加大財政支持力度推進地區間基本公共服務均等化

■岳 軍 安彥林

加大財政支持力度推進地區間基本公共服務均等化

■岳 軍 安彥林

岳軍，1959年12月生，經濟學博士、教授、博士生導師。現任山東財經大學財政稅務學院院長，研究方向為財稅理論與政策、公共經濟理論。重要兼職有：中國財政學會理事，中國財政學會基礎理論研究會常務理事，中國稅收教育研究會常務理事，中國投資專業咨詢委員會理事，教育部高職高專公共管理教學指導委員會委員；山東省財政學會理事，山東行政管理學會理事，山東省農村財政研究會常務理事。學科建設方面，任國家“特色專業”（財政學）建設點負責人，“山東省公共財政制度與社會保障制度研究基地”首席專家，山東省“十五”重點學科、山東省“十一五”強化重點學科（財政學）、山東省“十二五”特色重點學科（財政學）學科帶頭人，“山東省品牌專業”（財政學）建設點負責人。先后在國內相關學術刊物上發表論文50多篇，出版教材著作13部，主持國家社科基金項目2項、省部級科研課題5項，參與國家級、省部級研究項目8項。擔任國家社科規劃辦、國家自然科學基金委員會項目評審專家。

安彥林，山東財經大學財政稅務學院講師，博士研究生。

一、我國地區間基本公共服務的現狀

從我國目前的經濟社會發展實際情況看，基本公共服務不均等主要體現在城鄉間、地區間，目標群體間及個人間。其中城鄉和地區基本公共服務不均等是當前的主要矛盾。就地區間基本公共服務供給而言，地區基本公共服務應該與行政管轄權一樣，具有相對嚴格的空間界限，即不同層級的政府，應當有相對應的基本公共服務區（自注，而 E·奧斯特洛姆提出的概念是指某一種公共服務的特定區域，其范圍是由公共服務的半徑決定的）。這樣不同地區的基本公共服務均等化水平便可以通過比較某一層級基本公共服務區居民所享受到的基本公共服務來衡量和比較了。根據“基本公共服務”內涵，結合省級政府的職能，從理論上，設計出一套能反映省級政府在基本公共服務方面職責的指標體系并不困難，但是，如果考慮現實情況的復雜性、數據的可得性和真實性，要想對我國地區間基本公共服務均等化實現程度做出全面的準確的定量評價，目前的條件還不成熟。因此，我們只能篩選出能夠反映基本公共服務主要內容且數據可得性較好的代表性統計指標作為測算依據。

表1 地區間基本公共服務均等化水平評價指標體系

結合相關研究成果和資料，利用德爾菲調查法，廣泛征求相關專家和政府工作人員意見，將基本公共服務的內涵確定為基礎教育、就業服務、公共衛生、養老保險、醫療保險、基本住房、公共設施等七個方面，并構建了我國地區間基本公共服務均等化水平評價指標體系，詳見表1。

表2 各地區基本公共服務九個主成分指標值

由于計算中缺乏大量關于農村的數據，本文以城市轄區數據為基礎，選取了“地區間基本公共服務均等化水平評價指標體系”中的部分指標，收集并整理后獲得各地區基本公共服務九個主成分指標值，詳見表2。

表中，x1和x2代表各地區提供就業服務水平，x3代表基本住房方面的服務水平，x4和 x5代表各地區在基礎設施方面的服 務 水 平 ，x6、x7、x8、x9分 別代表基礎教育、公共衛生、養老保險、醫療保險等方面的公共服務水平。具體而言：

x1： 本 年末每萬人擁有職業介紹機構個數=本年末職業介紹機構個 數/年 末 總人口 （單位：個/萬人）；

x2： 失 業率(%)；

x3： 城 市人均住宅建筑面積(平方米)；

x4：每萬人擁有公共交通車輛；

x5：城市用水普及率(%)；

x6：初中師生比；

x7：每萬人擁有衛生機構個數；

x8:年末每萬人中參加基本養老保險人數(萬人)=年末參加基本養老保險人數/年末總人口（單位：人）；

x9:年末每萬人中參加城鎮職工基本醫療保險人數(萬人)=年末參加城鎮職工基本醫療保險人數/年末總人口（單位：人）。

按照以上信息，我們可以計算出我國31個地區基本公共服務水平綜合得分，詳見下表。

表3 各地區基本公共服務水平評價綜合得分及排名

從上面的結果來看，各地區的綜合評價得分有正有負，正的說明該地區的基本公共服務水平高于全國平均水平，負的說明該地區的基本公共服務水平低于全國平均水平。絕對值的大小反映了各地區偏離全國平均水平的程度。需要說明的一點是，由于目前數據可得性的限制，特別是有關廣大農村地區數據的缺失，該評價結果未能全面反映地方政府所提供的基本公共服務水平。

