注重提升城市功能和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展——關(guān)于浦東新區(qū)總規(guī)修編的幾點建議

毛佳樑

2011年6月，應(yīng)上海市浦東新區(qū)人民政府和上海市規(guī)劃和國土資源管理局的邀請，我參加了《浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編（2011-2020）》全國專家研討會。隨著原浦東新區(qū)和南匯區(qū)的合并，浦東新區(qū)新一輪總體規(guī)劃的調(diào)整勢在必行。應(yīng)該說，本次總規(guī)修編非常及時，也很有特點。在全市“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的大框架下，浦東新區(qū)對原有兩個區(qū)域的總規(guī)進(jìn)行了認(rèn)真評估，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合和修編，這對今后大浦東地區(qū)在新形勢下的新發(fā)展，意義深遠(yuǎn)。

結(jié)合浦東綜合配套改革試點，對這次總規(guī)修編和今后的推進(jìn)實施，談幾點意見和建議，供參考。

一、本次總規(guī)修編體現(xiàn)了前瞻性、統(tǒng)籌性和操作性的結(jié)合

1、這次總規(guī)修編工作，十分注重前瞻性

作為國家級綜合配套改革試點區(qū)，浦東新區(qū)站在全市的高度，更加注重金融中心、航運中心核心區(qū)的建設(shè)，集聚優(yōu)勢，加大推進(jìn)力度。總規(guī)進(jìn)一步明確了“一軸三帶”的空間格局，完善浦東新區(qū)的功能定位、總體布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過國家級和市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)的示范效應(yīng)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動發(fā)展，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的能級提升和轉(zhuǎn)型發(fā)展。大力發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)，在更大范圍內(nèi)利用浦東新區(qū)的政策優(yōu)勢，推進(jìn)各項改革先行先試。同時，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)布局，積極推進(jìn)市政交通、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和調(diào)控作用。

2、這次總規(guī)修編, 有一個很大的亮點就是注重統(tǒng)籌性

在修編中，進(jìn)一步明確了浦東新區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)有序發(fā)展。重視交通體系規(guī)劃，使原本隸屬于兩個行政區(qū)劃的道路、交通形成了一個完整的綜合交通網(wǎng)絡(luò)。這也有利于區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)一步發(fā)揮大浦東地區(qū)的綜合效能，更好地為上海、為長三角服務(wù)。

3、這次總規(guī)修編更加注重操作性, 重點突出、布局清晰

例如，通過梳理土地、優(yōu)化空間布局，加強(qiáng)了土地的集約和節(jié)約使用，進(jìn)一步明確了黃浦江濱江地區(qū)開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃目標(biāo)，特別是對世博園區(qū)以及向南輻射地區(qū)，進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，為黃浦江兩岸地區(qū)的綜合開發(fā)，為浦東新區(qū)的發(fā)展搭建了一個新的舞臺。又如，以臨港新城的綜合開發(fā)建設(shè)為基礎(chǔ)，大力推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這是浦東新區(qū)乃至上海今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個新的經(jīng)濟(jì)增長極。

當(dāng)然，這次總規(guī)修編還有一些需要深化和優(yōu)化的地方。要進(jìn)一步明確臨港新城的定位，不斷提升新城的綜合功能。迪士尼不僅僅是一個大型娛樂項目，更是一個帶動旅游、文化、娛樂、賓館等諸多服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，要對周邊的土地、產(chǎn)業(yè)、交通和環(huán)境進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃研究和整合。同時，要在市有關(guān)部門的支持下，盡快明確鐵路浦東客站的選址，推進(jìn)上海“四主三輔”鐵路樞紐中最后一個主客站的規(guī)劃落地，以利進(jìn)一步完善鐵路系統(tǒng)整體的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

二、臨港新城的發(fā)展是城市的綜合開發(fā)建設(shè)，不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)大配套的延伸

目前，臨港新城正在按規(guī)劃有序推進(jìn)開發(fā)建設(shè)，從原先的南匯邊緣之地，現(xiàn)在已逐漸成為上海航運中心和先進(jìn)制造業(yè)的主戰(zhàn)場。新城既要服務(wù)于航空港、深水港的建設(shè)，又要提供先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，同時又是浦東新區(qū)一座具有綜合功能的濱海新城，任重而道遠(yuǎn)。

臨港新城的發(fā)展模式不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)大配套的延伸，而是要站在新的起點，堅定不移地推進(jìn)有產(chǎn)業(yè)支撐的新城建設(shè)。新城的建設(shè)初期，往往是人氣不足，這就需要政策的支持和市、區(qū)合力的推動，需要認(rèn)定目標(biāo)、持之以恒，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷增加就業(yè)崗位，同步配套道路交通等各類市政基礎(chǔ)和城市公共服務(wù)設(shè)施。

