深圳新“土改”

◎ 文/ 李雪娜 張艷玲

深圳新“土改”

◎ 文/ 李雪娜 張艷玲

“深圳土改模式”被國土資源部部長徐紹史稱為：“我國土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇的改革。”

如果推廣全國，未來土地產業鏈將面臨眾多調整，比如產權周期縮短、土地供應方式更靈活多樣、土地價格確定更靈活等。最重要的是，政府將以投資人身份通過土地入股分享土地升值和物業運營收益，這對目前中國現行的土地招拍掛制度和一次性收取土地出讓金的地方土地財政模式都將產生重大影響。

5月25日,醞釀了兩年的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（下稱《總體方案》）正式公布，拉開了深圳又一次“土改”的序幕。

此次“土改”，著力改變新增用地快速供應的土地利用模式，以存量土地高效盤活為主線，指向完善國有土地產權制度、加強土地市場化建設、增強土地科學調控能力、創新土地二次開發利用機制、完善土地管理法治環境等五大方面。這也是國家支持各地探索差別化土地管理政策的嘗試之一，意在從全局上為高度城市化地區的土地管理制度改革提供政策儲備。

第三次“土改”

以明晰土地產權為核心，以市場化為導向，以城市發展為目標。

深圳在中國土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年，敲出中國“土地拍賣第一槌”，開創土地市場化交易先河，此后又率先探索統征統轉的“征轉分離”用地模式。經1992年原特區內統征和2004年的城市化轉地后，深圳成為中國第一個轄區土地全部國有化的城市。這些探索釋放出巨大的土地增值收益，反哺了深圳30年來的城市化進程。

新的《總體方案》推出，意味著深圳推進改革開放以來的第三次土改。和前兩次確保工業化和城市化進程中土地建設占用的高速高效不同，此次改革主要圍繞存量土地的盤活利用展開。

用深圳市規劃和國土資源委員會地政地籍處處長張健的話說，深圳的土地管理與城市發展轉型之間有四個根本不適應——當前土地利用方式與城市發展轉型新要求不適應；當前土地資源配置方式與深化市場經濟體制改革新要求不適應；當前土地利用分配方式與建設和諧社會新要求不適應；當前土地管理體制機制與政府職能轉變新要求不適應。

這是深圳不得不加緊推進土地改革的原因所在。根據《總體方案》，改革分近期（2012至2015年）和中遠期（2016至2020年）兩個階段推進改革。將在未來8年從多個方面嘗試創新突破，探索高度城市化地區土地利用管理新模式。

改革包括八大內容和十項改革事項，突出三點：以明晰土地產權為核心，健全土地權利體系；以市場化為導向，實現土地要素的自由流轉；以城市發展為目標，創新土地利益的共享機制。

改革涉及的具體制度設計，主要包含在產權、市場流轉和城市發展規劃的范疇內：在產權方面，提出國有未出讓土地的登記、建立建筑物權益證書制度、土地使用空間權利體系探索等；在市場流轉方面，包括建立差別化土地供應，嘗試土地公告出讓制度、土地使用權租賃制度、土地指標交易制度等；城市規劃上則強調了規土融合、社區規劃和城市二次開發等。

這些內容中不乏突破性構想。一些具體的制度在國家層面的立法中沒有規定，或規定較為保守，例如差別化土地供應制度在現行的國家上位法中還未有涉及。而《總體方案》提到的細化地上、地表、地下土地使用權權利設定，三維地籍管理方法的探索，及土地使用權期滿后續期、國有土地使用權租賃等改革內容，雖在《物權法》《土地管理法》和國土資源部的意見中有所涉及，但并沒有相關的具體制度設定。

國有化新篇

土地國有制后已經形成的產權現狀，怎么轉化為各方可分享的權益，正是深圳在此次試驗中的破題。

國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英稱，上世紀90年代以來，深圳城市化的進程實際上是兩軌并進：一軌是政府統征、出讓土地主導的城市化；另一軌則是農民一直在自發利用土地參與城市化進程，這就形成400平方公里土地中有三分之一被政府認為是不合法的、但卻真實發生的城市化。

2004年全面轉地，深圳試圖以全部土地的國有化來打通這兩個進程。但結果是不完美的。一方面，政府以多形式、多途徑劃定或返還一定比例的合法產權用地給原農村集體組織，但是此類用地來源多樣，權益內涵和權利限制也不盡相同。