下表是按區域劃分，對區域內各地區的得分與排名取平均值。從區域來看，東南地區、環渤海地區的基本公共服務水平較高；西南地區的基本公共服務水平相對較低。

表4我國各區域基本公共服務水平評價綜合得分情況

二、基本公共服務非均等化的原因分析

（一）地區經濟發展水平和財源差異是基本公共服務不均等化的主要原因

由于各地自然條件和社會經濟條件的不同，造成了地區間經濟發展水平的差異，并形成了地區間財政收入的差異，這是基本公共服務水平不均等的主要原因。圖1為各地區按基本公共服務得分排名和按人均GDP排名的散點圖，從中可以看出，總體而言，人均GDP排名與基本公共服務得分排名大致是一致的。

同時按照財政分權理論，基層政府在公共服務提供上具有天然的信息優勢，可以提供“適銷對路”的公共服務，這也是分稅制賦予地方財政較大事權的主要原因，但由此產生了地方政府財權太少事權太多的矛盾，由于地方政府經濟發展水平的差異導致地方政府財源差異大，特別是中西部地區財政收入規模小，但還要承擔地方的義務教育、公共衛生、基礎設施、社會治安、環境保護、公共文化服務和行政管理等責任，很多地方政府缺少財源支持,成為了吃飯財政，基本公共服務項目供給成了無米之炊。最終，財權上劃事權下移的結果導致經濟欠發達地區無力負擔本區域內的基本公共服務。

圖1各地區基本公共服務得分排名與其人均GDP排名關系圖

（二）一些地方政府未將基本公共服務供給作為追求的長期目標

地方政府更加注重能夠很快在經濟增長上獲得工作效果，而對其他長期的社會的目標則相對忽視，而且也很難找到相應的機制來激勵地方政府追求這些目標（王永慶等，2007）。教育和醫療等基本公共服務的發展，從長期來看是非常重要的目標，但對于經濟增長的短期效果并不顯著，因此，地方政府普遍對教育和醫療等基本公共服務態度并未有根本的改觀。基本公共服務供給決策 （基本公共服務的內容、數量和質量），一般不是根據廣大公眾的需求來做出，而是政府采取自上而下的決策程序，根據政府的偏好進行，由政府官員根據政績和利益的需要決定。這樣政府提供的公共服務不一定是廣大社會公眾所需要的公共服務，也導致政府的無效供給。一般來說大多地方政府愿意把有限的公共資金投入到見效快、易出政績工程等短期項目上，很少著力于符合社會長遠利益、具有實用價值的基本公共服務，比如，注重基礎設施建設，而輕視軟件建設；重視修路建橋，輕視教育醫療投入等現象普遍存在。

（三）政府間財政轉移支付承擔起了公共服務均等化的重任，但需要改進的地方還不少

相當一部分人認為，導致地區間公共服務水平差異的主要原因是經濟發展水平的差異，而彌補地區收入差距的國際經驗是建立轉移支付制度，實現地區間財政收入均等化，保障各地區提供基本公共服務的能力。然而，1994年以來，中國規模龐大且迅速增長的政府間轉移支付并未產生令人滿意的均等效果。以2005年為例，在約占地方收入（含稅收返還和補助）26566億元的43%、占中央政府財政支出總額（含稅收返還和補助）的20249億元的57%、總額達11474億元人民幣的轉移支付中，完全遵循嚴格的均等化規則的轉移支付充其量也不到20%（其中一般性轉移支付約占10%），而超過80%的部分要么與財政均等的內在邏輯不符，或者其實際效果捉摸不定。其中，合計占轉移支付67%的稅收返還和專項轉移支付，完全是按照不同于財政均等目標的內在邏輯和規則設計的，其實際的均等化效果極可能是負面的。近年來，上述轉移支付的狀況并未得到多大改善。有學者認為，我國目前的轉移支付制度不僅沒有達到地區收入均等化的目標，反而加大了地區間的收入差距。王雍君（2006）指出，造成財政均等效果不佳的首要原因是規模龐大的轉移支付體制存在著明顯的結構性障礙。在現行的體制下，轉移支付制度不僅被賦予協調地區經濟發展、維護民族團結的重任，而且還充當著中央政府對地方政府調控的工具，事實上轉移支付的作用被“功能化”，特別是專項轉移支付成了救急的工具，其平衡財力的功能被嚴重分割。因此，我國的轉移支付制度遠遠沒有達到應有的效率邊界。因此，當前轉移支付制度的改革是必然的，也是必要的。

