倫敦世界城市建設的特征及對我國城市發展的啟示

◎ 劉 波 白志剛

一、倫敦世界城市建設初始階段

城市是歷史發展到一定階段的產物，倫敦發展成為世界城市經歷了漫長的歷史進程演進。倫敦最早的起源在歷史上并沒有確切記載，但倫敦作為一個交通樞紐和重要城市已經有差不多兩千年的歷史。早在公元2世紀，倫敦就修建了6米高的環倫敦石城墻，成為英國當時最大的城鎮。公元12世紀隨著封建王權逐步鞏固以及基督教會的權力擴大，倫敦也在這個時候逐漸發展，演變成為現在的兩個城合組為一個倫敦市的模式。東面在古羅馬人古倫敦城的基礎上建立起倫敦市，這個地方后來發展成為現在的倫敦金融城。西面威斯敏斯特市成為王室和政府的所在地。倫敦不少著名建筑物的前身就是在這個時期興建的，其中包括著名的倫敦橋、威斯敏斯特大教堂、圣保羅大教堂等①。伴隨著工業革命的到來，倫敦迎來了其發展史上的一個嶄新時代。倫敦在18和19世紀急速發展，倫敦的人口也不斷增加，到19世紀初，人口達到100萬，倫敦城區擴展到了相鄰的米德塞克斯、薩里、肯特等幾個郡，形成了都市區。1831年大倫敦人口已超過150萬。它不僅是全歐的商業、金融中心，也是當時世界第一大都市。1855年英國建立了都市工作委員會，委員會以當時統計區為基礎劃定了280萬人口的區域作為轄區，面積約為300平方公里②。這一階段，一方面倫敦的主要角色是王國的政治中心和司法中心，另一方面倫敦擁有雄厚的經濟實力和優越的發展條件，伴隨著工業的發展和工業人口的增長，倫敦逐漸成為制造業和港口貿易中心③，倫敦的城市職能也開始趨于多樣化，城市空間的功能分布也趨于明顯，倫敦建設世界城市的基礎已經建立。

二、倫敦世界城市建設發展階段

19世紀下半葉至20世紀上半葉是倫敦快速工業化和城市化階段，在城市規劃建設方面，倫敦也走在世界的最前列。1898年，英國新城運動提出新城建設是擺脫英國擁擠不堪城市生活的最佳途徑，倫敦都市圈得以較快發展。1888年，英國在全國范圍內改革地方政府形式，成立了倫敦郡，廢除了都市工作委員會，并以28個市鎮取代了原有的43個區和教區，這次改革因正式確定了都市政府的形式和建立都市二級體制而具有深遠的影響。進入20世紀，倫敦人口已經有660萬，是全世界最大的城市。倫敦在1939年達到人口規模的頂峰（約860萬）。這一階段，倫敦兼有政治、經濟雙重中心功能，而且國家經濟中心功能得以進一步強化，倫敦已演化成為一個空間地域廣闊、人口規模龐大、內部功能結構復雜、基礎設施領先的現代都市區，這些都為倫敦發展為世界城市打下了堅實基礎。

三、倫敦世界城市建設領先保持階段

倫敦在第二次世界大戰中破壞嚴重，很多地區遭德軍轟炸，變成廢墟。20世紀50年代開始，隨著美國馬歇爾計劃援助，歐洲進入新一輪的經濟復興階段，倫敦也進入繁榮時代。在城市規劃建設方面，倫敦政府對新城建設非常重視，為解決倫敦城市人口和工業過分集中的問題而修建大批新城④。這一時期，對倫敦城市整體發展影響最大的就是制定大倫敦規劃，當時被納入大倫敦地區的面積為6731平方公里，人口為1250萬人。規劃方案在距倫敦中心半徑約為48公里的范圍內，由內到外劃分了四層地域圈，即內圈、近郊圈、綠帶圈與外圈。大倫敦的規劃結構為單中心同心圓封閉式系統，其交通組織采取放射路與同心環路直交的交通網。不過，伴隨著倫敦都市地區急劇擴展，人口離心化運動日益突出，外圍郊區迅速增長，內城則嚴重衰落。20世紀70年代，英國政府調整了疏散大城市及建設衛星城市的有關政策，1978年通過《內城法》，開始注重舊城改建和保護，試圖把已經遷出城市的人們再吸引回城市。1992年，倫敦戰略規劃委員會提出了倫敦戰略規劃白皮書；1994年的規劃中強化倫敦作為世界城市的作用和地位；1997年民間組織“倫敦規劃咨詢委員會”根據倫敦不同區域發展水平的差異，制定了不同的發展戰略。進入21世紀，倫敦再塑競爭力，隨著大倫敦政府的成立、創意產業的迅速發展以及倫敦發展戰略規劃的制定和實施，倫敦作為世界城市的作用和地位進一步鞏固。