另一方面，仍然存在一定的應轉未轉空地，由原農村集體經濟組織掌控，規定交由城管、水務、農林和儲備中心管理的土地仍沒有清晰移交。同時，當年為擱置難題，在轉為國有的集體土地中分了兩個圈，一個圈是適當補償范圍，另一個圈則是沒有補償的，其中包括山地、林地和大量已建的違法違章建筑。這兩個圈的劃定，注定了2004年的全盤國有化式的土改遠未真正完成。

深圳市規劃國土委地政地籍處處長張健形容當下的深圳，是一個高度城市化的地區，同時又具有典型城鄉二元特征的矛盾體。

在劉守英看來，將過去形成的城市化“兩張皮”合成“一張皮”，把不合法的農村集體建設用地納入城市管理體系，在城市化大框架下，解決集體所有土地變成國有以后的權利構建問題，正是此次改革的難點，一旦破題，其最重要的價值亦在此。

確權新途徑

針對利益訴求多元、開發收益預期巨大的現實，深圳結合土地二次開發，在一個動態的利益分配過程中來完成權屬確定。

此次深圳土改，原農村土地和房屋的權屬問題，被納入土地管理制度改革的整體框架下重點推進。《總體方案》在健全土地權利體系的內容中，指出了產權管理方面的核心任務：首先要明晰權益，并結合土地二次開發模式，豐富土地確權方式，探索權益實現的多元化路徑。其中改革的難點和重點，即是原農村土地權益的實現問題。

種種結合二次開發的土地確權方式，有別于傳統路徑。在中國現有法律框架下，傳統的確權路徑是從權屬清晰到核定權屬，再到保障利益。比如，國有的已出讓土地，采用合同和房地合一的權屬管理方式，政府儲備土地有儲備土地證明書，公共基礎設施用地則通過行政劃撥決定書，山林地、園地可以通過劃線移交管理。這些傳統的確權方式，核定權屬以后再進行產權登記，進入地籍信息管理系統。

針對在利益訴求多元、開發收益預期巨大的現實條件，深圳開始提出一系列結合土地二次開發來推動的確權方式，其目的就是在一個動態的利益分配過程中來完成權屬確定。

根據相關資料，深圳的做法是將政府、原村民/原村集體和二次開發主體共同引入城市二次開發過程，達成開發利益共享的預期，解決各方的確權動力問題；然后通過協商、談判，達到明晰產權和利益分享。

這個過程實際包含了利益界定、利益實現和利益調節三個方面。在利益界定方面，主要由規劃國土部門主導，以規劃的手段來明晰土地收益的歸屬；在利益實現方面，則由區一級的政府作為推動主體，與原來的土地使用權人和引入的市場力量進行充分談判，確定開發模式和利益分配方式；利益調節則涉及其他相關職能部門，包括財政部門、金融部門等，旨在實現公平的權益調節。

這就相當于在土地流轉的動態過程中，使原來不完整甚至不合法的產權轉化為完整產權，得以登記在冊，并通過利益分配對原權益相關者進行補償和安置，解決糾紛，從而解決存量土地盤活利用的困難。

結合了二次開發的確權方式，目前在深圳以“土地整備” “城市更新”以及“城市發展單元”等為主要模式。

在深圳東部的坪山新區金沙社區，正在進行整村統籌土地整備確權。在政府主導下，根據土地整備和舊城改造等需要，以原來的行政村為單位，政府通過容積率換空間、調整用地功能等方式，把土地增值收益的一部分整體打包給社區股份合作公司，由股份公司協調處理居民訴求，整體拆遷，合理補償，重新安置后賦予土地物業明晰產權。

這一模式的好處是政府始終掌握土地整備和處置的主動權，不利之處在于政府還是作為利益博弈的一方，缺失了開發商這一核心市場環節，在土地流轉中有明顯的行政行為，容易受到攻擊。

位于中心城區的福田區崗廈社區改造，則采用“城市更新”模式。深圳的城市更新早在2010年即展開實踐，是對已經不適應現代化城市社會生活的地區進行拆遷、改造、投資、建設，可分為重建或再開發、綜合整治以及功能改變三種。但其適用范圍一般僅包括五類用地，即國有合法用地、城中村用地、舊屋村用地、房地產登記歷史遺留用地和城市化歷史遺留違法建筑處理用地，其他大部分用地則因產權不清等原因，無法納入城市更新的實施改造。

