走出政府治理下土地二次開發的實踐困境——以深圳市為例

張 舟，譚 榮，吳次芳，王慶日，許 實

（1.浙江大學公共管理學院，浙江杭州310029；2.中國土地勘測規劃院，北京100035）

改革開放以來，土地非農化為城市發展提供了載體，地方政府通過低廉的征地成本攫取土地紅利[1]。時至今日，守住18億畝耕地紅線的壓力日益增大，農地非農化也引發了復雜的社會矛盾[2]，因此國土資源部多次表態將進一步縮小征地范圍。然而城市的發展需要凈地的支撐，一些城市新增建設用地潛力相當有限，但存量建設用地中卻存在著大量低效用地，若想實現保耕地、保增長的要求，這些城市就必須提高存量土地的利用效率，土地二次開發利用成為了必然選擇[3]。深圳市是一個土地資源十分稀缺的城市，剛獲批復的《深圳市土地管理制度改革總體方案》使它再次成為全國土地制度管理改革的試驗區，肩負著為全國其他城市解決可持續發展中土地瓶頸問題探路的重任。深圳市已經開展的一項重要工作就是以城市更新、土地整備等手段對存量建設用地中的低效用地進行處理，為進一步發展提供土地空間。在深圳市的實踐中，市場主導的城市更新近些年取得了不錯的成效，而政府主導的土地整備卻面臨著較大的實踐困境。這是否意味著在土地二次開發中政府不如市場有效率，還是現行規則的設置造成了政府治理的實踐困境，即到底是治理結構選擇不夠好，還是具體制度安排有問題。為了回答上述問題，本文以深圳市為例，力圖探索使政府治理下土地二次開發走出實踐困境的改進之道。

1 土地二次開發的理論分析框架

對深圳城市更新[4]和土地整備[5]已有研究，目前仍以政策介紹和問題辨析為主，很少上升到治理方式和制度安排層面進行分析。在土地二次開發模式的相關研究中，也很少在統一的理論框架下探尋問題發生的根源，并進行不同模式的對比選擇[6-8]。

根據圖1所示的Ostrom[9]提出的IAD分析框架，土地二次開發就是政府、開發商、居民等參與者在行動舞臺中互動交易的結果，這帶來資源配置效率的改變，但參與者的行為也受到了管理現實交易具體規則的限制，即治理結構影響著資源配置。

進一步來說，管理現實交易的具體規則不僅包括市場治理、政府治理、自主治理、混合治理等治理方式，還包括與治理方式對應的具體制度安排。因此，本文對Williamson[10]提出的分析框架進行了改進，認為“基礎性制度—具體制度安排—治理方式—資源配置”的框架更適用于現實交易的分析。對應到土地二次開發這一具體交易，治理方式主要包括了政府治理和市場治理，具體的制度安排包括了補償、年度計劃、規劃約束等，而基礎性制度則對應著土地的產權制度、規劃制度、財政制度等（圖2）。

在深圳市實踐中，政府主導的土地二次開發面臨著較大困難，這種困難往往是因為管理制度不適應于實際中的交易而造成了額外損耗，這也是一種成本，即交易費用。交易費用反映的是不同參與者在行動舞臺上達成一致的難度大小，也即基礎性制度、具體制度安排、治理方式共同決定的治理效率高低。

圖1 IAD框架下的土地二次開發Fig.1 The second land exploitation in the framework of IAD

圖2 土地二次開發治理效率的分析框架Fig.2 The framework to analyze governance efficiency of the second land exploitation

圖3 2010年深圳市土地資源基本情況Fig.3 The basic situation of land resourses in Shenzhen in 2010

在現行基礎性制度和具體制度安排下，市場在土地二次開發中的治理效率比政府高，此時要么保持制度不變，摒棄政府治理；要么改進制度，提高政府治理效率。市場機構由于掌握更多的市場信息和較高的執行效率，在一些情況下的確比政府治理更節約交易費用，但是在處理一些產權復雜土地時往往不如政府有效；與此同時，市場機構的盈利性質往往不能使土地資源配置達到社會更優的狀態。因此不能輕易舍棄政府治理，應當去探尋使政府治理產生額外交易費用的制度原因并予以改進。