四、倫敦世界城市建設的特征

首先，倫敦建設世界城市的每個階段都尤為注重規劃。經過近幾個世紀的發展，倫敦經歷了一個從昔日的帝國之都向今日的世界城市的轉變過程?？梢哉f，在倫敦發展的每個階段，都異常注重規劃。倫敦早在1909年，就成立了城市規劃系統，成為市政府功能之一。1927年倫敦成立了大倫敦區域規劃委員會，規劃了占地1800平方公里的大倫敦城。1937年成立“巴羅委員會”，解決倫敦人口過密問題。1943年倫敦郡縣委員會制定倫敦的總體發展計劃即大倫敦規劃。1970年，倫敦又制定了東南部戰略發展規劃。1978年通過《內城法》，注重舊城改建和保護。1997年通過新的倫敦發展戰略規劃書。2000年，大倫敦政府相繼編制完成《倫敦經濟發展戰略》、《倫敦空間戰略》等大倫敦發展戰略規劃⑤。倫敦的每次規劃都體現出城市發展的國際性，都充分意識到國際經濟政治發展帶來的挑戰和機遇，以一種開放、積極的態度，迎接城市人口的增加和經濟的增長。規劃提升了倫敦世界城市的整體競爭力，為倫敦經濟發展提供了支撐，有效地指導倫敦利用土地、水、能源、交通等資源進行開發活動，為經濟發展戰略的實施提供了重要保障。

其次，金融服務業為倫敦世界城市建設提供了強大的發展引擎。金融服務業是有效提升倫敦世界城市輻射力的關鍵。倫敦是世界最大的金融中心之一，與紐約、東京并列為世界三大金融中心。作為世界的金融和商業中心，倫敦擁有世界上最國際化、最有活力和生機的商業環境（見圖1）。金融服務業每年為倫敦創造5%以上的國民生產總值，金融從業人員達36萬以上。2005年，倫敦城共有銀行600家左右，其中外國銀行近500家，銀行數居世界各金融中心之首。在21世紀初，倫敦金融業市場在跨境貸款市場、外匯市場占有全球份額、資產管理市場總資產規模、外國銀行和代表處數量、歐洲債券市場發行量等五個領域位居全球第一。作為世界城市重要推動元素，金融服務業在聚集國際資源、推動要素流動、釋放國際影響力等方面發揮著重要作用。

圖1 倫敦金融服務業對GDP的貢獻

再次，多元完善的交通設施是倫敦成為世界城市的重要基礎。倫敦擁有一流的國際、國內交通系統。倫敦的5個國際機場擁有通往世界范圍內530個目的地的直航航班，還有到巴黎和布魯塞爾的高速列車。倫敦還是世界上最大的國際港口和航運市場之一，可停泊10萬噸至20萬噸級的大油輪。倫敦公共交通網絡非常完善發達，包括了由地鐵、國鐵構成的骨架公交系統，以及由常規公交、輕軌、有軌電車、輪渡形成的銜接鄰里社區、旅游觀光、接駁長距離交通出行的輔助公交系統。倫敦市區就擁有公交車8500輛，運營線路700條，不少線路還是24小時運營；倫敦擁有發達的地鐵系統，地鐵網線420公里，共設270多個車站（見表1）。為使交通高效運轉，倫敦還動用了智能化管理，倫敦各種交通方式之間的換乘尤其是城市軌道交通之間以及城市軌道交通與道路公交之間的換乘十分方便，很好地體現了“以人為本”思想和一流設計水準。此外，2003年，倫敦的交通擁擠稅正式開征。所征得的稅款主要用于改善公交運營水平，降低常規公交票價、完善服務設施、增加公共交通服務中的殘障設施等。

