開發區三十年

◎ 文/ 林坤

開發區三十年

◎ 文/ 林坤

在工業園區發展前期，采取粗放的模式，揮霍要素資源，今后的發展何以為繼？這將整個工業園區的未來走向推到時代的風口浪尖。不可否認的事實是，各類工業園區多靠制定相關優惠政策、大規模批放土地，消耗大量資源，并以犧牲環境為代價。當土地、資源等逐漸消耗殆盡，優惠政策效應逐步衰減時，部分工業園區的發展速度已經放緩，甚至停滯。

政策設計：最初的夢想

還是先來看看各類“園區”（包括經濟技術開發區、工業園區、高新區、保稅區、國家旅游度假區等實行國家特定優惠政策的各類開發區）的設立背景，或許從中能夠理解政策設計的初衷。

經濟技術開發區推出時間最早。1978年12月，中共第十一屆三中全會以后，黨中央、國務院決定對廣東、福建兩省在對外開放經濟活動中實行特殊政策和靈活措施，開放了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區。

特區的經驗得到國務院的首肯。1981年，國務院批準在沿海開放城市建立經濟技術開發區。1984年，鄧小平視察深圳、珠海、廈門特區等地之后，明確指出：“深圳的發展和經驗證明，我們建立經濟特區的政策是正確的?！备鶕囆∑降慕ㄗh，中央于這年5月正式決定開放天津、上海、大連、青島等14個沿海港口城市，隨后在這些沿海港口城市首批興辦了17個經濟技術開發區。

1986年8月和1988年8月，又先后批準將上海市的閔行、虹橋和漕河涇開發區列為經濟技術開發區。至1993年初，中國已有13個開放城市建立了經濟技術開發區。隨后，又相繼決定將珠江三角洲、長江三角洲以及山東半島、遼東半島辟為經濟開放區，并著手在這些地區組建一系列經濟技術開發區。

此后，又有一批開發區通過考核得以升級。2009年12月，廊坊開發區、揚州開發區升級為國家級開發區；2010年3月，國務院批準34家省級經濟開發區晉升為國家級經濟技術開發區。截至2011年底，全國國家級開發區數量增至131家。

而為了推進科技創新和科技成果轉化，1988年我國批準興辦了國家高新技術產業開發區。中關村科技園區就是第一個高新技術產業開發區。截至目前，國務院先后共批準建立了88個國家級高新技術產業開發區，而今年或將有部分省級開發區得到升級。

最值得一提的是，在短時間內，高新區幫助城市完成了產業與人口的增長和集聚。數據顯示：1995～2009年間，高新區企業的數量及吸納從業人員數目一直保持穩步增長，企業數量由12980家增至53692家；從業人員數目由99萬人增至810萬人。截至2009年底，高新區53692家企業中，私營企業有20443家，占高新技術企業總數的38.07%，排在首位。

1990年，為了發展國際貿易，中央政府批準在沿海港口城市劃出特定區域興辦15個保稅區。1992年為了推動中國邊境地區經濟發展和雙邊經濟合作，在我國部分邊境地區興辦了14個邊境經濟合作區。為了促進出口加工業的上規模上層次，國家從2000年開始陸續批建了58個出口加工區。從1992年起，各省、自治區、直轄市政府為了發展當地經濟，陸續批設了數量眾多的工業園區、科技園區等省級開發區。從2007年開始，中國開始在世界其他國家和地區興辦境外經貿合作區，至今已批準19個，旨在幫助中國的企業走出國門，開展海外投資，充分利用世界資源和市場。

每種形式的開發區，都承擔著不同的功能。經濟技術開發區旨在推動經濟技術的綜合開發，其多選在工業集中的大城市，以發展制造業、吸引外資，吸收先進技術和現代管理經驗為主，兼有促進出口、增加外匯收入，掌握和傳播經濟技術信息以及培養人才的作用；高新區旨在推動科技創新和技術成果轉化，主要選址于大專院校和科研機構較集中的地方，為創新創業提供環境，把優惠政策、土地資源，及“官產學研金介”等要素資源集中在一起發揮作用；保稅區設立在港口城市，以擴大貿易出口和推動港口發展為目的，旨在推動國際貨物流轉；邊境經濟合作區則建立在邊境地區，旨在促進與周邊國家貿易合作；出口加工區旨在推進出口加工業的集中和發展；境外經貿合作區旨在推動中國企業進行海外投資。

