整體化治理視域下同城化政府合作研究

張秋梅

整體化治理視域下同城化政府合作研究

張秋梅

分析了同城化與整體性治理的關系，從整體化治理的視角提出了解決同城化過程中政府合作的問題，包括實施大區管理制、政府擴大授權、改革部門設置、建立信任合作機制和擴大電子政務覆蓋面等方面。

整體性治理；同城化；政府合作

城市經濟的加速發展使同城化成為區域經濟發展的未來趨勢。同城化的核心要點是地方政府的合作模式，而地方政府以往的方式合作已經不符合同城化的需求，同城化引導政府開始走向了整體化治理。

一、基本概述

（一）同城化的含義

繼深圳與香港最早提出“同城化”的發展理念后，我國目前有湖南長株潭、西安與咸陽、沈陽與撫順、廈漳泉等都提出了同城化建設，并取得不同程度進展。如西安和咸陽實現電信同城化、沈陽與撫順開通城際輕軌與城際公交并新建沈撫新城、廈漳泉則建立全國首例產權交易市場同城化。

所謂同城化，是指將若干個地域相鄰、人文相似的城市，本著優勢互補、共同發展的理念，以建立某種契約的方式建設相互依存又獨具特色的城市綜合體。同城化既不是相近的城市實現同一化，也不是它們的合并體，它們既相互融合也保留自有的地方特色，既有共同領導又保留原有的行政區劃，總之，它是一種具有強輻射力、競爭力、擴散力的板塊經濟，是地區經濟發展的增長極。

（二）整體化治理的內涵

整體性治理通過正式的組織管理關系和各種伙伴關系、網絡化結構等方式，實現對資源的有效利用，對公共問題的協商解決和對公共服務的綜合供給［2］。因此，整體性治理的核心主要是通過治理達到以下四個目的：（1）排除相互拆臺與腐蝕的政策環境。（2）更好地使用稀缺資源。（3）通過對某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起合作產生協同效應。（4）向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務［2］。以實現政府內部部門之間和政府內外組織之間的協調與合作。可見，整體化治理具有協調性、整合性、平衡性、全面性、網絡性和公民回應性。

（三）同城化政府合作借力整體化治理

在同城化的過程中，將原有不同的城市組合在一起將導致大都市圈區域內政府管理的碎片化，但同城化建設的出發點是通過政府之間協作、利益平衡，城市之間相互整合實現各個城市優勢互補，經濟、社會建設全面提升，它們采用相同的手段，都是為了促進政府更好的合作。根據英國學者佩里·希克斯的“目標和手段的關系”圖［3］，我們把政府分為漸進式、貴族式、碎片化和整體性政府。整體性政府是一個目標相互增強、手段一致的政府，可以實現同一層級或不同層級政府之間的治理。整體性治理的特征是滿足同城化中政府合作的特點。可見，運用整體性治理同城化政府合作具有一定的適用性。

二、同城化中政府合作的困境

目前，同城化中政府合作采用的整體性治理理論進行建設已成為一種趨勢及可能的解決方案。為了促進政府合作，人們通常采用以下兩種方法進行：一種是建立聯席會議組織，由各個市領導組成大都市區的聯席會議組織，重要決策由這協調組織進行牽頭協商。另一種是建立信任合作機制，通過合作前期簽訂詳實的合作約定，并按照合作約定進行大都市建設。但是，這兩種常態的運作方式并不能避免政府合作間隙帶來的沖突與矛盾，主要表現在以下幾個方面：