第四，國際多元文化中心、創意城市建設是倫敦世界城市軟實力構成的核心。倫敦擁有大批國際人才，使用超過300種語言。倫敦有著豐富的文化資源，倫敦號稱博物館之都，擁有的博物館數是紐約或巴黎的兩倍多。倫敦每天都有數量巨大的文化活動，每天舉辦的藝術活動多達200多項，幾乎每月都會有一次大型的慶典活動。倫敦有3個世界級文化遺產景點-格林尼治、倫敦塔和威斯敏斯特寺。此外，創意是倫敦城市新符號，“倫敦已經成為全世界的創意之都?！?004年倫敦擬定了城市第一個文化發展戰略，該戰略確定了四個重要目標：發展優秀文化、發展創意文化、發展公眾接受的文化、發展有價值的文化。文化創意產業（創意倫敦）因其多樣性，成為串聯四個目標的主線，不僅能夠推動文化產業的快速發展，而且能夠滿足各類市民群體不同精神文化需求。文化創意產業的可持續性和高附加值等特點，極大地提高了城市軟實力，是倫敦走向世界城市的重要路徑。

表1 倫敦2008年地鐵客運量（百萬人次）

第五，都市圈建設及大倫敦政府體制管理新模式是倫敦成為世界城市的重要保障。倫敦都市圈是產業革命后英國主要的生產基地和經濟核心區，主要由倫敦、伯明翰、利物浦、曼徹斯特等城市組團形成，它以倫敦-利物浦為軸線，包括大倫敦地區、伯明翰、謝菲爾德、利物浦、曼徹斯特等大城市和眾多的小城鎮，總面積約4.5萬平方公里，人口3650萬。目前，這一地區經濟結構發生巨大變化，產業不斷升級，已成為金融中心、交通航運中心、信息科研中心、文化教育中心及人才高地。2000年5月，大倫敦舉行首次市長和市議會選舉，經議會批準，新的大倫敦政府成立。大倫敦下設32個城區和1個金融城。大倫敦市實行兩級政府管理，大倫敦市和各自治市之間權責劃分明確，避免了兩級政府之間互相推諉，有利于發揮各自的優勢。兩級政府并非上下級關系，而是合作和協調關系，制度設計充分考慮到了各利益主體的博弈，有利于實現利益各方的平衡和社會意愿的表達，在最大限度上減少了內耗。近年來，大倫敦政府不斷改革政府治理模式，加強決策、執行、監督三個方面的協調，完善分層調控，充分調動非政府組織參與城市建設的積極性，從經濟、社會、文化和公共服務等方面構建大倫敦區域的交流和協作機制。

第六，多層次的住房保障體系是倫敦世界城市吸引高端人群，增強宜居性的重要原因。自20世紀80年代開始，倫敦政府加強政策調控，實行住房制度改革，政府持有的公房開始大規模出售給普通居民和其他私人機構，鼓勵居民通過租房、抵押貸款購房等方式解決住房問題。倫敦的住房居住方式分為三種類型：一是自住住房，二是租住私房，三是租住政府公房（見圖2）。為保障公民的居住權，政府采用了與居住方式相對應的、分層次的住房福利體系。近年來，倫敦住房供應逐漸轉向市場機制，體現了較少的國家干預，同時通過社會保障部門保證了弱勢群體的住房問題，實現了市場機制與政府干預相結合的較好方式，既發揮了市場機制的效率，又彌補了市場解決居民住房特別是低收入者住房困難的缺憾。倫敦完善的住房保障體系增進了多種族安居樂業、和諧相處，對維護社會穩定，鞏固世界城市地位起到了積極作用。

