深圳新“土改”

◎ 文/ 李雪娜 張艷玲

深圳新“土改”

◎ 文/ 李雪娜 張艷玲

“深圳土改模式”被國土資源部部長徐紹史稱為：“我國土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇的改革。”

如果推廣全國，未來土地產(chǎn)業(yè)鏈將面臨眾多調(diào)整，比如產(chǎn)權(quán)周期縮短、土地供應(yīng)方式更靈活多樣、土地價格確定更靈活等。最重要的是，政府將以投資人身份通過土地入股分享土地升值和物業(yè)運營收益，這對目前中國現(xiàn)行的土地招拍掛制度和一次性收取土地出讓金的地方土地財政模式都將產(chǎn)生重大影響。

5月25日,醞釀了兩年的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（下稱《總體方案》）正式公布，拉開了深圳又一次“土改”的序幕。

此次“土改”，著力改變新增用地快速供應(yīng)的土地利用模式，以存量土地高效盤活為主線，指向完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度、加強土地市場化建設(shè)、增強土地科學(xué)調(diào)控能力、創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制、完善土地管理法治環(huán)境等五大方面。這也是國家支持各地探索差別化土地管理政策的嘗試之一，意在從全局上為高度城市化地區(qū)的土地管理制度改革提供政策儲備。

第三次“土改”

以明晰土地產(chǎn)權(quán)為核心，以市場化為導(dǎo)向，以城市發(fā)展為目標(biāo)。

深圳在中國土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年，敲出中國“土地拍賣第一槌”，開創(chuàng)土地市場化交易先河，此后又率先探索統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)的“征轉(zhuǎn)分離”用地模式。經(jīng)1992年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和2004年的城市化轉(zhuǎn)地后，深圳成為中國第一個轄區(qū)土地全部國有化的城市。這些探索釋放出巨大的土地增值收益，反哺了深圳30年來的城市化進程。

新的《總體方案》推出，意味著深圳推進改革開放以來的第三次土改。和前兩次確保工業(yè)化和城市化進程中土地建設(shè)占用的高速高效不同，此次改革主要圍繞存量土地的盤活利用展開。

用深圳市規(guī)劃和國土資源委員會地政地籍處處長張健的話說，深圳的土地管理與城市發(fā)展轉(zhuǎn)型之間有四個根本不適應(yīng)——當(dāng)前土地利用方式與城市發(fā)展轉(zhuǎn)型新要求不適應(yīng)；當(dāng)前土地資源配置方式與深化市場經(jīng)濟體制改革新要求不適應(yīng)；當(dāng)前土地利用分配方式與建設(shè)和諧社會新要求不適應(yīng)；當(dāng)前土地管理體制機制與政府職能轉(zhuǎn)變新要求不適應(yīng)。

這是深圳不得不加緊推進土地改革的原因所在。根據(jù)《總體方案》，改革分近期（2012至2015年）和中遠期（2016至2020年）兩個階段推進改革。將在未來8年從多個方面嘗試創(chuàng)新突破，探索高度城市化地區(qū)土地利用管理新模式。

改革包括八大內(nèi)容和十項改革事項，突出三點：以明晰土地產(chǎn)權(quán)為核心，健全土地權(quán)利體系；以市場化為導(dǎo)向，實現(xiàn)土地要素的自由流轉(zhuǎn)；以城市發(fā)展為目標(biāo)，創(chuàng)新土地利益的共享機制。

改革涉及的具體制度設(shè)計，主要包含在產(chǎn)權(quán)、市場流轉(zhuǎn)和城市發(fā)展規(guī)劃的范疇內(nèi)：在產(chǎn)權(quán)方面，提出國有未出讓土地的登記、建立建筑物權(quán)益證書制度、土地使用空間權(quán)利體系探索等；在市場流轉(zhuǎn)方面，包括建立差別化土地供應(yīng)，嘗試土地公告出讓制度、土地使用權(quán)租賃制度、土地指標(biāo)交易制度等；城市規(guī)劃上則強調(diào)了規(guī)土融合、社區(qū)規(guī)劃和城市二次開發(fā)等。

