訂政府間短期勞務(wù)協(xié)議或備忘錄。對(duì)于向我國(guó)派出勞務(wù)較多的國(guó)家，如朝鮮，我國(guó)政府主管部門可與該國(guó)相關(guān)主管部門簽訂政府間勞務(wù)協(xié)議或備忘錄，指定兩國(guó)勞務(wù)派遣和接收機(jī)構(gòu)，簽訂具體實(shí)施協(xié)議，有計(jì)劃地共同組織跨國(guó)勞務(wù)的派遣和接收工作。協(xié)議可對(duì)輸入外籍勞務(wù)人員須符合的條件、選派程序、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)等做出規(guī)定，并指派特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外籍勞務(wù)在我國(guó)工作期間的管理，允許朝方在我國(guó)設(shè)立代表處協(xié)助進(jìn)行勞務(wù)人員的管理，保證朝鮮勞務(wù)人員的合法權(quán)益和穩(wěn)定性。

第五，利用邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，探索國(guó)際勞務(wù)合作的創(chuàng)新方式。目前，中朝兩國(guó)政府已決定共同建設(shè)開發(fā)朝鮮的羅先經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)和黃金坪、威化島經(jīng)濟(jì)區(qū)，它們分別與中國(guó)的吉林延邊地區(qū)和遼寧丹東地區(qū)毗鄰。就與遼寧邊境丹東毗鄰的黃金坪、威化島經(jīng)濟(jì)區(qū)來看，根據(jù)其2011年破土動(dòng)工時(shí)簽訂的共同開發(fā)管理計(jì)劃綱要，以及之后通過的黃金坪和威化島經(jīng)濟(jì)區(qū)法規(guī)定，朝鮮將在勞動(dòng)力雇傭、土地使用、稅收、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面給予優(yōu)惠條件，并依法保障投資者的財(cái)產(chǎn)、合法所得及權(quán)利；區(qū)內(nèi)實(shí)行勞動(dòng)合同制，外企可以自行招收和解雇朝鮮工人；區(qū)內(nèi)還設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，給中方租用100年，并轉(zhuǎn)讓開發(fā)權(quán)。這為我國(guó)勞動(dòng)力短缺企業(yè)提供了一條新途徑，在此邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)投資生產(chǎn)，可以不受政策限制地雇用朝鮮勞務(wù)人員，且相對(duì)于到朝鮮境內(nèi)投資，風(fēng)險(xiǎn)大大降低，還可以享受系列的優(yōu)惠條件。

第六，利用低成本勞動(dòng)力吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)投資，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。在可預(yù)見的漫長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，曾一直作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力源泉的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，面臨著從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)向國(guó)內(nèi)其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而為產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供緩沖的使命。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的遼寧邊境地區(qū)通過吸收低成本朝鮮勞動(dòng)力，可以吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)到本地投資，從而成為承接國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的落腳地。因此，地方政府可以以勞動(dòng)力資源作為對(duì)外招商引資的優(yōu)勢(shì)，逐步將本地區(qū)打造成東北東部的代加工城市，引領(lǐng)鴨綠江流域其他城市，推動(dòng)?xùn)|北東部邊境地區(qū)的整體開放和發(fā)展。

總之，遼寧邊境地區(qū)國(guó)際勞務(wù)輸入的發(fā)展具有邊境地區(qū)的獨(dú)特性。從發(fā)展戰(zhàn)略的角度深化遼寧與朝鮮半島的這種邊境區(qū)勞務(wù)合作，可以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的合理有效配置，帶動(dòng)雙方貿(mào)易、投資的增長(zhǎng)，促進(jìn)各自地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過雙方利用邊境區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì),變潛在資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),從而增強(qiáng)邊境區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！?/p>