三、加大財政支持力度，推進基本公共服務均等化的對策

當前，在財政支持力度不斷放大的情況下，公共服務均等化對財政的依賴也越來越大，這是好事？還是壞事？總的看中國經濟的增長率已經趨于長期性，也具有了相對的穩定性，財政收入的高增長在大家的質疑懷疑聲中持續了多年，財政的風險還是可控的。但是面對龐大的公共服務需求，財政的負擔越來越重，財政能否長期支持龐大的公共服務體系？從總體上看，公共財政在推進基本公共服務均等化方面的空間仍然是很大的。一是中央政府承擔了基本公共服務供給的主要責任，如果在“十二五”期間我國財政體制不做重大調整，由中央政府主導的基本公共服務覆蓋范圍會逐步擴大，供給水平也會有較大的提高。就是說我國基本公共服務供給總趨勢不會發生變化，供給的總水平不會降低。當然這主要是依據對我國宏觀經濟的長期發展和財政收入的穩定增長的判斷。具體來看，中央財政除了管理外交、公共安全、全國性的大江大河治理、交通設施建設、大型水利設施外，基礎教育、基本醫療、農業基本建設等投入都在逐步擴大。現在中央財權集中度比較高，中央財政收入占全部財政收入53%，扣除向地方的轉移支付后，中央本級財力在20%左右。綜合考慮基本公共服務均等化的目標、控制財政風險等因素，中央政府基本公共服務的支出責任應當擴大。當然，實現基本公共服務均等化目標，主要依靠中央財政的投入是遠遠不夠的。通過建立相應的機制來激勵地方政府追求這些基本社會目標（王永慶等，2007），教育、醫療等基本公共服務均等化將成為經濟社會發展的總目標，因此，地方政府普遍對教育和醫療等基本公共服務投入將會有根本的改觀。從具體內容上講，需要在以下幾個方面做出努力。

（一）不斷完善轉移支付制度，有步驟地縮小地區間基本公共服務差異

1、建立完善的財政轉移支付法律體系。我國現行財政轉移支付制度還缺乏明確、規范的法律規定，帶有一定的隨意性。政府財政轉移支付制度要真正作為一種規范性的制度建立起來，需要遵循法制化原則。我們要借鑒國外成功經驗，進一步制定和完善有關財政轉移支付的法規，如 《財政法》、《轉移支付法》、《財政監督法》等，就轉移支付制度的原則、內容、形式、依據、用途和監督等通過立法形式加以規范，尤其是要盡快修改《中華人民共和國預算法》，增加有關財政轉移支付的條款，賦予財政轉移支付相應的法律地位。同時，制定關于政府間財政轉移支付的單行法規，對財政轉移支付的政策目標、資金來源、分配形式、分配程序和分配公式等作出具有權威性的統一規定。

2、進一步優化財政轉移支付結構。要實現地區間基本公共服務的均等化，就必須加大財政轉移支付中用于均等化的資金的力度。一般性轉移支付是最具有均衡地方財力作用的財政轉移支付形式，國際上通行的做法是，將一般性轉移支付作為對地方財政轉移支付的主要形式，其占全部財政轉移支付的比例應在50%左右，應當適當降低專項補助規模，加大一般性轉移支付補助力度。清理專項轉移支付的配套項目和專項轉移支付補助，提高一般性轉移支付的均等化功效，并使其成為財政轉移支付的主要形式。從相關層面講，只做“加法”是不夠的，還要做“減法”，要大力減少對國有企業的補貼，改革財政對事業單位的無限責任式的供養。

3、建立績效評價制度，強化激勵約束機制。績效評價制度應體現轉移支付資金的政策目標，以量化指標為主。建議從投資性項目的評價起步，對投資規模大，對國家和地方的影響大，既有社會效益，又有經濟效益的項目，納入績效評價的范圍。而中央財政在分配專項轉移支付資金時，應結合上一年對專項轉移支付資金的績效評價結果，對專項轉移支付資金支出效益較好的地區適當加大投入力度，對支出效益不高的地區，要相應調減部分專項資金，以促進地方政府加強對專項轉移支付資金的管理。同時，人大、政府、財政都應采取相應的措施加強對中央轉移支付資金的監督，提高中央轉移支付資金的使用效益，審計部門也應當加大力度，開展對中央轉移支付資金的績效審計，并及時向本級政府報告審計結果。

4、現階段，可以考慮將轉移支付轉變為 “直接支付”。在基本公共服務領域，如基礎教育、基本醫療、社會保障等領域可考慮實行由中央財政對居民賬戶進行直接支付的形式，減少中間環節，避免轉移成本，提高資金運用效率。事實上，這種直接支付的形式目前在基礎教育、新農合、糧食直補等領域已經實行并取得了比較理想的效果，實踐證明這種轉移支付方式透明度高、實施方便、矛盾少、效果好。在提高中央財政集中度的基礎上，由中央財政對基本公共服務一管到底，實現中央財政與省級財政的協同，負責全國范圍內的基本公共服務事權和財力保障，從而基本實現全國范圍內的基本公共服務均等化目標。

