從“公共財政”走向“民生財政”

■劉尚希

從“公共財政”走向“民生財政”

■劉尚希

作為改革開放以來培養出來的新一代博士，他注重經濟學研究的實踐性和本土性，從我國改革與發展的實踐出發，撰寫了一系列論著、論文、調研報告和政策建議。其主要學術貢獻體現在收入分配循環理論的研究、公共風險理論的研究、財政風險理論的研究、公共財政應急反應機制的研究等四個方面。

一、公共財政的演進過程

解決現實的財政問題要將其和理論聯系起來。要善于把現實中的問題上升到理論的角度去進行思考。以不同的視角看問題就是用不同的理論去解釋問題。看問題的角度實際來源于理論。現在的財政經濟理論大多來自于西方國家，而這些理論能否解釋中國的現實，值得懷疑。任何一種理論，都有其形成的特定環境。這種環境包括它的歷史、文化、政治、社會等等因素，從而形成多種差異，因此不能一味接受。真正的科學精神是質疑、探索，不輕易相信任何現成的結論。在此，筆者將重提在我國廣為流傳的一個概念，或者說財政理論——即公共財政理論。通過研習這一理論來更加深刻地認識或理解當前的現實問題。

當前提出“民生財政”是不是意味著“公共財政”從此退出歷史舞臺？兩者是什么關系？現在要全面建設民生財政，那民生財政究竟是什么？這就需要我們從理論層面上深入思考。那么，從公共財政到民生財政，這種變化究竟反映了什么實質性的問題？還是純粹的概念變化，“新瓶裝舊酒”還是“新瓶裝新酒”？

這就涉及財政學的一些基本問題。首先需要把公共財政這個概念放到特定的語境下去理解。從概念本身來看，財政與公共財政差別不大，因此，當公共財政這個概念剛剛提出來的時候，就有專家學者認為這是多此一舉。從財政到公共財政，從語義上講，的確可以通用。但從改革的語境下來看，從財政到公共財政，反映了一種顛覆性的變化。接下來要詳細地解釋這個問題。

（一）公共財政演進的歷史背景

要從改革的角度來把握財政到公共財政的這種變化。改革開放30多年的改革路徑大體上是這樣的：高度集中、集權的計劃經濟體制對生產力的發展形成障礙，于是要進行改革，從財政來說就是通過改變統收統支體制，對社會的各個層面進行讓利。中央給地方讓利，政府對企業讓利，企業也給個人讓利。

改革的展開有賴于對社會各方面提供看得見的物質利益，并以此來調動社會中每一個人的積極性。因此最開始的改革實際上就是讓利。人類社會發展到今天這個階段，人的積極性和物質利益是緊密聯系在一起的。符合經濟學里講的“經濟人”假設。改革的順序首先從農村開始，實行家庭聯產承包責任制、大包干。使農民的自身努力和勞動成果掛鉤。然后對企業讓利，給利潤留成，也就是讓企業的努力和企業的所得掛起鉤來，利潤留成可以用于福利，可以用來發獎金，企業可以有自主權。當然當時的情況，自主權不是很大。這個時候企業的積極性就出來了。將職工待遇同個人努力掛鉤，從而也調動了工人的生產積極性。

事實上，這一時期由于在國家層面還沒能明確自身的發展和改革目標，政府職能不明確造成了財政職能也難以確定。直到1992年鄧小平南巡，進一步解放思想，才將涉及國家意識形態的核心問題——計劃與市場的關系——給出定論。而后，鄧小平講話精神成為十四大的主旨，即提出了“建立社會主義市場經濟體制”的改革目標，市場經濟這個概念從此不再和意識形態掛鉤了，才給我國發展給出了一個明確的定位：也就是讓市場在資源配置中發揮基礎性作用。這句話誰都知道，問題是怎么真正去理解市場在資源配置中發揮基礎性作用。到現在，對這句話也許仍有很多人并不一定理解得很透徹。為了讓市場在資源配置中發揮基礎性作用，政府需要給市場讓出足夠的發展空間。相應地，政府財政就要退出，退出的過程同時也就是我國財稅系統改革的過程。

