推動產城融合，促進城市轉型發展——以浦東新區總體規劃修編為例

許 健 劉 璇

1 “產城融合”概念的提出與內涵

在我國推進工業化的進程中，依托主城區邊緣設立以各類開發區為代表的產業園區，或在遠郊以產業園區配合綜合住區設立獨立新城，是大城市拓展發展空間普遍采取的方式。因各類產業園區大多以分散組團形式布局在主城區外圍，同時以功能分區規劃思想為指導，產業區與城市綜合服務區普遍采取相對分離的布局模式，不僅表現在城市空間結構上的不連續，也表現在內在主體功能、用地布局、發展重點的差異性和獨立性。隨城市發展進入到形成以服務經濟為主的產業結構時期，轉型發展對城市綜合功能提升提出了更高、更多的要求，不僅需要大幅度提升產業區內的綜合服務能力，同時也要求提高綜合居住區內產業服務功能，創造和培育服務經濟發展空間，促進城市住區與產業區的融合發展，核心功能的提升，從而在城市發展上體現為“產城融合”。“產城融合”最終表現在城市核心功能提升、空間結構優化、城鄉一體化發展、社會人文生態的協調發展目標的實現等方面。

上海市“十二五”規劃中，明確提出上海市已進入轉型發展的新階段，中心城及拓展區要增強城市綜合服務功能，郊區推進城鎮化和工業化，重點推進建設特色鮮明、功能完善、產城融合的新城。浦東新區區委、區政府在“十二五”規劃綱要也明確將“堅持統籌協調，積極推進城鄉一體、產城融合”作為加快轉變經濟發展方式的指導思想之一。從城市規劃角度看，“產城融合”是發展轉型的必然要求，是形成以服務經濟為主的產業結構的必然選擇，是優化城市空間結構、提升城市核心功能的主要手段之一，是城市規劃方法響應社會經濟發展轉型的主要表現形式。

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2 浦東新區總體規劃修編的實踐

2009年4月15日，國務院下發《關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》；5月6日，又批復《同意將原南匯區行政區域整體建制劃入浦東新區》，同時明確加快建設國際旅游度假區、商用飛機制造等重大產業項目，浦東新區面臨著前所未有的重大發展機遇，浦東新區已進入轉型發展的新階段。2011年年底，浦東新區地區生產總值預計達到5400億元人民幣，第三產業增加值比重為57%，第三產業比重不僅低于全市平均水平，也遠低于北京、廣州等地區。與此同時，浦東新區產業結構優化升級仍面臨著艱巨的任務，突出表現在金融、航運等高端服務功能與國際先進城市相比仍有較大差距，制造業領域還存在高端不高效的問題。因社會建設相對滯后于經濟建設，城市功能相對滯后于產業功能，生活功能相對滯后于生產功能，“有區無城”①“ 有區”指產業區，有產業功能和生產功能；“無城”指城市綜合服務功能不強和缺失。的現象比較明顯，而生態環境和土地資源承載能力的剛性約束日益明顯，浦東新區轉型發展的需求更加迫切。

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2009年10月，浦東新區人民政府與上海市規劃和國土資源管理局推進《浦東新區總體規劃修編》，將“產城融合”作為規劃修編的指導思想與重點之一，突出體現了城市總體規劃在引導城市發展轉型過程中的核心作用（圖1）。