這些內(nèi)容中不乏突破性構(gòu)想。一些具體的制度在國家層面的立法中沒有規(guī)定，或規(guī)定較為保守，例如差別化土地供應(yīng)制度在現(xiàn)行的國家上位法中還未有涉及。而《總體方案》提到的細(xì)化地上、地表、地下土地使用權(quán)權(quán)利設(shè)定，三維地籍管理方法的探索，及土地使用權(quán)期滿后續(xù)期、國有土地使用權(quán)租賃等改革內(nèi)容，雖在《物權(quán)法》《土地管理法》和國土資源部的意見中有所涉及，但并沒有相關(guān)的具體制度設(shè)定。

國有化新篇

土地國有制后已經(jīng)形成的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，怎么轉(zhuǎn)化為各方可分享的權(quán)益，正是深圳在此次試驗中的破題。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英稱，上世紀(jì)90年代以來，深圳城市化的進程實際上是兩軌并進：一軌是政府統(tǒng)征、出讓土地主導(dǎo)的城市化；另一軌則是農(nóng)民一直在自發(fā)利用土地參與城市化進程，這就形成400平方公里土地中有三分之一被政府認(rèn)為是不合法的、但卻真實發(fā)生的城市化。

2004年全面轉(zhuǎn)地，深圳試圖以全部土地的國有化來打通這兩個進程。但結(jié)果是不完美的。一方面，政府以多形式、多途徑劃定或返還一定比例的合法產(chǎn)權(quán)用地給原農(nóng)村集體組織，但是此類用地來源多樣，權(quán)益內(nèi)涵和權(quán)利限制也不盡相同。

另一方面，仍然存在一定的應(yīng)轉(zhuǎn)未轉(zhuǎn)空地，由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織掌控，規(guī)定交由城管、水務(wù)、農(nóng)林和儲備中心管理的土地仍沒有清晰移交。同時，當(dāng)年為擱置難題，在轉(zhuǎn)為國有的集體土地中分了兩個圈，一個圈是適當(dāng)補償范圍，另一個圈則是沒有補償?shù)模渲邪ㄉ降亍⒘值睾痛罅恳呀ǖ倪`法違章建筑。這兩個圈的劃定，注定了2004年的全盤國有化式的土改遠未真正完成。

深圳市規(guī)劃國土委地政地籍處處長張健形容當(dāng)下的深圳，是一個高度城市化的地區(qū)，同時又具有典型城鄉(xiāng)二元特征的矛盾體。

在劉守英看來，將過去形成的城市化“兩張皮”合成“一張皮”，把不合法的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入城市管理體系，在城市化大框架下，解決集體所有土地變成國有以后的權(quán)利構(gòu)建問題，正是此次改革的難點，一旦破題，其最重要的價值亦在此。

確權(quán)新途徑

針對利益訴求多元、開發(fā)收益預(yù)期巨大的現(xiàn)實，深圳結(jié)合土地二次開發(fā)，在一個動態(tài)的利益分配過程中來完成權(quán)屬確定。

此次深圳土改，原農(nóng)村土地和房屋的權(quán)屬問題，被納入土地管理制度改革的整體框架下重點推進。《總體方案》在健全土地權(quán)利體系的內(nèi)容中，指出了產(chǎn)權(quán)管理方面的核心任務(wù)：首先要明晰權(quán)益，并結(jié)合土地二次開發(fā)模式，豐富土地確權(quán)方式，探索權(quán)益實現(xiàn)的多元化路徑。其中改革的難點和重點，即是原農(nóng)村土地權(quán)益的實現(xiàn)問題。

種種結(jié)合二次開發(fā)的土地確權(quán)方式，有別于傳統(tǒng)路徑。在中國現(xiàn)有法律框架下，傳統(tǒng)的確權(quán)路徑是從權(quán)屬清晰到核定權(quán)屬，再到保障利益。比如，國有的已出讓土地，采用合同和房地合一的權(quán)屬管理方式，政府儲備土地有儲備土地證明書，公共基礎(chǔ)設(shè)施用地則通過行政劃撥決定書，山林地、園地可以通過劃線移交管理。這些傳統(tǒng)的確權(quán)方式，核定權(quán)屬以后再進行產(chǎn)權(quán)登記，進入地籍信息管理系統(tǒng)。

