食品添加劑委托加工是否需要備案

■文/廖志鵬

【案 情】

2011年3月，某市質監局在執法檢查中發現，A公司生產的食品添加劑茶精油外包裝標注的是B公司的廠名、廠址。經查，A公司于2010年9月取得食品用香精的工業產品生產許可證。A公司和B公司于2010年12月簽訂了香精香料委托加工合同，約定由B公司提供原料和包材，委托A公司生產茶精油，全部產品由B公司負責銷售。A公司按照合同約定生產了四批產品。雙方均沒有辦理委托加工備案手續。

某市質監局經立案、調查取證，召開了案審會進行集體審理。案審會上，有三種不同的處理意見。

第一種意見：食品添加劑委托加工未備案違反了《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》第五十九條的規定，應依據該細則第九十四條第五項的規定進行處罰。

第二種意見：食品添加劑委托加工未備案違反了《工業產品生產許可證管理條例實施辦法》第四十五條的規定，應依據該辦法第一百一十七條的規定進行處罰。

第三種意見：《食品添加劑生產監督管理規定》并未設定食品添加劑委托加工備案制定，對食品添加劑委托加工未備案進行處罰無法律依據。

【分 析】

筆者同意第三種意見，理由如下：

一是申請食品添加劑生產許可的條件、程序應當遵守《食品安全法》、《工業產品生產許可證管理條例》。

《食品安全法》第四十三條規定：國家對食品添加劑的生產實行許可制度。申請食品添加劑生產許可的條件、程序，按照國家有關工業產品生產許可證管理的規定執行。《工業產品生產許可證管理條例》是國家有關工業產品生產許可證管理的規定中效力最高的法律規范，因此，申請食品添加劑生產許可的條件、程序應適用該條例的規定。

二是從事食品添加劑生產、實施生產許可和監督管理應當優先適用《食品添加劑生產監督管理規定》。

國家質檢總局于2005年制定了《工業產品生產許可證管理條例實施辦法》（以下簡稱《辦法》），其作為《工業產品生產許可證管理條例》的配套規定，對工業產品生產許可證管理作了詳細規定。國家質檢總局于2010年制定了《食品添加劑生產監督管理規定》（以下簡稱《規定》），對食品添加劑生產、實施生產許可和監督管理作了規定。上述兩個規章均由國家質檢總局制定，為同位階的法律規范。那么，食品添加劑生產監督管理究竟是適用《辦法》，還是適用《規定》呢？

（一）從上位法依據來分析。《辦法》的上位法依據是《工業產品生產許可證管理條例》。《規定》的上位法依據包括《產品質量法》、《食品安全法》及其實施條例和《工業產品生產許可證管理條例》有關法律法規。它是《食品安全法》及其實施條例實施后，專門就食品添加劑生產監督管理制定的規章。

（二）從特別法與一般法的關系來分析。《辦法》相對于《規定》而言為一般規定，它適用于全部工業產品生產許可證管理，《規定》為特別規定，它只適用于食品添加劑生產監督管理。按照特別規定優于一般規定的原則，食品添加劑生產監督管理優先適用《規定》。

（三）從實施時間來分析。《規定》自2010年6月1日起施行，《辦法》自2005年11月1日起施行。按照新法優于舊法的原則，食品添加劑生產監督管理應當優先適用《規定》。

（四）從國家質檢總局的相關規定來分析。《國家質檢總局關于貫徹實施〈中華人民共和國食品安全法〉若干問題的意見》第六條第二款第五項規定：總局正在組織制定食品添加劑生產許可管理規定。在新的食品添加劑生產許可管理規定頒布前，食品添加劑生產許可證核準工作按照《辦法》相關規定執行。依據上述規定，在《規定》頒布實施后，食品添加劑生產許可證核準工作應當按照《規定》的規定執行。

《關于食品添加劑生產許可工作的公告》(國家質檢總局2010年第137號公告)規定：食品添加劑生產許可的申請和審批，應當嚴格按照衛生部等九部（局）《關于加強食品添加劑監督管理工作的通知》、《規定》和《食品添加劑生產許可審查通則》的規定執行。食品添加劑生產許可申請和審批的法律依據并未包括《辦法》，也從另一個方面說明食品添加劑生產許可的申請和審批應適用《規定》，而非《辦法》。

(五)從《規定》第五十五條來分析。《規定》第五十五條規定：“國家質檢總局在本規定施行前公布的有關食品添加劑生產監督管理的規章、規范性文件與本規定不一致的，以本規定為準。”《辦法》為《規定》施行前，規范包括食品添加劑在內的實行生產許可證制度管理的產品監督管理的規章。《辦法》與《規定》不一致的，以《規定》的規定為準。

綜上，從法律規范的適用規則來分析，食品添加劑生產監督管理應當優先適用《規定》。

三是《規定》并未設定食品添加劑委托加工備案制度。

《工業產品生產許可證管理條例》沒有就工業產品委托加工進行規定，《辦法》第二章第五節專門就委托加工備案進行規定。依據該辦法，從事委托加工實行生產許可證制度管理的產品的委托企業和被委托企業，必須分別到所在地省級許可證辦公室申請備案。該辦法第一百一十七條設定了相應的法律責任。《規定》第四十一條規定：受他人委托加工食品添加劑的，受委托生產者應當具有委托生產范圍內的食品添加劑生產許可證。委托加工的食品添加劑，除應當按照產品質量和食品安全法律法規以及本規定的要求進行食品添加劑標識標注外，還應標明受委托生產者的名稱、地址和聯系方式等內容。該條專門就食品添加劑委托加工的條件、標識作出規定，但并未規定食品添加劑委托加工需要辦理備案手續。兩部規章在食品添加劑委托加工的管理制度上存在不一致。既然食品添加劑生產監督管理優先適用《規定》，食品添加劑委托加工作為食品添加劑生產監督管理中的一個環節，也應按照《規定》的相關規定執行。據此，食品添加劑委托加工，其條件、標識符合《規定》第四十一條的規定即可，無需再進行委托加工備案。

綜上，筆者認為，國家并未設定食品添加劑委托加工備案制度，對食品添加劑委托加工未備案進行處罰無法律依據。

【啟 示】

《食品安全法》出臺后，國家質檢總局先后制定了《關于食品生產加工企業落實質量安全主體責任監督檢查規定的公告》、《食品生產許可管理辦法》、《食品添加劑生產監督管理規定》等一系列配套規定，食品監督檢查、食品生產許可、食品添加劑生產監督管理等有關制度發生重大變化。質監部門從事食品監管和執法的工作人員應該深入思考，認真研究新制度、新做法，理清新舊制度之間的變化，轉變工作方式，及早制定應對措施，切實落實監督責任，嚴格依法辦事。

《食品生產許可管理辦法》、《食品添加劑生產監督管理規定》等規章實施后，原有的規章、規范性文件應如何適用，始終是一個困擾執法人員的難題。以《食品生產許可管理辦法》為例，該辦法規定：國家質檢總局在本辦法施行前公布的有關食品生產許可的規章、規范性文件與本辦法不一致的，以本辦法為準。但是《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》中哪些規定繼續執行，哪些規定不再執行，不同部門、不同執法人員都有不同的理解，實踐中的做法也較為混亂。建議國家質檢總局通過發布公告、修訂相關規章、規范性文件等方式予以明確，切實解決食品安全監管法律規范不協調、不一致的問題，確保法制統一、依法行政。