考慮改變基礎性制度的影響十分復雜，在現實中沒有試錯機會，成本太大，因此現階段可行的改進之道是給定基礎性制度，通過具體制度安排的改進，提高土地二次開發的政府治理效率，這就是本文嘗試使其走出實踐困境的路徑。

2 深圳市土地二次開發的基本情況

深圳市是一個土地資源極度緊缺的城市，根據2010年深圳市土地變更調查，深圳市土地資源的基本情況如圖3。在這1991 km2的土地上，農用地中耕地已很少，林地和園地大部分被納入生態控制線而不得占用，未利用地缺乏且地處偏遠，新增建設用地潛力很小。面臨著土地資源難以為繼的挑戰，深圳市只能依靠存量建設用地提供凈地用以進一步發展[11]。

圖4 深圳市土地整備的主要環節Fig.4 The main procedures of land readjustment in Shenzhen

于是，深圳市政府2009年頒布了《深圳市城市更新辦法》，要求以政府引導、市場運作的形式對低效用地進行處理，即市場治理下的土地二次開發。自實施以來，城市更新項目進展良好，一定程度改善了城市環境，提高了土地利用的集約程度，然而也出現了以下問題：第一，市場機構由于缺乏歷史資料和相關經驗，在處理產權復雜地塊時比較棘手；第二，由于信息不對稱，市場機構往往以各種理由要求政府事后增加容積率；第三，市場機構主要選擇盈利空間大的居住和商業地塊，對于產業引進、公共服務和基礎設施建設貢獻程度有限。

考慮到政府主導的土地二次開發能夠解決城市更新存在的部分問題，如政府在處理產權遺留問題更有經驗，更能夠站在整個社會的角度去配置資源等，深圳市政府2011年頒布了《關于推進土地整備工作的若干意見》，開展政府治理下的土地二次開發，特別要為重點產業的布局、重大公共服務和基礎設施的建設提供連片土地，同時解決歷史遺留問題。土地整備的主要環節和流程如圖4。

然而土地整備實施以來進展緩慢，《深圳市2011年度土地整備計劃》要求在2012年6月之前新增儲備建設用地4247 hm2，實際入庫面積不到計劃的一半。在調研中筆者發現協商談判、實施方案的審批兩個環節難以推動，使得整個土地整備工作陷入了實踐困境。究其原因，是一些具體制度安排的不合理，使政府治理相對于市場治理產生了額外的交易費用。

3 補償協商的困境

3.1 土地整備與城市更新補償標準差距過大

在深圳市實踐中，發現城市更新項目的補償標準往往高于土地整備，這一方面是二次開發地塊區位和用途不同造成的。但就算是一街之隔的兩個老舊地塊，若一個是城市更新項目，一個是土地整備項目，補償差異也會比較明顯。兩者移交公共設施用地的比例不同，以及信息不對稱情況下政府對企業事后提高容積率要求的妥協是造成這種過大差異的原因。這種差異必然會導致土地整備項目業主的心理不平衡，從而加大了協商談判的難度，使土地整備產生了額外的成本，造成了實踐困境。

3.2 土地整備內部的補償標準不統一

為了解決1.69 km2土地的歷史遺留問題，徹底實現國有化和提供連片土地以供進一步發展，2011年2月金沙社區成立了全市第一個土地整備工作組，提出房地分離的補償模式，并制定了補償方案與業主進行協商。盡管率先簽約搬遷可以獲得資金獎勵，但截止到2012年8月金沙社區整備工作開展一年半以來，大部分業主不接受補償，簽約戶數十分有限。

與之形成鮮明對比的是鵝公嶺土地整備項目，該項目采用房地合一的補償模式，不到半年就完成了0.77 km2項目范圍內的補償協商工作。不難發現，兩個土地整備項目采取了兩種截然不同的補償模式，這可能是影響補償協商是否順利的重要因素。