1994年分稅制改革就是為市場機制發揮作用創造條件。分稅制是有利于市場經濟發展的，符合市場化改革的要求。分稅制的改革解決了兩個問題：一是增強了中央的政治控制力，有利于整個國家的統一和穩定。二是分稅制有助于推動國內統一完整的市場體系形成。這之前的“分灶吃飯”制度強化了地方主義，引發了地方政府各種各樣的區域割據和行政封鎖，妨礙資源、商品在全國的流動、組合，而分稅制打破了或大大減少了這類封鎖，讓資源與商品得以順利地在全國市場中流通。1994年同時進行的稅制改革也為平等的市場競爭提供了一個更好的稅收環境，市場機制發揮作用有了更大的空間。

（二）公共財政的職能定位

既然政府當前的任務就是維護市場秩序、培育市場能力，讓市場在資源配置中發揮基礎性作用，那么財政也應當明確自身的職能范圍。1998年將過去所說的“生產建設財政”改為“公共財政”，這意味著財政的作用范圍有了一個巨大的變化，從無所不包轉變到公共領域，解決公共事務，提供公共服務。財政退出一般競爭性領域，開始轉向關注公共領域。“公共領域”指的是市場不能發揮作用的領域，也就是所謂市場失靈的領域。但市場領域和公共領域并非涇渭分明，其邊界是隨著時代變遷而不斷變化的。在具體操作中，要在一定理論指導下依據現實狀況去作出判斷。

例如英國維多利亞時代，按照當時的標準，失業意味著懶惰，認為這是個人品質的問題。但隨著工業革命的深入，社會不斷進步，無關個人稟賦的結構性失業逐漸增多，引發了極多的社會公平問題。于是政府開始介入并進行干預，失業的問題也就由原先的市場問題變成了公共問題。

西方經濟理論的一個核心問題，就是探討政府與市場的關系，也就是界定“公共領域”的問題。就此而言，西方經濟學從過去到現在的各種流派實際上都歸為兩派：一派站在市場一邊，更相信市場，主張讓市場發揮更大的作用。另一派則希望政府能發揮更多的作用。即一派是偏向于市場，而另一派是偏向于政府。市場派就是偏向于更多的自由，自由主義、新自由主義實際上都持這一觀點，它寧愿相信市場也不愿相信政府。另一派則認為脫離政府監管的市場會亂套。例如馬克思就是最典型的不相信市場，他不但不相信市場，還要滅絕市場，所以在馬克思理論指導下的國家在起步時基本上都沒有開展市場經濟建設，都采取計劃經濟手段，商品貨幣在日常經濟生活中被取消，貨幣僅僅是用來記賬的符號。在那個時候馬克思是市場最極端的否定者。但大多數西方經濟學理論是持其中的調和觀點，就像凱恩斯認為在市場失靈的時候，就需要政府。

回到財政改革來看，因為公共事務、公共服務在特定的歷史階段具體包含的內容是不同的，公共財政改革也是在特定條件下產生的一個具有時代特征的改革，其實質性內容是通過財政改革來滿足市場經濟發展中市場各個主體產生的公共需求，其理論導向解釋了在市場條件下財政的職能和行使職能的手段。

公共財政改革導致了兩個顛覆性的變化：一是政府與市場的關系，二是政府與社會民眾的關系。在過去計劃經濟時期，政府能干的由政府干，政府干不了的才交給市場。所以，我國在過去盡可能地實行計劃經濟，在改革開放初期，還是以計劃為主，市場為輔，其邏輯的出發點是政府。而在市場經濟條件下就顛倒過來，市場能干的由市場干，市場干不了的才交給政府去做，主次關系、邏輯關系徹底顛倒，資源配置的主體發生了改變，由政府第一位、市場第二位變為市場第一位、政府第二位。在政府與社會民眾的關系上也有一個顛倒性的變化，由過去的國家本位變成了現在的民眾本位，即財政的人民主權。

