旅游景區環境管理的新策略研究

天津財經大學旅游系 章仁生

近年來，隨著經濟的不斷增長和消費者收入水平的提高，人們可自由支配的閑暇時間增多，景區的游客數量也在不斷增加，其直接威脅到景區當前的環境承載力。這些變化對旅游景區的經營管理提出了更高的要求，景區環境管理也隨之面臨新的挑戰。

傳統旅游景區大多以公共自然資源為依托，自然資源的多樣性、獨特性、差異性、稀缺性等特點有賴于多部門的綜合維護。但在景區經營管理過程中，時常發生政出多門、管理混亂的情況，致使景區管理水平下降、環境惡化，景區的可持續發展受到很大威脅。據此旅游景區必須尋找更適應可持續發展戰略的景區環境管理辦法。

1 我國景區環境管理的發展過程及當前存在的問題

自上世紀70年代，我國環境管理制度經歷了風險管理、污染預防及全過程管理與生態工業三個階段，如表1：

表1 環境管理制度的演變

景區環境管理與保護涉及面廣，不僅包括人文景觀保護以及山川河流等自然景觀保護，也包括危險品管理及預防措施，如化學危險品管理、水災應急響應、火災應急響應、水污染防治管理、大氣污染防治管理、噪聲污染及固體廢棄物防治治理等。我國旅游景區的環境管理初期多以控制環境污染物的排放為主，采用末端治理型環境管理措施。隨著大眾環保意識的不斷強化，以預防為主、清潔化生產的環境管理觀念開始流行，景區環境管理模式開始向清潔型環境管理轉變，低成本、高效率地解決環境污染問題。然而，末端治理型環境管理和清潔生產型環境管理的成本太高，全過程型環境管理模式受到推崇。不過，這種環境管理模式依然存在著缺陷，它只是從景區自身解決環境污染問題的要求展開工作，并沒有將景區的利益相關者對環境問題的要求考慮在內，雖然它在項目生命周期的幾個階段中主動開展了環境管理，但其環境管理工作仍只局限于景區項目本身，其“主動性”并沒有拓展到景區的外部環境中去，一旦外部因素發生變化，景區在環境管理問題上仍然會陷入被動的局面。

我國旅游景區近幾年發展很快，而景區的環境管理水平相對滯后，仍存在著很多突出問題，如污染防治與控制等措施不到位、相關法律法規與管理體制不健全。另外，景區經營管理者環境資源保護意識淡薄、旅游者及當地社區居民環保意識不強等情況也是景區環境管理的障礙。

2 景區環境管理的涵義

黃昆(2003)在其研究中表示景區環境管理是旅游景區所采取的使其經營管理活動對景區環境的負面影響最小化的努力[2]。此外，Twan Huybers 和Jeff Bennett(2003)指出環境管理由兩個部分組成，即私人和政府：前者是指由旅游運營商自發進行的環境保護活動，這些活動的動機源于旅游產品對自然環境質量有所依賴；另一方面，政府部門管理是指對旅游企業所制定的環境保護規章制度[3]。

3 當前旅游景區主要管理模式對環境管理的利弊分析

管理模式是影響旅游景區環境管理的重要因素，科學的管理模式對景區環境管理有著積極作用，以下就景區管理模式在環境管理方面的利弊進行分析。

3.1 市場管理模式

3.1.1 全體租賃模式

全體租賃模式是政府對景區規劃后, 由以市場資本為主導地位的股份制企業作為經營主體對景區進行建設、經營與管理，與所有者共享景區經營收益。在該管理模式中,景區實行市場化管理,經營主體為股份制企業, 景區所有權與經營權分離，開發權與保護權統一。政府則主要負責規劃制定，行政監督，關系協調；企業兼具景區的經營者與資源保護者的雙重身份。

旅游景區的全體租賃經營是一種委托代理關系,在責權利三者的權衡方面仍存在不足與疏漏。因而, 在此基礎上建立的監督與控制機制就會存在監督控制失效與監督控制沖突等風險。一些利益相關方如外來個體經商戶參與環境保護的積極性并不高，他們更多地注重經濟利益。

另外，旅游景區開發經營涉及的合作對象比較多，合作對象的任意一方不合作都有可能致使該經營管理模式的失敗。景區開發經營涉及到的合作對象主要包括地方政府、景區管理機構、景區投資企業和當地居民。有必要在政府、景區管理機構、景區投資者和社區之間設置一個利益均衡機制，才可能使得經營者科學經營和管理景區以確保景區的可持續發展。

3.1.2 合作經營模式

合作經營模式是指由政府委派的管委會作為景區所有權主體，將景區經營權委托給景區投資者。在這種經營管理模式中，景區的經營主體是受政府委托的景區投資者，負責景區的經營管理。景區所有權主體為景區管委會， 代表政府制定規劃、審核、行政監督，負責景區資源的保護工作。