3.2.1 房地合一 為推進拆遷補償工作的進度，一些實施機構參照“假定合法”的評估原則，按建筑面積給予業主補償，這種補償模式考慮了深圳市的特殊歷史和城市更新的補償慣例，房屋建筑面積越大，獲得賠償就越多。因此協商補償環節往往進展順利，但這也促使部分違法建筑“被合法化”。平湖街道鵝公嶺項目采用的就是房地合一的補償模式（表1），一套宅基地100m2、建筑面積480 m2的私房所獲補償約為270萬元，扣除地價后不低于260萬元。

表1 鵝公嶺補償模式Tab.1 The compensation model in Egongling

3.2.2 房地分離 房地分離的補償模式是指將房屋和土地價值剝離開來，土地價值按區位條件進行評估，區位越好，土地補償價越高，房屋則按重置價進行補償。由于農村土地不像城市土地有明確的容積率規定，房地分離的補償模式從理論上來說是合理的，并且可以從補償的角度堵住違法搶建的利益空間。金沙社區目前的賠償方案對已建房屋的宅基地實行同地同價，約3500元/m2；對房屋主體部分實行同房同價，約1600元/m2。據此計算得到一套宅基地100m2，建筑面積480m2的私房所獲補償約為110萬元。

經過對比，不難發現同面積的兩套房屋在兩個整備項目中，所獲補償差異很大，而造成這種差距的主要原因不是區位導致的價值差異，而是房地合一和房地分離兩種不同的補償模式。目前深圳市大部分土地整備項目采用房地合一的補償模式，因此對于金沙社區等采用房地分離補償模式的項目，其業主必定不愿意接受現行補償方案。

在市場治理下的土地二次開發中，市場機構一般采用私下協商的方式確定補償標準，不夠規范統一。政府治理本來能夠使補償更加透明和規范，但深圳市目前并沒有對土地整備的補償模式和標準進行統一規定，并默認兩種差異很大的模式同時運行。這種制度安排的不合理不但使政府治理無法發揮自身優勢，而且導致了額外的交易費用，加大了政府治理下土地二次開發實現交易的難度，使得一些項目在補償協商環節難以進展。

4 實施方案審批的困境

4.1 土地利用方案與法定圖則的矛盾

前文提到的鵝公嶺整備項目采用房地合一的補償模式順利完成了與居民和集體的補償協商工作，并于2011年9月第一次向上級主管部門上報了項目實施方案，主要包括補償方案和土地利用方案，但方案經多次修改仍未通過審批，項目遲遲無法正式簽約開展。該項目實施方案未通過審批的關鍵在于土地利用方案與深圳市規劃部門多年前編制的鵝公嶺地區法定圖則沖突很大。

市場治理的城市更新項目在實施前已經由主管部門賦予了明確的規劃約束，而政府治理的土地整備由于在處理歷史遺留問題和引進產業落地時需要一定的靈活性，因此要求實施部門自行編制土地利用方案上報審批。中國經濟和社會目前都處于快速發展和轉型的時期，現在的土地利用方案肯定與多年前編制的法定圖則存在矛盾，實施部門不得不承擔與信息不對稱的規劃部門溝通、博弈的成本，以及達成一致后調整法定圖則的時間成本。在市場治理中這些成本并不由市場機構承擔，因此對于政府治理的土地整備來說，這是規劃約束的制度安排引起的額外的交易費用。

4.2 項目申請資金與批準資金的矛盾

除了土地利用方案與法定圖則的矛盾以外，實施方案中申請資金與主管部門擬批準資金之間的矛盾，也使得土地整備工作難以推進。表2是2011年和2012年深圳市各區申請土地整備資金與批準資金的情況。

從表2中可以發現，除了寶安區的資金批準率較高以外，其他各區的資金批準率均不高于80%，特別是對于申請金額超過50億元、土地整備規模較大的龍崗區（2011，2012）和坪山新區（2012），資金批準比例僅在60%左右。土地整備資金被壓縮，使得實施方案中項目預算無法通過審批，一些整備項目因此陷入了實施困境。

表2 深圳市各區土地整備資金申請與批準情況Tab.2 The application and final approval for the capital of land readjustment in Shenzhen

項目預算無法通過審批或被壓縮，一方面仍是土地整備缺乏統一的補償標準和原則造成的。信息不對稱無法得到有效緩解，雙方只能進行無休止的討價還價，這又進一步加大了政府治理因層級嚴格、手續復雜引發的交易費用，使其喪失了治理效率。

