公共財政促進產業升級的東亞研究

蔣相之 覃妤嫦

二戰給作為主戰場和參戰國的東亞各國造成嚴重打擊，經濟總量和人民生活與發達國家相比差距甚大，國有和私營經濟發展滯后，市場經濟不發達，科技落后工業化水平低，經濟面臨崩潰的邊緣。二戰結束后，東亞各個國家和地區通過一系列經濟政策的實施，實現經濟起飛創造經濟奇跡，成為在經濟落后國家實施工業化和產業升級的典范。在上世紀下半葉，這些國家和地區的人均國民收入以5-6%的平均速度發展，這意味著這些國家和地區的人民生活水平每12.5年翻一番。

一、戰后東亞各國（地區）以公共財政促進產業升級措施的比較

在東亞各國，以公共財政促進產業升級是產業政策的重要組成部分。戰后東亞各國紛紛借助公共財政對經濟的調節作用，來達到促進產業升級的目的。二戰后，日本和東亞其它國家通過一系列措施促進工業出口和高速發展。這些政策包括對幼稚產業的特殊保護；通過國家補貼和外貿營銷支持來促進出口；協調補償性投資；對限制競爭行為加以規制；通過補貼和限制競爭促進技術升級；對高風險高投入行業的私人和國家投資給予補貼。這些國家還通過一系列措施，包括將企業人才培養計劃與國家產業政策整合起來；為私人研發和關鍵領域的國家研發提供補貼；通過相應政策擴大技術的溢出效應等的實施，有效促使國外技術在國內的轉化和吸收。東亞各國（地區）促進產業升級政策，既有許多共同之處，又各有特點。

（一）東亞各國（地區）公共財政促進產業升級的共性分析

在以公共財政促進產業升級方面，東亞各國（地區）具有如下共同經驗：

1.對出口行業和企業給予財政補貼

東亞國家和地區，由于地域狹小經濟落后，在產業升級的過程中不約而同的選擇出口來刺激經濟增長。在產業升級時，東亞國家將出口提到非常重要的位置，甚至可以說圍繞出口來安排社會經濟生產，行業的發展與其在國際市場的表現緊密相連。政府給予企業的財政補貼也以出口表現作為風向標。關于這一點，日本汽車產業的發展非常具有說明性。在上世紀50年代末，日本豐田小汽車進軍美國市場受挫，在日本國內立刻引發熱議。主張貿易自由的學者們要求日本政府開放國內小汽車市場，同時取消對該行業的補貼。所幸當時貿易保護主義者成功說服了日本工業與貿易省維持對汽車工業的補貼，為日本汽車行業最終進入國際市場積蓄力量。隨著經濟全球化進程的加快，出口補貼受到越來越多的限制，但由于各個國家發展程度的差異性，對于特定行業的財政補貼不會消失。

2.通過國家（地區）投資，實現對國民經濟命脈的掌控

除了日本以外，東亞其它國家均注重以國家投資對重要產業進行控制。這一點以韓國最盛。韓國在經濟和技術上都遠落后于日本，由此造成韓國國有經濟的畸形強大。私營經濟不發達，為了形成具有國際競爭力的大企業，鋼鐵行業POSCO公司的發展展示了韓國國有公司獲得國際競爭力的路徑。60年代后，韓國為了擺脫煤炭和鋼鐵資源匱乏的困境，決定組建壟斷鋼鐵行業的國有公司，這在當時主流經濟學家眼里簡直是場災難。在它剛組建的10年內，它成為全世界效益最好的鋼鐵企業。而在1983年之前，銀行在韓國由國家壟斷，直到1990年才有了真正由私人控制的銀行。在臺灣地區，經濟發展與韓國略微不同，私營經濟有所發展，但由于當時的執政黨——是一個外來政黨，對本土的私營經濟發展有所顧忌，因為臺灣的大企業不是“國有”就是“黨產”。

3.對私有經濟（尤其是大型私企）進行不同程度的干預

從日本開始，日本政府與企業的密切關系，這一點在后面詳細闡述。其次是韓國，韓國政府對私營企業的干預甚至深入到了經營決策層面。韓國現代公司在1970年代迫于政府壓力而投資造船業是個很好的例子。盡管它現在已經是世界上最大的造船公司，但在當時它的總裁對現代造船業是一無所知。韓國政府還廣泛的干預私營經濟部門的并購活動。