在此管理模式中，景區管委會可能對企業的不當經營行為失察，投資者也可能為了經濟利益而不顧環境的可持續發展，但是對景區來說，經營目標不僅是追求利益最大化，而且必須考慮到經營行為的社會效益和生態效益。因此，面對這種情況，我們有必要增加第三方力量(如社區居民)來協助景區的環境管理工作。

市場管理模式有利于景區經營的市場化，采取所有權和經營權相互獨立的方式，由景區投資者來負責景區的經營管理，企業的運作模式與政府區別很大，其優勢是充分與市場接軌，經營方式靈活多樣、管理水平高。因此, 景區采用市場管理模式，可以有效地對我國傳統的景區管理模式進行改革，避免政出多門、管理混亂等問題，將景區管理水平提升到一個嶄新的水平。不過，這種管理模式也是存在問題的，如投資者在經營過程中，可能會片面追求經濟利益最大化，在環境與資源保護方面不予重視，甚至以污染環境、破壞資源來換取經濟利益的最大化。因此，在采取市場模式時，需要界定清楚景區的相關利益主體，明確相關利益主體的責權和角色，協調和履行好各自的職責，這樣會有利于景區的可持續發展。

3.2 政府型管理

3.2.1 景區管理機構與相關政府部門結合

景區管理機構受政府的委派，擁有景區所有權并同時經營景區。景區管理機構與政府管理部門雖然是兩個部門，但是由一個共同的領導班子管理。在該管理模式中，景區管理機構與當地政府的旅游資源行政管理部門合并為一個管理機構。前者既要負責景區的經營管理，還要負責地方旅游市場的行政管理；而后者負責景區資源的開發與保護。同時, 景區的所有權和經營權、開發權和保護權對外統一，而對內分離。即景區管理機構擁有景區所有權，它既是經營主體，又是景區資源的開發和保護的責任人。但在內部運營過程中，其管理、經營、開發與保護職能又分別由不同的部門或機構來承擔。

這種管理模式只有一套監控機制，而且管理部門與監控部門實際上是同一個組織。理論上，政府應該具有更高一級的監控權，但在實踐中由于政府和景區管理機構是一個領導班子，可能導致政府對景區的管理和經營行為的監控失效。一般來說，景區資源的有效保護開發是監控的重點，這通常需要有效的景區規劃來實現，而其制定和審批的過程卻局限在政府系統內，進而可能導致規劃的制定和審批過程流于形式，監控作用失效。

3.2.2 景區管理機構作為政府部門的分支機構

在這種管理模式下，景區管理機構作為政府部門的分支機構，擁有景區的所有權和經營權，負責景區的經營管理。此類管理機構一方面要負責景區的經營管理，另一方面還要負責景區的資源開發和保護。景區“監督者”與“經營者”的雙重身份會導致景區管理與經營缺乏切實有效的監督,對相關法律法規的嚴格執行也經常成為空談。

政府型管理模式對旅游景區的管理來說，景區管理機構普遍擁有較高的權威性，容易開展部門之間的關系協調，尤其是在景區的環境和資源保護方面，能更多地從社會和環境效益的角度來考慮。然而，政府管理機構本身存在其慣有的一些弊端，比如管理效率低下、權責不清、互相推諉等，這些對景區的可持續發展是不利的。因此，在采納政府型管理模式時，應該更多的從利益相關者角度出發, 明確景區經營管理的主客體及其利益訴求,如何化解或協調當中的矛盾，爭取各部門及各利益相關者的支持和配合，將景區管理工作歸入到高級別的行政機構的工作范疇[4]。

4 旅游景區環境管理的新策略

4.1 社區增權，實現三角制衡

在以往社區參與的實踐中，與政府的公權力和投資者的資本力量相比, 社區居民是處于弱勢地位的而非平等的協調者。對一些危害景區環境的項目，社區居民無實質性權力參與景區。

增權是旅游景區獲得可持續發展的必要前提。與政府的權威和資本的力量相比，旅游社區實質上處于無權力狀態，旅游通常被投資者、政府所掌控而不是社區。通過社區增權，幫助社區形成權力意識，打破權力不平衡的天平，增強社區在旅游開發方面的掌控和利益分享權，確保社區利益最大化并且能夠部分地控制旅游在地方的發展[5]。因此,社區增權有助于建立當地社區參與旅游發展決策的權力與制度框架，才能真正突出社區在旅游發展中的主體地位，使市場、政府與社區形成一個權力的三角制衡關系。如圖1：

圖1 社區、政府與市場的三角制衡關系

通過社區、政府與市場三者之間的相互制約下，景區的環境污染及生態破壞等一些不良現象可以在一定程度得以緩解，景區的環境也可以得到更有效的開發和保護。

4.2 構建環境可持續發展治理網絡

關于環境可持續發展的治理網絡，以往的研究主要是從以下兩方面著手：政策與規劃網絡和行為導向型網絡，如圖2：

圖2 環境可持續發展治理網絡

4.2.1 政策與規劃網絡

溝通與合作在旅游規劃中起著重要作用，它和旅游可持續發展理念息息相關。政策與規劃網絡的建立有利于旅游規劃中相關方的溝通與合作。在該網絡中，權力關系依然重要，盡管環境條例通常是由公共機構制定的，但是越來越多的利益相關方也介入了政策制定與規劃過程中。Caffyn&Jobbins(2003)[8]和Tosun(2000)[9]認為，政策與規劃網絡有利于加強社區參與和社會與政府組織的整合，通過該網絡制定環境條例，可以提高地區可持續發展的標準。