2.1 轉型發展策略制定對“產城融合”要求的呼應

針對浦東新區發展轉型面臨的各項核心問題，浦東新區總體規劃修編圍繞產業轉型發展和綜合城市功能提升提出了六大發展戰略。一是產業轉型提升戰略，即圍繞“四個中心”核心功能區建設，通過對“7+1”②“7+1”生產力布局，原南匯區整體劃入浦東新區后，在大浦東格局下按照促進資源整合共享、要素優化配置的需要，突出功能導向和產業結構調整，依托陸家嘴金融貿易區、張江高科技園區、金橋出口加工區、上海綜合保稅區、臨港產業區、臨港主城區、國際旅游度假區、后世博地區等國家級開發區或重點產業發展區，整合形成的產業發展格局。并在此基礎上，建立了相應的管理體制。生產力布局的管理創新，提升主導產業空間載體能級。二是和諧發展戰略。以人口、經濟、資源、環境協調發展和城鄉一體化發展為視角，將浦東新區作為一個整體，協調產業發展與城區建設的關系，科學合理地謀劃總體發展格局。三是生態優先戰略。嚴格維護城市基本生態控制線，通過完善生態用地實施機制和政策保障，促進生態網絡的生態保障功能和城市服務功能融合互補。四是區域協調戰略。積極推進與長三角地區的區域經濟合作和協調發展，形成集陸海空運輸于一體、面向國際國內兩大市場的外向型、國際化區域交通網絡。五是空間優化戰略。著眼全市東西發展軸線、南北發展軸線和沿海發展軸線等主要發展軸線在浦東新區的落實和強化，加快推進中心城區的深度城市化，提升南部地區的城市發展水平，推動中、東部地區的城鎮體系演化，全面推進新農村建設。六是文化發展策略。在上海城市精神的基礎上，不斷充實“只爭朝夕、勇立潮頭、崇尚科學、開放包容”的浦東二次創業精神，以推進文化產業發展,促進多樣文化的有機融合，豐富城區精神內涵。

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2.2 轉型發展目標對“產城融合”內涵的細化

“產城融合”的內涵是城市核心功能提升、空間結構優化、城鄉一體化發展、社會人文生態的協調發展。從上述角度出發，浦東新區城市總體規劃修編將浦東新區發展目標分解為總體發展目標、經濟發展目標、社會發展目標和生態發展目標四個部分。其中總體發展目標包括：承接中央和上海市委、市政府對浦東新區的戰略部署要求，著眼于全市發展整體布局，深入實施綜合配套改革，率先加快轉變發展方式，進一步提升國際競爭力，全面建成科學發展的先行區、“四個中心”的核心區、綜合改革的試驗區、開放和諧的生態區，實現浦東新區“二次創業”的新跨越。

經濟發展目標包括：加快構建以現代服務業為主體、戰略性新興產業為引領、先進制造業為支撐的產業體系，提高產業核心競爭力和自主創新能力，提高全球范圍內的資源配置能力和輻射服務能力，成為國內最具發展活力與綜合實力的經濟重地。

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社會發展目標包括：統籌城鄉發展格局，提升城鄉社會服務均衡化水平，建設城鄉一體化的現代化國際大都市；保障社會民生，完善公共服務體系和社會保障體系；構建城市綜合防災減災體系，促進城市公共安全常態化。

生態發展目標包括：保護生態綠地資源，完善自然生態系統，建設生態文明示范城區，改善環境質量；合理利用江海岸線資源，節約集約利用土地資源。完善提升循環經濟發展水平，推進低碳試點，創建低碳社區、節約型園區和節約型城區（圖3）。

2.3 規劃布局優化對“產城融合”的空間體現

浦東新區空間結構對“產城融合”的落實，主要體現在三個方面：一是在落實和強化全市沿黃浦江、沿長江和東西向三條主要發展軸線的基礎上，將貫穿浦東新區南北的中部產業發展帶納入整體空間格局，最終形成“一軸三帶”的空間結構，為產業轉移和轉型策略提供支撐（圖4）。其中，浦東新區中部形成的貫穿南北的中部產業發展帶，將對區域內部空間結構優化和主導功能形成起到重要的引導作用。中部產業發展帶依托外高橋、金橋、張江、國際醫學園區、國際旅游度假區、臨港產業園區等，集中體現了南北融合發展的戰略要求，并依托該產業帶形成城市核心功能集聚區，成為浦東新區內部最為重要的一條發展脊梁。