另一方面，主管部門因面臨著土地抵押貸款的還款壓力，不得不壓縮財政預算。在深圳市的土地整備中，自有資金按規定至少占30%，其余70%的資金均來源于兩年期的土地抵押貸款。以2012年為例，為了完成全年的土地整備計劃，土地抵押貸款需求為140億元，按照貸款基準利率6.65%計算，兩年內連本帶息還款額將高達160億元。政府通過土地整備獲得的土地，可以通過出讓獲得出讓金收益，其進行的生產交易活動也能帶來豐厚的稅收收入，因此從長遠來看，土地整備項目肯定是盈利的，只是在初期投入較多，收入較小。政府應該通過不同收益能力項目的搭配，制定更加合理的土地整備年度計劃，實現資金收益和支出在時間軸上的匹配。然而目前土地整備年度計劃受行政干預較大，加大了土地整備達成交易的難度。

5 土地二次開發的具體制度安排改進

歸納認為土地整備補償規則的不統一、土地整備與城市更新規劃實施規則的不協調、土地整備年度計劃規則的不合理使得補償協商、實施方案審批環節難以進展，這也是政府治理土地二次開發產生額外交易費用的主要原因。因此，不能將土地整備目前不如城市更新進展順利簡單地歸咎于政府本身就不如市場有效率，而應改進那些使政府治理產生額外交易費用的具體制度安排，使其走出實踐困境（圖5）。

5.1 制定基本統一的補償標準

補償標準的基本統一性意味著補償金額將主要由區位、建筑物面積、被認可的用途決定，而與未來用途無關，也與達成補償協議的時間無明顯關系，其將減少補償的隨意性以及居民對于補償標準的想象空間，有助于補償協商工作的開展，也能減少審批機構與執行結構對補償資金的信息不對稱程度，有利于實施方案達成一致。

5.2 法定圖則要適時更新，嚴肅執行

圖5 土地整備制度改進示意圖Fig.5 The diagram of institutional improvement in land readjustment

規劃主管部門應該對二次開發潛力地塊的法定。圖則進行檢查，若規劃已經過時，則應該綜合考慮地塊未來發展的定位，周邊基礎設施的配套情況以及地塊實際情況，在項目正式實施前及時修改法定圖則。修改后的規劃必須保證執行的嚴肅性，不得事后更改法定。圖則的適時更新和嚴肅執行一方面有助于解決二次開發區域土地利用方案與法定圖則的矛盾，另一方面也能縮小城市更新與土地整備之間不合理的補償差異。

5.3 制定合理的土地整備年度計劃

目前土地整備年度計劃的制定主要通過市政府向下下達任務和區政府向上申報得到，受行政干預較大，含有過多短期行為。政府制定整備計劃時未考慮區位、難易程度和規劃用途不同的地塊的組合協調，造成某些年份還款壓力集中，資金需求極大，因此不得不壓低土地整備預算，從而加大了整備工作開展的難度。制定合理均衡的土地整備年度計劃有利于實現資金平衡，緩解項目申請資金與批準資金的矛盾。

6 結論

長遠來看，城市土地的二次開發是中國解決城市發展土地瓶頸問題的必然選擇，一些土地資源極為緊缺的城市，如廣州市、深圳市等目前已經在大規模地推動這項工作，其他城市在未來也將面臨這項工作的開展。市場和政府是土地二次開發的主要實施主體，理論上市場治理和政府治理具有各自的比較優勢。應當在統一的基礎性制度下，設置合適的具體規則，使市場和政府在處理各自擅長的土地二次開發時擁有較高的治理效率。在深圳市的實踐中，政府治理下的土地整備面臨著實踐困境，“補償協商”和“實施方案審批”兩個環節上的突出問題阻礙了整備工作的順利推行。上升到具體制度安排層面，筆者認為二次開發區域的法定圖則要適時更新、嚴肅執行，土地整備要制定合理的年度計劃和統一的補償標準，并做好與城市更新的協調，這些改進都有助于減小政府治理下額外的交易費用，提高治理效率，使其走出實踐困境。

（References）:

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