(1)社區旅游規劃。除了社區參與外，社區旅游規劃網絡還包括區域集群參與。區域集群參與是指圍繞旅游六大要素，以景區為核心，有交互關聯性的企業所構成的群體對景區的發展與政府進行互動。通過社區參與、區域集群參與及其他利益相關者的溝通合作，景區的環境管理可以更加滿足可持續發展的要求，也可以避免景區管理機構“閉門造車”制定出不合理的管理機制。(2)整合旅游規劃。政策網絡有縱向結構和橫向結構兩種。縱向結構是指地方，區域和國家各級政府部門的不同層次之間的關系，而橫向網絡是指同級別組織機構之間所形成的關系網絡。縱向結構是最常見的方式，公共機構通常采用這種結構，其有利于解決權責歸屬的問題。在整合旅游規劃網絡中，除了社會與政府組織之間的合作，還包括跨境合作，他們共同制定政策與規劃條例。

4.2.2 行為導向型網絡

治理網絡的第二部分是基于環境可持續發展的行為導向型網絡，亦可稱之為自我約束行為網絡。構成該網絡的組織一般在同一地區內享有共同的利益，為了長遠的旅游發展，一些私營企業和自愿組織會成立這樣的組織構成區域性自助網絡。Dedeurwaerdere(2004)[10]和Dredge (2006)[11]認為，建立自我調節行動網絡，就有必要使資源共享制度化；同時，建立國際性合作網絡，有利于促進景區的發展及提升景區的市場競爭力。另外，為了便于解決利益沖突的問題，聯盟組織的發展也是自我約束網絡成功的至關重要的因素。

政策與規劃網絡和行為導向型網絡存在著一些差別：在參與者類型方面，政策與規劃網絡中，公共組織和非政府組織在決策及實踐過程中起主要作用而行為導向型網絡是以私人部門為主導；在管理的類型方面，政策與規劃網絡屬于強制性管理而行動導向型網絡屬于自主性管理。但是，政策與規劃網絡和行為導向型網絡之間也存在著一種耦合關系，所謂耦合是指兩個或兩個以上的系統或運動方式之間通過各種相互作用而彼此影響以至聯合起來的現象, 是在各子系統間的良性互動下, 相互依賴、相互協調、相互促進的動態關聯關系[12]，這兩者的耦合關系進一步促進了景區環境的可持續發展。

[1]王能民,汪應洛,楊彤.從末端控制到全過程管理:環境管理模式的演變[J].預測,2006(3).

[2]黃昆.利益相關者共同參與的景區環境管理模式研究[J].湖北社會科學,2003(9).

[3]Twan Huybers and Jeff Bennett，Environmental Management and the Competitiveness of Nature-Based Tourism Destinations[J].Environmental and Resource Economics,2003(24).

[4]許娟,王芳.基于利益相關者理論的旅游景區管理體制優化[J].產業與科技論壇,2010,9(8).

[5]左冰.旅游增權理論本土化研究——云南迪慶案例[J].旅游科學,2009年4月第23卷第2期.

[6]趙海霞,曲福田,諸培新,石曉平.轉型期的資源與環境管理:基于市場——政府——社會三角制衡的分析[J].長江流域資源與環境,2009年3月第18卷第3期.

[7]Hilal Erkus Ozturk, Ayda Eraydin，Environmental governance for sustainable tourism development:Collaborative networks and organisation building in the Antalya tourism region[J]. Tourism Management，2010,2(31).

[8]Caffyn,A,&Jobbins,G. Governance capacity and stakeholder interactions in the development and management of coastal tourism: examples from Morocco and Tunisia. Journal of Sustainable Tourism,2003,11(2-3).

[9]Tosun, C.Limits to community participation in the tourism development process in developing countries.Tourism Management, 2000(2).

[10]Dedeurwaerdere, T. The contribution of network governance to sustainable development: a case study on sustainability impact assessment,2004, Available from:http://perso.cpdr.ucl.ac.be/dedeurwaerdere/SIApaper_final.pdf

[11]Dredge, D. Policy networks and the local organization of tourism. Tourism management，2006(27).

[12]郝文軍.遼寧五點一線區域發展“經濟—環境—旅游”耦合模式分析——以錦州市為例[J].環渤海經濟瞭望,2008(6).

[13]任嘯.自然保護區的社區參與管理模式探索——以九寨溝自然保護區為例[J].旅游科學,2005年6月第19卷第3期.

[14]張明新,姚國榮.旅游景區管理模式選擇研究——基于景區資源產權關系[J].資源開發與市場,2008,24(7).