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二是將浦東新區劃分浦東主城區、南匯新城和中部城鎮群3大地帶。以國家級產業園區及重點產業發展項目為核心，周邊150-300平方公里為單元，將浦東新區劃分為特色鮮明、功能完善、各有側重、分工協作的若干城市綜合片區。城市綜合片區的劃分，進一步明確了產業園區與周邊城鎮、生態控制區等的協同發展的關系，片區內生產、生活、生態各功能組團圍繞核心主體功能均能獲得多種發展機會，這也為統籌區域內有限空間資源、破解資源約束難題、提高土地使用利用效率創造了條件。

三是通過重構浦東新區公共中心體系，大幅度提升城區的服務功能，將城區發揮全球或區域主導地位的核心功能載體落實到各大高等級公共中心上。浦東新區總體規劃修編提出形成一個市級公共中心、六個市級副中心及專業中心、三個片區中心的公共中心體系。六個市級副中心和專業中心中，除花木行政文化副中心是上一輪上海市城市總體規劃明確的市級副中心外，南匯新城副中心、世博園區國際商務文化活動中心、川沙—主題公園旅游商貿活動中心、張江科技文化創新中心等副中心和專業中心，都是依托現有優勢產業區或未來重點培育的新興產業集聚區，緊扣產業發展轉型需要和提升浦東新區對全球資源配置能力的要求設立的，突出表現了“產城融合”發展的要求。

2.4 用地結構調整對“產城融合”發展要求的響應

浦東新區第三產業增加值占全區GDP比重在2006年超過50%，以外高橋、金橋、張江產業區為代表的國家級開發區，生產性服務業發展勢頭迅猛，產業轉型發展的趨勢越來越明顯，產業園區也由單一生產功能園區向綜合性復合功能園區發展，園區本身也表現出“產城融合”的發展需求。根據國家戰略部署，浦東新區在落實推進“國際金融中心”和“國際航運中心”核心功能建設的同時，還需要推進戰略性新興產業、先進制造業的發展。制造業發展與生產性服務業發展對用地需求如何在用地結構、用地布局上進行統籌、優化，也是本次總體規劃修編重點研究解決的問題之一。

上海市明確的“104”工業區塊內的工業用地在浦東新區的總面積約為130平方公里。本次總體規劃修編未對“104”工業區塊邊界線進行更改，但對其中用地結構進行了較大幅度的調整，將其中約30%的工業用地調整為產業研發用地。通過增加容積率，可在上述用地內新增產業研發類建筑面積約4000萬平方米。與此對應的，浦東新區也在積極探索對低效工業用地進行更新改造的配套土地政策，加快用地由“二產轉2.5產”或“二產轉三產”。新增的產業研發用地并非在所有產業區塊中均衡布局，而是相對集中在靠近或位于中心城內、具有一定產業發展基礎或產業轉型趨勢明顯的工業園區內，如張江高科技園區、金橋出口加工區、國際醫學園區等。

臨港新城是上海市近10年來重點推進建設的新城之一，產業區與主城區從無到有，目前尚處于“產城融合”發展的初級階段。本次浦東新區總體規劃修編提出，要圍繞“國際航運中心”核心功能區、戰略性新興產業及先進制造業基地、上海市濱海旅游度假目的地的主體功能，促進產業園區及主城區的良性互動發展。一方面，產業區根據近中期發展要求，大幅度削減中部主產業區工業用地建設用地指標，相應增加了東側濱海地區的旅游度假用地規模。主城區則通過將部分規劃居住用地調整為大型居住社區、限價房基地等措施，達到促進知識型、創業型等人群導入的目標，在為產業區發展提供必要的人才保障同時，快速集聚人氣，提升區域發展活力。另一方面，主城區也依托優良的自然資源，牢牢把握航運貿易、文化影視、旅游會展、科研教育、健康創意等產業發展機會，在主城區內增加了研發、旅游度假等產業發展用地的規模。