公共財政解決了市場經濟條件下政府與市場的關系，也提出了人民主權的思想，推進了我國財政民主化、科學化進程。

（三）公共財政的缺陷

公共財政確實有其進步性，它凸顯了財政的“公共性”，適應了當前市場經濟發展。但其理論缺陷也十分明顯。當前的財政學是屬于經濟學的應用學科類別，而其性質卻與經濟學根本不同，即使把財政學改叫“公共經濟學”也無法把它歸類到經濟學之中去。這種錯誤的歸類使財政理論不可避免地帶有先天的缺陷。

1、泛市場化帶來的問題。市場經濟帶來的不僅僅是一種資源配置機制，而且也形成了一種市場主義思維，一切都是圍繞市場來觀察和分析，變成了我們社會思維空間的唯一中心。其實，市場化與公共化是并存的，二者是一個整體的兩個中心，就像一個橢圓的兩個焦點。當把橢圓變成圓之后，公共財政的邏輯起點就只剩下了“市場失靈”，把公共領域變成了邊緣領域，市場取得了各個方面的“優先權”，泛市場化也就應運而生，出現了醫療衛生、教育等公共服務過度市場化的現象。如果不是從市場失靈出發，而是用公共化思維去看待市場與政府的關系，則會是另一種理論圖景。公共性從話語上說，是一個與市場相對應的概念。而市場失靈，實質上是不存在的，是用“市場萬能”這把尺子衡量的一種結果，也是由于泛市場的思維導致的。“市場失靈”這一概念在我國廣泛流行，實際上反映了我國對于公共領域的理解還不夠深、不夠全面。

市場經濟源自西方，在西方經濟學看來，政府和市場是對立的。這種“對立”的思維在西方根深久遠。而中國講求人與自然、人與社會、人與自我的和諧，不會在自身學說中將事物對立。西方的“外向追問”思維促成了科學理性，這種理性思維造成其以對立的觀點看待整個世界，人與自然是對立的。這種對立的思維被帶進了經濟學領域，表現為政府與市場的對立。

從亞當·斯密到凱恩斯，西方經濟學始終認為政府與市場的關系是相互對立的，其區別只是所站的立場是傾向市場還是政府。在改革開放初期，我國也曾一度認為市場與政府的關系只能是對立。其實，從更宏觀，或者說從整個社會系統來看，市場與政府這兩個要素是不可分割的，一國經濟的發展既離不開市場的作用，也離不開政府的作用，而且哪方面多了或者少了都不行。不從公共領域角度來看待國家財政的必要性，而只是從彌補市場失靈的角度來理解，是現代財政學急需解決的一大基本問題。

當前國內的財政學被邊緣化了，應該將財政學從經濟學中獨立出來，形成自己的學科體系，將財政學與經濟學分開考慮并加以研究。

2、公共財政的理論局限性。公共財政存在著哲學架構上的物質本位傾向，要求一切為了生產，為了創造更多的財富，為了GDP增長，一切都應該是服務于生產的。現代經濟學是物質本位的，歸類為經濟學的財政學也自然是物質本位的。“物質文明”的過度擴張，漸漸形成了一種物質至上的人類文化。其缺陷是不言而喻的，忽略了生產財富，創造GDP的目的是什么，從而使經濟發展陷入各種各樣的危機之中。