針對在利益訴求多元、開發(fā)收益預(yù)期巨大的現(xiàn)實條件，深圳開始提出一系列結(jié)合土地二次開發(fā)來推動的確權(quán)方式，其目的就是在一個動態(tài)的利益分配過程中來完成權(quán)屬確定。

根據(jù)相關(guān)資料，深圳的做法是將政府、原村民/原村集體和二次開發(fā)主體共同引入城市二次開發(fā)過程，達成開發(fā)利益共享的預(yù)期，解決各方的確權(quán)動力問題；然后通過協(xié)商、談判，達到明晰產(chǎn)權(quán)和利益分享。

這個過程實際包含了利益界定、利益實現(xiàn)和利益調(diào)節(jié)三個方面。在利益界定方面，主要由規(guī)劃國土部門主導(dǎo)，以規(guī)劃的手段來明晰土地收益的歸屬；在利益實現(xiàn)方面，則由區(qū)一級的政府作為推動主體，與原來的土地使用權(quán)人和引入的市場力量進行充分談判，確定開發(fā)模式和利益分配方式；利益調(diào)節(jié)則涉及其他相關(guān)職能部門，包括財政部門、金融部門等，旨在實現(xiàn)公平的權(quán)益調(diào)節(jié)。

這就相當(dāng)于在土地流轉(zhuǎn)的動態(tài)過程中，使原來不完整甚至不合法的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為完整產(chǎn)權(quán)，得以登記在冊，并通過利益分配對原權(quán)益相關(guān)者進行補償和安置，解決糾紛，從而解決存量土地盤活利用的困難。

結(jié)合了二次開發(fā)的確權(quán)方式，目前在深圳以“土地整備” “城市更新”以及“城市發(fā)展單元”等為主要模式。

在深圳東部的坪山新區(qū)金沙社區(qū)，正在進行整村統(tǒng)籌土地整備確權(quán)。在政府主導(dǎo)下，根據(jù)土地整備和舊城改造等需要，以原來的行政村為單位，政府通過容積率換空間、調(diào)整用地功能等方式，把土地增值收益的一部分整體打包給社區(qū)股份合作公司，由股份公司協(xié)調(diào)處理居民訴求，整體拆遷，合理補償，重新安置后賦予土地物業(yè)明晰產(chǎn)權(quán)。

這一模式的好處是政府始終掌握土地整備和處置的主動權(quán)，不利之處在于政府還是作為利益博弈的一方，缺失了開發(fā)商這一核心市場環(huán)節(jié)，在土地流轉(zhuǎn)中有明顯的行政行為，容易受到攻擊。

位于中心城區(qū)的福田區(qū)崗廈社區(qū)改造，則采用“城市更新”模式。深圳的城市更新早在2010年即展開實踐，是對已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)進行拆遷、改造、投資、建設(shè)，可分為重建或再開發(fā)、綜合整治以及功能改變?nèi)N。但其適用范圍一般僅包括五類用地，即國有合法用地、城中村用地、舊屋村用地、房地產(chǎn)登記歷史遺留用地和城市化歷史遺留違法建筑處理用地，其他大部分用地則因產(chǎn)權(quán)不清等原因，無法納入城市更新的實施改造。

“城市更新”模式與“土地整備”最大的不同是引入了開發(fā)商。在股份合作公司和開發(fā)商達成協(xié)議后，政府批準(zhǔn)將項目地塊的國有土地使用權(quán)整體協(xié)議出讓給發(fā)展商或者用地企業(yè)，收取土地出讓金。其間可根據(jù)項目發(fā)展的需要，合理調(diào)整土地用途。

這一操作模式的好處是，在項目地塊流轉(zhuǎn)過程中，股份公司和原住民得到了補償，獲得了有清晰產(chǎn)權(quán)的物業(yè)，實現(xiàn)了確權(quán)，而且確權(quán)過程中省去了政府行為，真正實現(xiàn)土地市場化流轉(zhuǎn)。

正在推進中的“城市發(fā)展單元”模式，則希望結(jié)合上述兩種模式的優(yōu)勢。在實施程序上，經(jīng)過可行性評估、明晰權(quán)益、明確利益分配方式和實現(xiàn)方式，到制定具體實施方案和后期評估，不同階段引入市、區(qū)政府或相關(guān)權(quán)利人等管理主體。