4.對研發活動的支持

研發活動在東亞各國經濟升級的過程中受到了充分的重視。各國國家均通過補貼、稅收優惠、信貸支持等方式對私營企業的技術研發活動加以鼓勵，對國有企業的技術改造予以高度重視。

（二）東亞國家和地區公共財政促進產業升級的自身特點

1.日本：緊密的政商關系

在日本幾乎沒有國有企業，日本經濟命脈把持在企業財團手中，而政府與企業財團保持著密切聯系。日本財政默默為企業財團提供財政補貼、優惠信貸，通過行業政策委員會等機構保持密切聯系，甚至為企業經營不善買單。日本密切的政商關系對于具有國際競爭力的大企業集團的形成，以及國家經濟政策的執行有一定的作用。這種模式因其迅速而顯著的經濟效果而被韓國、菲律賓等國家廣為效仿。但這種模式下工業和商業關系過于密切、企業集團負債經營風險增加，企業虜獲政府削弱政府權威造成權力尋租而備受質疑。

2.韓國：經濟計劃部門廣泛的行政權力

韓國經濟計劃部門——經濟計劃委員會不僅制定和執行產業政策，甚至控制著國家預算。這種體制設計在民主國家當中很少見，實際上體現的是一種以經濟建設為綱的理念。雖然這種高度集權的模式能夠短期內積蓄起巨大的經濟潛能，這樣的體制與我國計劃經濟時期那種盡可能集中精力和財力于“生產性投資”的狀態幾乎類似。但以經濟建設為綱的財政，必定會造成對人民生存與發展權的忽視，是不符合公共財政理念的體制設計，不值得我們效仿。

3.臺灣地區：促進研發活動的獨特模式

臺灣地區政府在私營經濟研發活動中扮演者積極的角色，承擔私營經濟研發費用超過60%。它更為獨特的地方還在于，設立專門的公司來承擔政府支持的高科技研發項目。由于注重研發，臺灣經濟獲得高速發展。

4.新加坡：自由貿易的態度

新加坡自由貿易態度表現在兩個方面，一是沒有特別的產業保護措施，二是對跨國公司所持的歡迎態度。在新加坡國民經濟的重要行業不是國家控制，就是由跨國公司子公司控制。對跨國公司所持的友好態度，使得新加坡能夠迅速進入全球價值鏈，以跨國公司為橋梁接觸尖端科技和最新資訊，以此提升國內產業。新加坡與跨國企業的良好關系對我國具有借鑒意義。

二、東亞各國（地區）以公共財政促進產業升級的實施效果分析

（一）實現藏富于民，經濟抗風險能力提升

以日本為例，在經濟高速發展期，日本人均國內收入以8%的驚人速度增長，是歐洲12國增長速度的兩倍多，比增速第二的國家高出3個百分比，比美國高出三倍多，人民生活得到普遍提高。而在我國，改革開放30年以來，受到各方面因素的影響，人均國民收入增長一直較慢。勞動力要素生產率低，人口紅利過度消耗，而社會保障制度尚待完善，為未來老齡化社會埋下巨大隱患。

（二）實現產業結構的升級

科技含量增加，勞動密集型產業轉化為資本密集型和技術密集型產業。日本在戰后經濟恢復初期產業以低端產品和勞動密集型產業為主，知道上世紀50年代后期，日本出口的產品仍以絲綢及絲綢相關產品為最大宗。為了增加出口，當時仿冒美國產地在日本也相當流行，當時東京旁邊有個小鎮叫Usa，從那個地方生產的產品全都標示“made in Usa”仿冒美國產地。然而經歷近20年的發展，日本逐漸走出低端領域，開始進軍汽車、電子等尖端產品，成功實現轉型。資源利用率和產出率得到提升。

（三）進入國際尖端產品市場，實現產業素質的提升

戰后東亞國家經濟升級模式，使得東亞各國的國際競爭力普遍提高。形成具有國際競爭力的大企業，同時形成具有國際競爭力的產業。以日本為例，從上世紀70年代起，日本開始涉足美國和歐洲主導的尖端產品市場——汽車、鋼鐵、造船、電子行業。到了上世紀90年代，日本豐田公司的豪華車雷克薩斯以其高質量、創新性的設計、高性能而聞名于世。日本產業從勞動密集型為主、仿冒求生存的起點成功轉型，走向價值鏈的高端，漸漸打破歐美對國際經濟話語權的壟斷。