其實，除了產業布局和經濟開發的功能以外，我國相當一部分開發區在設立之初，還承擔著體制改革和機制創新的試點功能。比如深圳特區在轉變政府職能、精簡機構、用人機制方面進行了試點，起到了很好的示范作用；北京中關村科技園區制定了中關村科技園區條例，在企業分配制度、知識產權分配制度等方面進行了創新，在規范化制度創新方面帶了頭。

產能過剩將是制造業亟待突破的一大瓶頸

粗放模式：遺失的美好

經過三十余年的高速成長，開發區成為中國經濟、科技和工業發展路途上一道亮麗的風景。近年來，國家級經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區以及省級各類工業園區等省級、市級的開發區上百家，加上縣、區級的開發區總數已達數千個。

為促進開發區的發展，國家和地方政府在稅收、貸款、土地利用、基礎設施建設等方面都給予很多優惠政策。而開發區利用政策優勢和產業集中的特點，成為所在區域經濟發展的新引擎，而這又帶動了配套設施如區域交通設施、通訊網絡、金融服務和住宅建設等的發展。

數據顯示，開發區對區域經濟GDP的貢獻平均達到12%以上，并成為高效開發、利用土地的典范；也是中國穩定就業、創造就業的渠道之一，聚集了創新創業人才。同時，其吸引了大量資金、技術和管理經驗，促進了高新技術轉化與研發，培育了大批快速成長的公司——作為創新型企業的典范，它們又對傳統企業的升級轉型起到良好的示范和帶動的作用。

開發區甚至成為國家稅收和地方政府收入的重要來源。盡管受金融危機洗禮，沿海地區以出口導向為主的高新區發展速度受到一定影響。但在整體擴張、規模經濟、產業轉型、產品升級的背景下，高新區占中國經濟的重要性日益提升。根據2009年的數據，高新區共上繳稅款3995億，占國家增值稅的21.6%；出口創稅2007億美元，已占全國出口創稅的16.8%。2010年，高新區創造了全國11.5%的工業增加值，8%的GDP以及16.8%的出口創匯。

成績固然可喜，但前途亦堪憂。經過三十年的高速成長，作為一個曾經深具增長活力的經濟板塊，開發區的整體增長速度（包括總收入、總產值）出現了瓶頸，甚至不斷下降，對城市的拉動作用的邊際效應也在減退，許多高新區工業產值占當地工業產值比重降幅較大。

“如果用一個比喻來說明這個情況，這就好像是在高速公路上開動跑車，剛起步的時候馬力越強，加速越快，可是一旦達到某個時速，再加大馬力所得到的效果就大打折扣了。”安信證券在《高新區與新三板專題投資報告》中如是說。

與發達國家相比，中國高新區前期開發規模過大，僅第一批27個國家級高新區的總規劃面積就超過了美、法、日等9個發達國家科學園區面積的總和，平均占地面積接近后者的8倍。不規范的土地擴充，投資分散，土地利用粗放，聚集力微弱。土地資源經濟價值未能得到充分體現，對高新區發展的貢獻率也遠未達到它應有的水平，更談不上對環境的保護和治理。

而隨著開發區不斷地發展，土地、資源等制約因素開始顯露出來，并有逐漸擴大的趨勢。經濟發展在“量”上取得很大突破，在“質”的提高上則沒有大的發展；資源的開發與配置呈現高開采、低利用、高排放的特征，這種不可持續的發展模式，依靠要素投入和政策優惠形成的發展優勢逐步弱化。此外，資本市場發展遲緩，有效激勵機制遠未形成，不能支持企業通過技術創新優勢實現更高經濟效益，制約了國家高新區的進一步發展。