不破不立不改革

結(jié)合了土地流轉(zhuǎn)的確權(quán)，使得原住民在獲得清晰產(chǎn)權(quán)的物業(yè)的同時，還將得到貨幣補償。深圳市30多萬原住民，掌控著將近400平方公里的土地，崗廈、大沖等“城中村”高額的拆遷費，曾一夜之間造出了數(shù)十個億萬富翁。因此在本輪土改方案設(shè)計中，有一種觀點認(rèn)為，深圳原住民享受了諸多土地增值收益的好處，此次確權(quán)不應(yīng)再繼續(xù)“讓他們享受地主或資本家身份”。

不過有專家認(rèn)為，通過土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，地域、宗族紐帶自動消解，利益紐帶也將突破原有的小群體格局，成為市場利益紐帶；而且土地確權(quán)流轉(zhuǎn)方式，實現(xiàn)了由資源到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，土地資產(chǎn)價值將成倍放大，在價值放大中，相關(guān)各方都將獲取土地增值收益，地方政府就可以在利益最大化中化解矛盾，推動改革。

值得一提的是，作為確權(quán)的一部分，深圳還在房地合一登記體系內(nèi)，探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度。其具體操作是，對土地使用權(quán)按國有土地使用權(quán)登記，但地上建筑物部分，制發(fā)土地使用權(quán)證書和房屋所有權(quán)證書。那些無法納入正常登記制度的，就通過剝離土地和地上建筑物，分別處置登記。這一嘗試同樣引起了很多爭論。

解決問題的改革

深圳正將確權(quán)與市場流轉(zhuǎn)緊密結(jié)合，而這兩者連接著市場經(jīng)濟最核心的產(chǎn)權(quán)制度和交易制度。

在產(chǎn)權(quán)制度上，《總體方案》的重點是土地總登記，推進土地總登記試點實踐工作，探索登記發(fā)證、登記造冊等多層次土地登記制度，以此實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、保護權(quán)益、流轉(zhuǎn)順暢的土地產(chǎn)權(quán)管理制度。

在交易制度方面，現(xiàn)有《土地法》等法律法規(guī)，對土地的轉(zhuǎn)讓是有前提的，但深圳的特殊性在于，建設(shè)用地范圍之內(nèi)基本無空地，這使深圳迫切希望政策允許符合一定條件的土地進行自由流轉(zhuǎn)，而不將之視為“炒地皮”。

基于此，深圳提出，允許土地權(quán)利清晰并取得了完全土地使用權(quán)的建設(shè)用地，依法在土地公開市場上交易，而存在歷史遺留問題的各類用地經(jīng)過確權(quán)后也可以交易。對土地有償使用方式也提出創(chuàng)新：一方面是希望改善招拍掛的出讓方式，尤其產(chǎn)業(yè)用地掛牌普遍存在較強的政府干預(yù)色彩；另一方面，在涉及到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)或政府鼓勵支持的產(chǎn)業(yè)用地出讓上，實行差別化供地管理。

差異化供地也是此次土改的一大亮點。其具體設(shè)想，第一是每年拿出一定比例的產(chǎn)業(yè)用地，只設(shè)定基本的產(chǎn)業(yè)條件，完全進行市場化配置，來回避現(xiàn)在很多企業(yè)能拿出地來但不能高效利用，很多需要地的又拿不出地的矛盾；第二是建立公告出讓制度，針對一些戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、總部經(jīng)濟等有利于城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)，向社會公布擬出讓地塊的有關(guān)信息，包括地價，全部公開、透明；第三是根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)特征，實行彈性延期，提高土地循環(huán)利用效率。

在此次改革中，與確權(quán)一樣引人矚目的，是深圳對建立市域和規(guī)劃功能片區(qū)兩層次的土地利用規(guī)劃管理體系的探索設(shè)想。按照《總體方案》，深圳未來除市域規(guī)劃、全市土地利用計劃、中心城區(qū)的農(nóng)轉(zhuǎn)用方案仍按照程序上報外，各功能片區(qū)的規(guī)劃審批與調(diào)整、土地利用計劃審批與實施、農(nóng)轉(zhuǎn)用方案審批都可以由省政府授權(quán)深圳市政府開展。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁一言以蔽之：在土地制約面前，深圳“不是為了改革而改革，而是要解決問題”。