2.5 綜合交通設置對“產城融合”發展的落實

浦東新區總體規劃修編從綜合交通（圖5）設置上對“產城融合”發展要求的落實主要有兩個方面，一是圍繞城區核心功能的建設，強化區域對外交通聯系，促進市域乃至長三角區域內外交通設施的融合發展，為浦東新區整體融入長三角發展大格局創造條件。具體而言，包括圍繞“四個中心”核心區建設，構建面向大型港口、國際中轉樞紐的集約、共享和綠色的貨運集疏運系統；積極推進上海市東站選址和建設，與浦東國際機場共同構成面向世界的交通樞紐，并為區域集聚高端產業、提升城市綜合服務功能創造可能。

二是關注區域內各功能組團之間的聯系，尤其是南北區片之間的聯系，在全區內構建順暢便捷的交通系統，為區域產業區與綜合城市服務區融合發展奠定基礎。具體包括構建面向城市居民通勤、商務活動的高效、便捷和公平的客運集散系統；整合不同制式的鐵路、軌道交通、常規公交實現“三網合一”。針對浦東新區軌道交通南北聯系的不足，中心城內建議沿黃浦江、錦繡路增設南北向軌道交通；郊區軌道交通線路依托18號線和滬通鐵路從東西兩個方向考慮增加南匯新城與中心城的快速聯系。此外，在有條件的主體功能區內，如南匯新城地區，通過增設環形新捷運系統作為常規軌道交通的補充。

3 結語

浦東新區總體規劃修編編制過程中，通過研究產業發展轉型與城市空間結構、生態安全保障、社會經濟人文發展之間的關系，將推進“產城融合”作為促進和實現城市轉型發展的重要途徑。其著眼點在以下三個方面：

（1）城市轉型發展目標的實現，基于城市產業功能調整。浦東新區轉型目標的實現，必須促進浦東新區推進上海“四個中心”核心功能區、戰略性新興產業主導區的建設。這些城市核心功能的落實，必須圍繞浦東新區已有及規劃產業區、城市服務區能級的提升和功能完善，推進“產城融合”。

（2）城市轉型發展目標的實現，需要通過優化城市空間結構和公共中心布局，來創造和培育城市核心功能載體。這個過程，是對產業區、城市綜合服務區、生態控制區內在關系和空間格局的重新調整，本身也是“產城融合”的過程。

（3）城市轉型發展目標的實現，需要在資源約束條件下尋找新的發展空間，為有效提高土地集約使用效率，也必須推進“產城融合”。總體規劃圍繞“產城融合”制定空間管制方案，通過產業區更新和布局優化，實現城市空間資源的優化再生，強化培育新的空間增長點以打破城市空間的同質低水平利用開發，增加現有城市空間資源的使用效能。

以開發區為主導的離散式擴張模式，在進入社會經濟發展轉型階段，必然要求推進“產城融合”。“產城融合”的發展要求，并不僅僅是實現產業區與城市綜合服務區之間聯系便捷、功能互補，而是需要全面形成并大幅度提升區域主體功能和城市（區）綜合服務職能，為產業區、城市綜合服務區、周邊生態控制區等，培育并創造多種發展機會，使區域獲得協調、均衡、全面的發展。

[1]上海市人民政府. 上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[R]. 2011.

[2]上海市浦東新區人民政府. 浦東新區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[R]. 2011.

[3]上海市浦東新區人民政府，上海市規劃和國土資源管理局. 浦東新區總體規劃修編（2011-2020）文本[Z]. 2011.

[4]王家庭. 城市化快速發展背景下中國城市規劃的新思維研究[J]. 上海城市規劃，2006（2）：31-35.

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[6]李景剛，歐名豪，張效軍. 城市理性發展理念及其啟示[J]. 上海城市規劃，2007（2）：1-4.