產業集群：現實的選擇

現在，依靠制定優惠政策、大規模批放土地、消耗大量資源、犧牲環境為代價的發展模式已經成為往事。以要素、政策紅利來獲取高速發展已經不可持續。在困境面前，開發區如何保持自己的特色，進一步提升競爭力，成為下一步發展的關鍵。

所謂產業集群是指某一特定區域內互相聯系，在地理位置上集中的企業和機構的集合，既要包括對競爭起重要作用的、互相聯系的產業和其他實體，而且還經常向下延伸到銷售渠道和客戶，以及一些輔助性機構，如大學、工業或產品標準制定機構、職業培訓和智囊團等。

產業聚集就為專業化分工和協作創造了條件。而企業和實體機構在專業化分工協作的基礎上構成了既相互獨立又相互關聯的系統。在這樣的系統中，信息、知識、技術得到了最大化的應用和共享，從而進一步推動了技術的創新。呂薇指出，依托當地區域資源優勢發展區域特色產業、把高新區打造成為專業化的產業區，是未來高新區發展的方向。

安信證券通過調查得出結論，那些曾經發展速度相對靠前的高新區，之所以具有較強競爭力，就是因為其對自身的定位比較清晰，注重產業集群和產業鏈的完善。

安信證券認為，未來高新區要從自身的實際情況出發，結合當地資源和環境，形成產業集群并完善產業鏈。產業集群在地理和組織上進一步向外擴張，輻射周邊區域，形成產業帶，這還將推動整個區域的產業升級與經濟合作。

在解讀西安高新區引進三星電子閃存芯片項目時，相關人士就指出，“西安或寄希望于以三星項目為龍頭所形成的產業鏈和產業集群，以及其抽象意義。”據當地估算，隨著三星項目的落戶，將有160余家配套企業相繼落戶西安高新區，將直接或間接增加萬余個就業崗位。而目前西安40多所高校設有電子信息學科，50余家電子信息領域科研院所，2600余家信息技術類企業，都將是這一產業集群的重要組成部分。

創新體系：成長的核心

如果說，在上世紀80年代初，經濟技術開發區的設立是以吸引外商投資為主要驅動因素；在上世紀80年代末，高新技術產業開發區的出現，則主要是為創新營造環境，滿足科技成果產業化的需求。那么，隨著經濟、社會的進步，開發區的建設發展又跨入了一個嶄新的歷史階段，更成為國家創新體系的重要組成部分，并承擔著國家創新戰略的重任。

然而，構建高新技術產業創新體系，完善國家創新體系的構建，不僅要以企業為主體，政府主導，以技術創新為核心，還要建立“官產學研介資”等的良好互動機制，構建六位一體的戰略聯盟，實施創新文化建設；還要重塑國家高新區的管理體制，要理順政企關系，努力培育服務型管理模式，規范政府職能，培育創新網絡，優化核心區建設。

作為創新的試驗場，開發區已經做了很多嘗試。自1988年5月，國務院批準建立中國第一個國家級高新技術產業開發區——中關村科技園以來，高新區這種“產學研”相結合的形式便在中國普及開來。如果說，那時的高新區只是為創新提供環境，那么現在則成為創新體系的重要組成部分，踐行技術、管理、體系、機制等要素的創新。

作為推進高等院校和科研院所科技創新成果轉化的有效途徑，它在誕生之初就天然地將政府、企業和高校及科研院所緊密地聯系在一起。國外成功的科技園，都是以著名的研究型大學為依托，而利用大學的科研與人才優勢創建高科技園區，更能夠發揮高新技術的輻射作用。

當然，也離不開政策的持續支持。無論是“863”計劃、“火炬”計劃，還是“技術創新工程”等，都是政府支持創新的明證。同時，政府還設立技術創新、高技術貼息專項資金，鼓勵企業開發新產品、研究應用新技術。