歷史上，上海新城的發(fā)展，比如嘉定、松江新城等，都是經(jīng)過多年的開發(fā)建設(shè)才逐步完善起來的。新城在功能上與中心城區(qū)互補(bǔ)，在經(jīng)濟(jì)上互相促進(jìn)，對于疏解市區(qū)人口具有重要的反磁力作用。一個好的規(guī)劃，貴在堅持，重在實施。希望臨港新城今后能依托上海和杭州灣，充分發(fā)揮沿江沿海的資源優(yōu)勢，不斷增強(qiáng)集聚和輻射能力，逐步建設(shè)成為一個功能完善、充滿活力、宜業(yè)宜居的上海新城。

三、加強(qiáng)產(chǎn)城融合，注重城市內(nèi)涵式發(fā)展

產(chǎn)城融合不僅僅是一種規(guī)劃理念，更需要我們在工作中去積極探索和實踐。對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，過去我們總是考慮產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃要很純粹，和居住區(qū)以及教育、文化等公共服務(wù)設(shè)施之間要保持一定的距離，其實大多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能應(yīng)該是多元的。同時，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城區(qū)之間，也應(yīng)該是融合的。我本人不太贊成在園區(qū)內(nèi)建設(shè)過多的花園工廠，工業(yè)用地要講效益，要注重投入和產(chǎn)出，按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠地和市政配套設(shè)施，而不必在大草坪、大水面上大做文章。中心綠地和廣場，包括一些商務(wù)樓宇、職工宿舍以及必要的文化、商業(yè)設(shè)施配套，應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)園區(qū)中相對集中布局。當(dāng)然，一些有污染的工業(yè)園區(qū)和城區(qū)之間應(yīng)該有足夠距離的綠化隔離。

從更大范圍來講，有了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，就有了發(fā)展實力和就業(yè)崗位，有利于促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展和提升，也需要城市功能的支撐，需要城市中的教育、文化、醫(yī)療以及市政基礎(chǔ)設(shè)施的配套服務(wù)，創(chuàng)造就業(yè)、居住的良好條件，真正做到產(chǎn)、城融合，推動社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

大型社區(qū)的建設(shè)，應(yīng)該融入城市，成為城市中最有生氣的一部分。浦東新區(qū)既需要大力推進(jìn)金融中心、航運中心建設(shè)，同時也需要建造多層次的居住社區(qū)，環(huán)境優(yōu)美、配套齊全、交通便捷，成為浦東新區(qū)乃至上海各類人才的宜居之地。而且對浦東新區(qū)來說，隨著軌道交通的建設(shè)，大型社區(qū)也在逐步發(fā)展，今后軌道交通站點周邊的用地要預(yù)先加強(qiáng)規(guī)劃控制，較為合理的還是要多布局一些商、辦、住綜合體。

四、進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，努力提高存量土地的使用效益

土地資源是可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，但目前上海的建設(shè)用地已超過了土地總量的40%，特別是新增工業(yè)用地的余地已經(jīng)很小。在這樣的背景下，上海城市要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，必然會對城市存量土地的使用提出了新的要求。

歷史上，根據(jù)工業(yè)用地技術(shù)規(guī)定，上海產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)容量普遍不高，配套服務(wù)設(shè)施也不夠齊全，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地還存在粗放型開發(fā)的現(xiàn)象。從產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展趨勢來看，隨著電子、信息、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的產(chǎn)品也在逐步淘汰，原有的園區(qū)規(guī)劃與企業(yè)發(fā)展的要求已經(jīng)不相適應(yīng)。現(xiàn)在，浦東新區(qū)有些產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對存量土地進(jìn)行了分析、梳理，希望進(jìn)行二次開發(fā)，這個問題值得重視。

比如，有些產(chǎn)業(yè)園區(qū)，原有配套設(shè)施不全，或者已與發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)，在綜合評估后，可重新編制或修改規(guī)劃，報規(guī)劃管理部門審批。同時，緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)園區(qū)新的發(fā)展趨勢和要求，積極轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)和研發(fā)企業(yè)的落戶。特別是要進(jìn)一步完善市政基礎(chǔ)、教育培訓(xùn)、生活服務(wù)等配套設(shè)施的建設(shè)，如增加商務(wù)辦公、職工公寓、停車場地等，不斷提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)的綜合效能。

通過對產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的梳理和完善，注重節(jié)約和集約使用土地。同時，不斷優(yōu)化布局，合理提高開發(fā)強(qiáng)度。這樣，既可推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升能級，又能進(jìn)一步提高存量土地的使用效益，有利于上海產(chǎn)業(yè)用地的可持續(xù)發(fā)展。