五、倫敦世界城市建設對我國的借鑒意義

首先，充分做好跨區域協調統籌規劃，構建大城市都市圈。規劃作為城市發展的先行指引，其理念決定了城市戰略目標的前瞻性和世界性。倫敦都市圈經過50多年建設，由封閉到放射，最后形成圈城型都市圈，這其中跨區域統籌規劃發揮了重要的作用。2000年大倫敦政府的成立，有力地加強了大倫敦地區地方政府之間的交流溝通，促進了統一戰略規劃的制定，保持整個倫敦都市圈戰略規劃的一致和協調。改革開放以來，我國諸如北京、上海等大城市的規劃建設取得了令世人矚目的巨大成就，并開始逐步顯現出越來越鮮明的特點，但與世界城市相比，我國大城市在創新性和獨特性方面還存在一定差距。我國大城市可以借鑒倫敦的經驗，成立具有一定行政權力的跨區域協調辦公室，加快都市圈協調規劃。都市圈形成與演化的內在動力來自對聚集經濟效益的追求，各城市應該充分利用各自的比較優勢，錯位發展。要從解決區域和各自的現實問題入手，積極發揮政府在推動都市圈區域經濟融合與發展中的作用，高起點、高定位地規劃空間發展布局。

圖2 倫敦住房供給結構圖

其次，創新金融監管體制，大力發展總部金融業。倫敦金融市場的吸引力主要體現在監管體制的高效靈活上。英國金融市場的監管采用金融服務局(FSA)的單一監管模式，它以原則監管和風險控制為基礎，強調與企業的溝通協調而非公開懲戒，這樣做到防范風險，又最大限度地降低監管成本。2006年3月，英國財政大臣戈登·布朗為加強政府與金融城的緊密聯系，建議創立項目組，進一步提高政府政策的反應效率。這種新型金融監管體制，促進了倫敦總部金融業的迅速發展，當前，倫敦金融城云集了包括英格蘭銀行總部在內的世界各主要金融機構，有75%的世界500強企業在金融城設立分公司或辦事處。建設區域性乃至國際性金融中心，是北京、上海等走向世界城市、實現其城市定位的過程中不可或缺的一個重要環節。我國大城市要借鑒倫敦“以原則為基礎”的監管理念，要大力發展總部金融業，通過擴大入駐金融機構總部數量，采取單區中心、多區輔助的模式，調整金融機構的整體布局，不斷把自身建設成為有特色、有創新的國際金融中心。

再次，大力發展文化創意產業，建設國際創意之都。文化創意產業作為一種國際性的新興產業，具有消耗資源少、污染小、極強輻射帶動性等特點，倫敦、紐約和東京等世界城市，無一例外都是創意產業最集中和最發達的地區，都因富有特色的創意產業而聞名遐邇。一直以來，倫敦都是個富有創意的城市。1997年布萊爾政府成立“創意產業特別工作組”，明確提出要把創意產業作為英國振興經濟的新引擎，作為英國新形象和城市復興的一個重要依托⑥。經過10多年的發展，當前倫敦已成為“世界創意之都”，它是全球三大廣告產業中心之一、全球三大最繁忙的電影制作中心之一和國際設計之都。我國大城市可以借鑒倫敦的經驗，建立優質健康的文化環境，吸引創意人才聚集；積極開辟與民間組織合作新途徑，培養公民創意生活與創意環境。

第四，完善城市交通功能，實現多元城市交通方式協同發展。倫敦為滿足作為世界城市的交通需求，在2001年編制了歷史上最為綜合的交通戰略規劃-“倫敦交通發展戰略”。該規劃的理念就是促進社會融合和城市再生，使城市道路交通更加方便、舒適、安全?！皞惗亟煌òl展戰略”體現了大城市交通發展的多元化趨勢，即以軌道交通為核心的樞紐站多元交通方式換乘接駁體系功能的一體化⑦。同樣，我國大城市在公共交通建設中，也應堅持公交優先原則，實現不同交通方式的無縫對接，增加不同交通方式的協調作業，使不同交通方式之間的換乘更為便捷；改善候車環境，使候車變得更加安全、舒適；通過聯網實現信息、票價和車票的信息互通；優化交通信息系統，使乘客能夠隨時了解城市交通狀況，以便于選擇最佳的出行方式和換乘方式。