此外，地方政府為園區企業實施其他優惠政策，如基礎建設投資、土地費用減免、配套服務設施優，并加大對高科技企業產品的政府采購等。為促進高新區的發展，政府在稅收、信貸等多方面均制定了優惠政策。例如，國家對區內的高新技術企業按15%的稅率征收所得稅；內資辦的高新技術企業新建技術開發和生產經營類用房，免征建設稅；出口產品除國家限制出口或者有規定的以外，免征出口關稅。在信貸方面，為擴大高新區的融資渠道，設立融資計劃以及貸款擔保資金，為企業提供融資服務。

總之，建立和完善以企業為主體的創新體系，并非企業自身即可完成的任務，至少還涉及到政府、科研院所、科技中介組織等不同的組織系統，是一個多方協同配合共同施力的過程，需要多層次的資本體系支持，比如貸款、證券，政府引導基金、股權投資等。

創新驅動：未來的方向

隨著國際產業繼續大規模向中國轉移，開發區迎來了最好的發展契機。作為承接國際產業轉移的大平臺，開發區也是跨國產業資本轉移中國的聚集地，能夠較快地與世界生產體系融為一體，成為“世界工廠”不可或缺的重要組成部分，因此其面臨著更大的發展機遇。

長沙經濟技術開發區夜景流光溢彩

循環生態化將是未來工業園區的發展方向，圖為都市型現代農業園區——廣東從化萬花園

而近30年的發展，開發區已經成為跨國公司在中國的最主要的集聚地，或將吸引更多新的跨國公司進區設立研發中心，使之成為跨國公司在中國研發中心的密集區。此外，服務貿易全球化的推進為開發區發展高附加值服務業創造有利條件，而不斷擴大的國際經濟貿易合作，也將為開發區參與國際競爭提供機遇。我國將繼續堅定不移地實行改革開放政策。

然而，開發區對總體戰略環境分析不夠，各環境要素配置不夠合理，產業聚集機制不夠完善，管理機制、資金投入、財稅政策、產業規模、孵化器發展等方面的缺陷，特別是經濟效益有待提高，成為開發區進一步發展的障礙。如此，重新定位成為首先需要解決的問題。

在中國經濟轉型升級的背景下，開發區也走在了轉型升級的十字路口。唯有轉變發展方式，才能向更高的層次發展。以2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020）》的發布為契機，開發區正式走上“二次創業”的道路。值得欣慰的是，現在，對開發區的考核，不只是GDP的貢獻，還有單位面積土地增加值的要求等效率指標。

此時，經濟技術開發區與高新區的定位已出現模糊，并出現融合趨勢。經濟技術開發區為適應經濟結構調整，產業升級的要求，需要提高附加值，不斷引進高新技術企業，吸收高新區的發展高新技術產業的元素。而高新區亦需要有產業化項目，來維持孵化、科技成果產業化等漫長過程的可持續進行。而西安高新區引進三星項目即為最有力的明證。

相關人士認為，要支持和鼓勵不同功能的開發區整合，以完善整體功能，提高整體競爭力鼓勵各類不同功能的開發區就近進行整合，形成多功能綜合性的產業開發區，提升綜合競爭力。事實上，目前已經出現合并的趨勢，而蘇州工業園與蘇州開發區就是代表。

長期以來，在“先生產后生活”的觀念指引下，開發區作為一個人為劃分的經濟發展區域，成立之初的目的僅僅是經濟增長，往往設在城市郊區或遠離城市的農村地帶。通過有限的基礎交通與城市連接，人們在園區內從事的僅僅是生產活動，生活功能則放在城市。在地理位置與外界斷裂，沒有形成完整的人文社會環境。這與可持續發展的思想背道而馳。

因此，開發區應該建設成為現代化的新城區，保持一定數量的常住人口，完善社區功能建設即居住小區、商業區、服務業設置、教育文化場所建設等。而這也是知識密集、技術密集的開發區，吸引并留住人才必由之路，使智力資源發揮出更高的創造力。

中國經濟正處在轉型發展的關鍵時期，不僅需要依靠自主創新，調整經濟結構和轉變增長方式，保持經濟發展，還需要在開發區的發展和環境保護方面取得平衡，從而，克服資源和環境的制約，進一步加強開發區土地資源的集約高效利用，積極推進循環經濟試點，走消耗低，污染少，產出高的發展道路。