其一，利益難以均衡。這是政府合作困境的根源。不論是政府，還是政府內部的個人，都是理性的經濟人，當競爭存在時，可能產生利益博弈，一旦利益不能均衡，政府合作就會出現縫隙。首先，因政績考核困難造成的利益博弈。同城化打破了原來的以區域為單位的建設，而是以大都市區為對象，為了符合整個大都市區的規劃，各個城市必須保持同步，這一方面使政績泛化，難以量化各方在建設中的政績的比例，增加了政績考核的難度，另一方面，各城市的建設首先要配合大都市區建設，其自身的建設受到影響或先后順序發生變化也會影響政績的評估。其次，團隊權威的喪失導致利益難以協調。幾個城市的組團面臨決策、執行，尤其是決策層權力的變化，以往單個行政區以行政首長為核心的決策層轉變為多個領導層的聯合協商，在決策時無人能最后拍板或政府合作的聯合機制牽頭人往往是這個組團中發展較好城市的領導者。巴納德認為，領導者的權威主要有兩種，一種是職位權威，一種是領導權威。在同城化政府合作中，各城市領導職位相近不存在職位權威，若政府領導人之間不存在某個領導權威，將導致各個城市的領導層未必愿意服從其中某個領導的決策，容易形成權力的博弈局面。同時，沒有明確的權責容易造成政績好時相互爭功，出現問題時相互推諉，在共同項目上特別容易產生“公地悲劇”。

其二，同城化的項目多為跨界建設項目，依靠單個行政區的力量已經無法達到想要的效果。單個行政區只能調動各個區域的資源，但在實現區域間資源的整合時卻困難重重。同城化的合作需要政府擴大授權，實現職能的轉變，由原來的微觀層次變為宏觀管理，由直接管理變為間接管理，由項目管理轉變為規劃管理。

其三，同城化改變了原有政府的權力格局。人大對政府的監督審議只是針對單個行政區，而成立聯席會議及構建相互信任的合作機制而促成的相關項目是由各行政區人大審議還是由聯合人大審議是個問題。若單個審議，會造成意見難以協調，若聯合審議，又涉及到各市在聯合人大中的占比等問題。

其四，目前的合作框架主要集中在合作內容和項目的對接上，在實際工作中，這些不是難點，而領導制度、協商制度、授權范圍等，由于尚無明確的規定，才是工作的難題。當分歧產生時，政府部門很難解決這些沒有具體細化的規定。

其五，同城化要求大都市圈內各個城市的信息實現共享，但目前國內的信息仍以行政區劃為單位，政府信息主要以縱向金字塔方向傳遞，缺乏橫向性的信息傳遞機制，跨區域信息的共享程度低，信息公開機制標準不統一，信息公開數量和質量有限，信息共享平臺尚未建立，不利于打破信息不對稱導致的城市政府之間、部門之間溝通協調。

三、整體性治理完善機制

（一）改革政府管理機制，建立大區域政府管理模式

第一，領導行政區輪值制。實行以行政區劃為小單位，大都市圈為大單位，大單位中包含小單位的大單位任職制度。行政區劃的領導層不再只是在任期任職某一行政區劃，而可以在大都市區采用創新型領導輪值制度。如可考慮在大都市區相對延長任職時間，假設延長為10年，在任職期間每隔2年或3年在大都市區的各行政區相應職位輪值。輪崗制可減少領導層過分注重局部利益的問題，還可以幫助領導層了解大都市區各個城市的現實情況，為加強合作提供有更多的誠意和素材。

第二，成立第三方管理機構。地方政府間的合作可以借鑒歐盟的成功經驗，在自愿、靈活的基礎上，各地方政府可在部分領域讓渡行政管轄權。同城化過程中，政府的合作主要集中在經濟領域、公共設施建設領域，因此，第三方管理機構的管轄權也主要集中在這兩個方面。地方政府可以把這兩個方面的權力讓渡給第三方管理機構，由第三方管理機構進行直接管理，但要防止權力讓渡過多或過少的問題。目前，我國政府合作中權力讓渡給第三方管理比較成功的是長江三角洲道路運輸協調委員會，它是浙江、江蘇、上海三地的道路運輸管理部門把道路運輸方面的行政管理權讓渡一部分而成立的協調性機構［4］。