第五，營造綠地生態環境，實現城市的可持續發展。宜居環境能夠增強世界城市魅力和吸引力，而城市生態系統中具有自凈能力及自動調節能力的綠地，在維持城市生態平衡和改善城市生態環境方面起著極其重要的作用，正因如此，城市綠地被視為維系城市可持續發展的重要因素之一。倫敦曾經被稱為“霧都”，通過治理摘掉了“霧都”這頂黑帽子，變成了一座“綠色的城市”，其三分之一的面積都被公園、花園、公共綠地和森林覆蓋，在世界大城市中比例最高。倫敦的33個區中，每2到3個區共同負責建造一個規模較大的區級生態公園，免費對外開放，主要用作對公眾進行自然教育的科普基地，使公眾在游覽和學習的過程中逐漸領悟到綠地對城市生活的重要性⑧。可以說，倫敦以其完備的綠地系統和優美的城市景觀聞名于世，堪稱西方國家善于運用生態學原理與方法促使城市與自然融合的典范⑨。目前，北京、上海等一些大城市城市綠地、人均綠地、人均公園綠地等都有了很大的提高，但城市中心區綠地總量仍然相對不足，城市綠地布局不合理、發展不平衡、服務半徑不到位等問題比較突出。我國大城市應借鑒倫敦經驗，繼續改善都市景觀質量，加大公共綠地面積營造，推進城市楔形綠地建設，構建城鄉一體、功能互補、景觀優美、特色突出的公園綠地體系，實現城市可持續發展。

第六，完善住房保障政策，提高宜居性和吸引高端人群的能力。獨具特色的住房等社會保障體系是世界城市發展的重要支撐，更是推動新興城市崛起成為世界宜居城市的外在動力。倫敦住房保障政策實施效果顯著，使得倫敦成為一個國際高端人才聚集的宜居城市。一方面倫敦地方法規對政府調控的措施、內容進行了宏觀指導，形成了綜合的、行之有效的調控體系，這種通過地方立法形式確立住房規劃調控的方法值得我國大城市借鑒。我國相關部門應盡快制定符合自身城市發展特色的統一住房保障法律法規，從立法上規定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源，并針對住房保障的不同對象，提供多種住房保障方式。另一方面，倫敦擁有較完善靈活的住房金融政策。倫敦的住房金融政策主要包括通過延長抵押貸款償還期、提高貸款率、根據借款人的不同需要和收入狀況采取靈活多樣的貸款方式等多項抵押貸款優惠措施促進居民購房。我國城市可以借鑒倫敦經驗，積極開展住房儲蓄和政策性住房抵押貸款，降低中低收入居民申請貸款的門檻，這樣可以大大緩解城市居民的購房貸款壓力。

注釋：

①Dyer.A., Decline and Growth in English Towns, 1400-1640, Cambridge, 1995, p.9.

②Corfield,P., ‘Urban development in England Wales in the sixteenth and seventeenth centures’, in Trade,Government and Economy in Pre-Industrial Enland,ed.D.C.Coleman and A.H.John (1976).P.214-219.

③Clay.C.G.A., Economic Expansion and Social Change: England,1500-1700, Cambridge,1984, p.200.

④Frederic J.Osborn & Arnold Whittick.New Towns：Their Origins, Achievements and Progress[M].Great Britain: Leonard Hill,1977.

⑤Greater London Authority.Spatial Development Strategy for Greater London.2004.

⑥Lundvall, B.National Systems of Innovation: Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning[M].London: Pinter Publishers, 1992.

⑦Transport for London.London Travel Report 2005[R].London：Transport for London, 2006.

⑧GLC (The Great London Council), Ecology and nature conservation in London, Ecology Handbook,NO.1, 1984:6-7.

⑨Tom Turner.Open space planning in London-From standards per1000 to green strategy, TPR, 1992,63(4):365-386.