（二）明確省級財政支出的主體責任，平衡省內基本公共服務均等化財力差異

從我國現行財政體制的基本特征來講，實行的是以縱向為主的財政體制，就是對財政決策、執行、監督、支出責任進行縱向分割，中央政府根據國家和黨的方針政策進行重大財政政策的制定和安排，地方政府按照中央政府的決策進行貫徹、落實和具體實施，中央政府沒有實施權、地方政府基本沒有決策權。但在財力分配上地方政府要承擔相應的支出責任。這種縱向分割的財政體制，也必然使得財力與公共服務的支出責任相脫節。因此一個高效率的財政體制不要打破縱向分權的格式，將決策權、執行權、監督權和支出責任盡可能統一起來，適度增加中央政府的實施權，明確具體的公共服務支出責任，實行“點對點”的支出責任與基本公共服務內容對稱的制度安排。

在財政分權改革中，沒有解決好的一個問題是財權與事權關系劃分不清楚，較普遍的看法是基層政府事權多、財權小，或者是說改革中存在財權上移、事權下移的問題。由于在各個層次的政府事權范圍邊界不清晰，特別是省與市縣級間公共服務的職能劃分長期以來不規范、不明晰。因此，在通過提高中央財政集中度并強化中央政府在提供全國性的基本公共服務的基礎上，強調省級政府和市級政府在基本公共服務層面承擔更多的職能和任務是必要的，這對實現省以下政府事權與財權的對稱性有很大的促進作用。根據我們對山東省的調查，發現省以下的分稅制度千差萬別，并沒有統一的模式和分配比例，大多數地區是根據各自的實際進行安排，并不斷進行調整和改革，總的方向是向“財政分成”制度發展，在這方面煙臺市進行了有益的嘗試，取得了很好的經驗。長期的改革實踐也告訴我們，省以下并不適合實行全國范圍的統一的分稅制，而是應當根據各地的實際來探討各自的政府間財政收入和支出劃分的標準和方式。

（三）完善地方稅體系，增加地方政府財源

按照財政分權理論，基層政府在公共服務提供上具有天然的信息優勢，可以提供“適銷對路”的公共服務，因此，基本公共服務由地方政府供給比較合理。當明確了基本公共服務的支出責任，剩下的就是財權財力問題了。有了事權就要有相應的財權，首要的就是增加地方財權財力，建立地方政府特別是基層政府的財政收入增長機制，完善地方稅體系，培植地方稅源，以增加地方財政收入，從而逐步提高地方基本公共服務的供給能力和服務水平。我國現在地方政府主要的稅收收入是營業稅和企業所得稅，營業稅可以作為省級政府的主體稅種，而財產稅占整個稅收總量的較小部分，有很大的發展空間。財產稅是一種受益稅，財產所有人是當地公共服務的受益人，較易推廣。同時財產稅的非流動性使其可以成為地方政府穩定的收入來源，并且隨著地方基礎設施建設的發展，這一稅基會越來越大，因此，財產稅應該成為縣鄉政府的主體稅種，在房地產價格較高的情況下，可以改革房產稅和資源稅，確保地方財政收入的穩定和持續增長。

（四）改變以經濟指標為主的考核機制，適當增加基本公共服務的考核內容

導致基層政府對基本公共服務建設不熱心的另一個原因是干部考核機制對公共服務沒有激勵作用，因此要建立對基層政府提供公共服務的績效評價機制，將公共服務評價指標體系納入基層政府的政績考核范圍。通過績效考核可以反映公眾的實際需求，提高公眾滿意度。這種方法在很多城市都有所探索，對地方政府以及干部的考核不再完全以GDP的增長率為考核指標。定期公布指標完成情況，加強廣大民眾對政府的監督。

要將基本公共服務供給的任務量化、細化，加強居民公共服務滿意度調查，建立公共服務評價體系，作為各級領導任期責任目標和干部考核的重要內容。績效考核指標一般來說應該包括基本公共服務的供給量，財政資金投入情況、資金利用情況，公共設施建設量，公眾的滿意度等內容。

要把社會公眾的滿意度放在評估的最重要地位，體現為“顧客”服務的精神和理念。績效考核除了政府參與，要保證有群眾的參與，因為政府在基本公共服務績效管理就是為了考察公共服務社會效果的方式和方法，政府做得怎么樣，公眾最有發言權，是最有權威的評估主體，可以通過調查問卷，網絡投票等方式讓公眾對政府的服務打分，提高地方政府公共服務提供的積極性。

（本欄目責任編輯：阮靜）