“城市更新”模式與“土地整備”最大的不同是引入了開發商。在股份合作公司和開發商達成協議后，政府批準將項目地塊的國有土地使用權整體協議出讓給發展商或者用地企業，收取土地出讓金。其間可根據項目發展的需要，合理調整土地用途。

這一操作模式的好處是，在項目地塊流轉過程中，股份公司和原住民得到了補償，獲得了有清晰產權的物業，實現了確權，而且確權過程中省去了政府行為，真正實現土地市場化流轉。

正在推進中的“城市發展單元”模式，則希望結合上述兩種模式的優勢。在實施程序上，經過可行性評估、明晰權益、明確利益分配方式和實現方式，到制定具體實施方案和后期評估，不同階段引入市、區政府或相關權利人等管理主體。

不破不立不改革

結合了土地流轉的確權，使得原住民在獲得清晰產權的物業的同時，還將得到貨幣補償。深圳市30多萬原住民，掌控著將近400平方公里的土地，崗廈、大沖等“城中村”高額的拆遷費，曾一夜之間造出了數十個億萬富翁。因此在本輪土改方案設計中，有一種觀點認為，深圳原住民享受了諸多土地增值收益的好處，此次確權不應再繼續“讓他們享受地主或資本家身份”。

不過有專家認為，通過土地產權流轉，地域、宗族紐帶自動消解，利益紐帶也將突破原有的小群體格局，成為市場利益紐帶；而且土地確權流轉方式，實現了由資源到資產的轉變，土地資產價值將成倍放大，在價值放大中，相關各方都將獲取土地增值收益，地方政府就可以在利益最大化中化解矛盾，推動改革。

值得一提的是，作為確權的一部分，深圳還在房地合一登記體系內，探索房地權利分離條件下的管理制度。其具體操作是，對土地使用權按國有土地使用權登記，但地上建筑物部分，制發土地使用權證書和房屋所有權證書。那些無法納入正常登記制度的，就通過剝離土地和地上建筑物，分別處置登記。這一嘗試同樣引起了很多爭論。

解決問題的改革

深圳正將確權與市場流轉緊密結合，而這兩者連接著市場經濟最核心的產權制度和交易制度。

在產權制度上，《總體方案》的重點是土地總登記，推進土地總登記試點實踐工作，探索登記發證、登記造冊等多層次土地登記制度，以此實現產權明晰、保護權益、流轉順暢的土地產權管理制度。

在交易制度方面，現有《土地法》等法律法規，對土地的轉讓是有前提的，但深圳的特殊性在于，建設用地范圍之內基本無空地，這使深圳迫切希望政策允許符合一定條件的土地進行自由流轉，而不將之視為“炒地皮”。

基于此，深圳提出，允許土地權利清晰并取得了完全土地使用權的建設用地，依法在土地公開市場上交易，而存在歷史遺留問題的各類用地經過確權后也可以交易。對土地有償使用方式也提出創新：一方面是希望改善招拍掛的出讓方式，尤其產業用地掛牌普遍存在較強的政府干預色彩；另一方面，在涉及到戰略性新興產業或政府鼓勵支持的產業用地出讓上，實行差別化供地管理。

差異化供地也是此次土改的一大亮點。其具體設想，第一是每年拿出一定比例的產業用地，只設定基本的產業條件，完全進行市場化配置，來回避現在很多企業能拿出地來但不能高效利用，很多需要地的又拿不出地的矛盾；第二是建立公告出讓制度，針對一些戰略新興產業、總部經濟等有利于城市發展轉型的產業，向社會公布擬出讓地塊的有關信息，包括地價，全部公開、透明；第三是根據不同的產業特征，實行彈性延期，提高土地循環利用效率。

在此次改革中，與確權一樣引人矚目的，是深圳對建立市域和規劃功能片區兩層次的土地利用規劃管理體系的探索設想。按照《總體方案》，深圳未來除市域規劃、全市土地利用計劃、中心城區的農轉用方案仍按照程序上報外，各功能片區的規劃審批與調整、土地利用計劃審批與實施、農轉用方案審批都可以由省政府授權深圳市政府開展。

北京大學國家發展研究院院長周其仁一言以蔽之：在土地制約面前，深圳“不是為了改革而改革，而是要解決問題”。