經濟危機的根源是生產與消費脫節，經濟社會系統一旦變成了為生產而生產，追求財富成為目的本身，就會因消費的不足導致失衡，最終使整個系統崩潰。例如美國利用其發達的消費金融業，掩蓋了消費不足，美國人大都是靠借貸來支撐消費的。中國的傳統消費文化并不習慣通過金融方式來彌補購買力的不足，但隨著市場經濟的引入，消費金融也在中國不斷發展開來。眾所周知的美國次貸危機，一爆發就從美國迅速向全球蔓延，演變為國際金融危機、經濟危機和財政危機相互疊加的復合型危機。這再次證明，經濟社會系統在物質主義的支配下，危機是無法避免的，任何制度都無法挽救它走向覆滅的命運。

地球上的資源對人口以及創造物質財富的容納量是有限的，當超過平衡點時就會給人類帶來災難。可是現在的物質至上的文化和價值觀使得人類還是在片面追求物質文明。人類發展的現行階段仍是物質文明階段，世界各國的競爭是物質經濟實力的競爭，而全球化也是物質主義的全球化。在商業社會中，人類本身也物質化，喪失人格成為生產要素。為了創造更多的物質財富，一切都可以讓路。隨著我國經濟的快速增長，各種社會問題也開始凸顯，生態環境日趨惡化。長此以往，人類就是在自我毀滅。

公共財政理論受其影響，也徹底納入到了物質本位的邏輯體系之中，財政職能都是基于經濟增長這個核心而展開的，即使涉及到分配公平、公共消費之類的問題，也是為物質財富的創造服務的，正如消費是增長的手段一樣，手段與目的徹底顛倒了。“公共財政”從我國一誕生，就打上GDP增長主義的深深烙印。為增長服務成為財政的焦點，為人服務卻被忽略了。

二、走向民生財政

物質本位、生產本位是當前公共財政的局限性所在。那么順應時代發展而新提出的“民生財政”這一口號，無意之中為解決了上述問題找到了新思路。

（一）民生財政的理論基礎

首先，民生財政解釋了財政的終極價值。經濟增長、社會進步以及開展財政工作的意義何在，是為誰服務的？這是一個一直以來被忽視的問題。盡管我國現在提出要科學發展，但落在具體操作中往往演變為物質的科學發展。從前羅馬俱樂部曾提出過“增長的極限”報告，他們認為資源是有限的，不能經受人類的無限制發展，因此不能無限地追求財富，要轉變生產本位的發展觀。

而民生財政就是基于 “以人為本”的財政，區別于“以物為本”的財政觀。這也是契合馬克思主義理論的，《共產黨宣言》中提出的觀點就是讓每一個人都能夠得到自由發展。這是對終極價值問題的解釋。民生，實際上是一種普世價值，也就是合理解決人的生存問題以及在生存基礎上合理發展的問題。從經濟學角度去理解，民生的載體是消費，從經濟學來看消費是增長的動力，擴大消費便是擴大經濟發展的動力。順著經濟學的邏輯，單純地把消費當成拉動經濟增長的工具，而不會將其真正作用于人。從社會學來看，民生所依托的消費實際上是人的發展，是社會成員素質、能力提升的過程。這不僅僅涉及物質產品的消費，同時還包含培養人的技能，提高人的文化素質。從社會的角度看，消費就是人的生產和再生產的過程，是人力資源的重塑過程，體現的是人的全面發展過程。從哲學的層面來看，消費是目的，是生產這個手段的目的。從哲學上講，社會財富的價值實現只有通過消費過程才能完成。

（二）民生財政的職能

民生財政就是要擺脫物本位，變成人本位。從中國現階段來看，正是轉變的好時機。以人為本的財政，不只是解決出發點和落腳點的問題，而是要減少社會成員面臨的各種不確定性及其導致的風險。人的發展過程，本質上就是防范和化解風險的過程。創造物質財富，不過是為了讓人擺脫對自然的過度依賴的風險。因此，具體來說，民生財政就是站在人的視角來觀察、發現和防范威脅人發展的各種風險。