第三，績效制度完善，打破行政區域界線，建立跨區域的績效考核制度。采用大區域小區域的績效考核辦法，以大都市區為大區域，行政區劃單位為小區域，績效考核目標按大區域與小區域的目標權重及完成率進行交叉考核（表1）。

表1 績效考核目標權重及完成率

（二）地方政府擴大授權，轉變政府職能

地方政府應進行機構改革，完善和升級大部制改革。細分政府職能，清晰定位決策協調層和執行層。可根據定位逐級下放權力，將原來應該由下層執行的權力下放給具體執行層（圖1）。權力的分化能使領導層更注重決策和協調工作，更容易著眼于大都市觀，執行層為了能完成任務也會相對提高區域配合的積極性。同時，地方政府擴大授權，部門和人員擁有更多的權力，他們只要在上層規定的范圍內就可靈活地根據實際需要進行更加可行的方案，促成政府部門工作的對接，還減輕了領導層的負擔，使其將更多的精力放在大都市圈建設上。

圖1 政府擴大授權

（三）改革政府機構及組織方式，革新政府管理

在人大機構調整方面，首先應成立一個大都市區人大機構，它由全體大都市人大集體選出。其次，制定大都市人大的職責、權限及流程。在部門機構設置方面，可調整區域部門組織架構，按統一標準建立相應的對接部門，同時靈活地調整部門政府機構。在關鍵及經常對接的部門上保持其工作職能的一致性，在其他部門建立具有地方特點的靈活性工作機構。還可以退休官員和企業高管退休人員為團隊成員，建立大都市戰略計劃監督管理委員會，既可為大都市建設建言獻策，還可以利用其人脈關系建立廣泛的社會基礎，尋求社會支持。

（四）建立信任合作機制，構建政府合作信任框架

以基本的合作框架為基礎，建立動態的合作機制，指定專門機構負責合作框架的補充和完善，在立法上確定合作框架的法律地位，明確各主體的相關法律責任加以保證框架的施行。合作框架不僅包括合作的內容和事項、流程、制度等，更重要的是要制定與同城化建設相配套的相關法案或約定，可參考歐盟國家的《羅馬條約》和《歐洲聯盟條約》［5］，以法條或約定保證合作的進行。同時，整合同城信息網絡渠道，建立無縫隙的信息傳遞通道，創新參與方式，使社會主體可以通過各種渠道參與到同城建設的過程中來，涵蓋從提案、審議、修改、落實等各個環節，建立政府間信任的民間信任基礎。

（五）擴大電子政務，構建信息共享平臺

同城化促成的跨區域協作讓信息的流動變得更加重要。信息的一體化是促進電子政務發展的前提，建成一體化的信息化網絡，整合信息的相關度，能方便跨區域的電子信息服務。大都市區各行政區的網絡信息部可成立以信息部長為核心的信息聯席機構，協調各行政區的信息建設問題。建立大都市區的信息服務網絡，將原先分散的信息進行整合。制定《信息服務管理辦法》，對信息的管理機構、管理內容等進行規定，同時加強跨部門人員的交流協作，相互學習成功經驗，提高效率。

[1]李紅，董超.對同城化發展的幾點思考[J].安徽農業科學, 2010(13).

[2]高建華.區域公共管理視域下的整體性治理：跨界治理的一個分析框架[J].中國行政管理,2010(11).

[3]翁士洪.整體性治理模式的興起：整體性治理在英國政府中治理的理論與實踐[J].上海行政學院學報,2010(3).

[4]楊龍，彭彥強.理解中國地方政府合作：行政管轄權讓渡的視角[J].政治學研究，2009（4）.

[5]黃正柏.權力的讓渡和主權的堅持:略析歐洲一體化中的“主權讓渡”[J].史學集刊，2009（2）.

D616

A

1673-1999（2012）02-0013-02

張秋梅（1985-），福建泉州人，華僑大學（福建泉州 362021）碩士研究生。

2011-11-06