從全社會來看，人的發展面臨著微觀層面的風險和宏觀層面的風險，這各有三個方面。

1、微觀層面的三大風險。一是可獲得性風險。通俗地說是沒有錢的風險。人的生存依賴于勞動。在市場經濟條件下，一旦失業，就意味著沒有收入，就不能獲得生存。市場競爭存在優勝劣汰，社會總會有一部分人因各種原因而失去勞動的機會，從而產生可獲得性風險。二是可及性風險，也就是有錢也買不到的風險。例如，良好的生態與環境、潔凈的空氣與水，不是有錢可以買到的。三是信息不對稱引發的風險，社會化生產帶來社會分工，因此個體間的信息是不對稱的，我們所消費的對象都是別人給我們生產的，我們所享受的服務都是別人提供的，在一個分工越發細化的社會中，我們每一個人都依賴于社會、市場而存在，由此產生各種各樣的風險。

2、宏觀層面的三大風險。一是生產與消費脫節的風險，由于經濟分工和社會化大生產的需要，生產與消費是不會自動銜接的，生產和消費總是存在著天然要分離的傾向，從而誘發經濟危機。二是消費不平等風險，也就是消費的差距。收入差距的加大會自然而然地導致消費差距的不斷擴大，這本身無可厚非。但當危及一部分社會成員的生存與發展時，就會演變為危及社會的風險。過大的消費差距，就會動搖社會穩定的基礎。三是消費不安全風險，這與微觀層面的信息不對稱是相聯系的，這種消費不安全不僅僅來自于信息不對稱，還來自于技術進步的不確定性，例如轉基因食品是否安全。

總之民生財政的職能歸結起來就是要為民生這個目的去防控這些公共風險。這就需要轉換財政的視角和工作的著力點，財政的這種職能轉換，即從生產本位轉為消費本位。只有從消費入手，才能真正想到人的問題；只有財政從確定性思維為主變到不確定性思維為主，才有可能防范對人的各種風險。我們長期形成的是一種確定性的思維，例如手段與目的之間的關系，傳統思維是確定的關系，似乎有了這個手段，目的就會實現；有了GDP的增長，大家的生活就會好起來，這就是一種確定性的思維。而實際上它們之間是一種不確定的關系，經濟增長了，大家的生活未必都會好起來。因此，按照確定性思維設計的體制容易引發公共風險。財政的職能轉換，要從過去長期倡導的找規律，按照規律辦事，轉變為發現不確定性，去防范因各種不確定性引發的風險。也就是從體制機制上來防控不確定性帶來的公共風險。

民生財政的體制機制設計要作用于人。要從人的角度來考慮所有問題。那么財政的績效也要從民生來衡量，要落到人身上，從人的能力的差距的縮小，不確定性的降低，公共風險的最小化來考慮財政工作的績效。不然。這個績效是沒有用的。例如我國現在的績效理念已經陷入了一個誤區，關注了某一種支出、某一個項目的績效，而忽略了整體的績效。

走向民生財政，不僅僅會涉及到財政的收收支支，還涉及到經濟學、哲學、社會學、法學等各個社會學科。因此，要廣泛吸納各學科的知識和成果，并將其轉化為民生財政的理論基礎，用發展的眼光來看待民生財政的建設，認真摸索、大膽創新，走出一條以人為本的民生財政之路。

（依據錄音整理）

劉尚希,1964年9月出生，湖南省桃江縣人。現任財政部財政科研所副所長、研究員、研究生部教授、博士生導師，是國務院政府特殊津貼專家；主要研究方向是公共理論與政策，包括公共風險、公共財政、財政風險、公共分配、公共政策等；曾出訪過美國、加拿大、法國、德國、阿根廷、土耳其、澳大利亞、南非等二十多個國家，對國外同領域的問題有較廣泛的了解；調查研究的足跡遍及全國所有的省市，并在二十幾個省市政府部門及大學做過專題性學術演講；多次主持或參與國內重大課題研究和國際合作課題研究。

（本欄目責任編輯：周菲）