新農保視角下農村空巢老人養老方式的路徑選擇

葉丹丹

（安徽大學管理學院，安徽 合肥230601）

新農保視角下農村空巢老人養老方式的路徑選擇

葉丹丹

（安徽大學管理學院，安徽 合肥230601）

在人口老齡化、工業化、城市化的三重背景下，我國面臨的空巢老人問題日益突出，農村空巢老人的養老問題成為“十二五”期間的嚴峻挑戰，雖然新農保試點工作取得了一定的成就，但仍無法滿足空巢老人的特殊需求，本文以新農保為視角，立足于農村社會現實，提出發展以新農保為基礎、社區養老為依托、家庭保障為后盾，多層次、互補性的養老服務體系，并分別給出政策建議。

農村空巢老人；新農保；社區養老；家庭養老

1.問題與背景

1.1 農村空巢老人的界定

空巢老人是工業化和城市化進程中出現的特殊社會群體，目前學界對于農村空巢老人的界定并不明晰，筆者認為：農村空巢老人是指年滿60周歲擁有農村戶籍，居住在農村地區，但其子女外出工作或離開家庭獨立生活的老人，包括與未成年的孫輩居住在一起的老人。

1.2 我國農村面臨的空巢老人問題日益突出

2012年召開的兩會論題中，農村社會保障建設問題成為熱點，空巢老人作為農村的弱勢群體，也被代表和媒體聚焦。民政部及中國老齡委數據顯示，中國進入老年化社會以來，產生了大量的農村空巢家庭，截至2011年初，我國農村家庭的空巢率已達38%，農村留守老人約4000萬，占農村老年人口的37%。[1]農村空巢老人基數大，增速快的現狀主要源于以下幾點原因：

首先，嚴峻的人口老齡化形勢。計劃生育政策的推行導致人口出生率下降、醫療衛生條件的改進導致人口死亡率下降，我國已經成為世界上老年人口最多、老齡化速度最快的發展中國家。統計局第六次全國人口普查的數據顯示：我國60歲以上人口達1.78億，占全國人口的13.26%，其中65歲以上老人占1.19億，占總人口的8.87%，在第五次人口普查數據基礎上上升了1.91%。我國人口老齡化的增速快、高齡化、未富先老已經成為不可逆轉的現實。據美國普查局預測，到2050年，60歲及以上老年人口有可能進一步增長到4.59億，約占人口的32%，而這其中60%的老年人口分布在農村，農村老齡化水平遠遠超過城鎮。[2]

其次，城市化進程加快。農村居民向城市的流動是我國城市化進程的主要推動力，第六次人口普查數據顯示：居住在城鎮的人口達6.65億，占50.32%，同比第五次人口普查數據上升了13.46%，說明我國城市化進程的加快，促使農村剩余勞動力向城市轉移，從而加劇了農村家庭的空巢化。

最后，家庭結構的變動。越來越多的年輕人婚后脫離父母獨立生活，家庭結構由擴大家庭向核心家庭轉變，三口之家已經成為我國家庭結構的主要形式。第六次人口普查結果顯示我國平均每個家庭戶的人口為3.10人，同比第五次普查結果減少0.34人。這種核心家庭主導的家庭模式，破壞了傳統家庭養老的基礎，使得空巢老人的養老問題更加嚴峻。

1.3 新農保制度的推行

作為新農村建設的一項重要內容，新農保制度按照自愿參保的原則，個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的繳費方式，旨在在農村建立起“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續”的養老保險，以實現廣大農村人口“老有所終、老有所養”的愿望。2009年新農保試點鋪開至今，取得了一定的成效，為達到退休年齡的老年人提供了基本的生活保障，為尚未達到退休年齡但參與了保險的農村居民構建一道個人賬戶與統籌基金相結合的“安全網”，對走出農村老年人口的養老困境有積極的意義。然而，新農保并不能滿足空巢老人的特殊需求，沒有體現對其政策上的傾斜，拉大了與其他社會成員的差距，致使農村內部貧困差距進一步擴大。

2.新農保制度下空巢老人養老需求現狀分析

2.1 養老需求現狀

首先，空巢老人的基本生活需要得不到保障?！秶鴦赵宏P于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》規定：中央確定的基礎養老金標準為每月55元/人，地方可以根據實際情況適當加發基礎養老金，年滿60周歲以上的老年人無須繳費，按月領取基礎養老金。55元在農村只是一袋大米或一壺花生油的價格，而空巢老人的子女往往是收入水平較低的農民工，子女的經濟支持很有限，有的甚至要照顧留守在家的孫輩，生活壓力可見一斑。筆者在對安徽省金寨縣的老人進行訪談時，他們認為國家的惠民政策好，也承認現有的養老金不能滿足基本生活需要，還需要種植水稻、板栗等作物，在當地打些零工才能維持生活。一些老人也嘆到：“現在還能干得動的時候就盡量干，干不動的時候只有靠兒女給點生活費了”。

其次，空巢老人的日常生活得不到照料。一方面，隨著年齡的增長和健康狀況衰退，老人的生活自理能力降低。長期的超負荷勞動使多數老人患有慢性病，健康狀況差，夫妻雙方健在的老年家庭可以互相照應，而喪偶高齡老人在家務勞動、醫療照顧、甚至在起居方面都存在困難。另一方面，空巢老人依靠他人也存在以下幾點問題：第一，由于目前外出務工人員的性別差異逐漸縮小，傳統上照料老人的農村婦女也離開家鄉在城市謀生；第二，其他親屬和鄰里的照顧不足，村集體也缺乏資金和人員提供幫助；第三，空巢老人的收入水平低，無力負擔昂貴的護理費用來雇傭保姆；第四，中國缺乏類似國外長期護理保險的項目，新農保的配套制度不完善。

再次，空巢老人的心理和文化需求得不到滿足。情感維系是傳統家庭最主要的功能之一，子女是父母最大的情感慰藉，而在工業化和城市化下，中國自古“父母在，不遠游”的傳統思想瓦解，空巢老人對子女外出務工表示理解，但子女外出謀生對老人的仍心理有很大的影響，尤其是由于通訊方式有限，子女平常跟老人的聯系很少，而回家的成本較高，子女往往年初出門，春節歸家，老人勞動之外的時間往往“煢煢孑立，形影相吊”，孤獨感強。

農村很少有公共的文化活動設施，留守在家的老人平時主要的娛樂活動就是聊天、打麻將、趕集會，雖然農村電視機的普及率較高，但為老年人喜聞樂見的戲曲類、保健類節目很少，電視利用率低下，老人的文化娛樂需求得不到滿足。全面完善的養老保障應該滿足老年人在經濟、醫療、生活照料、精神文化方面多樣化的需求，中國現有的新農保制度僅僅著眼于最低層次的收入保障，不能提高老人的精神文化層次。

2.2 原因分析

首先，新農保制度下養老金替代率低，養老金水平低。我國幅員遼闊，農村人口占多數，長期的城鄉經濟二元化格局導致農村的經濟發展速度慢、水平低，地方政府負擔重，對新農保制度補貼有限，廣大農民收入低，雖然有高低不等的繳費檔次，多數農民都選擇最低的檔次繳費。這些客觀原因都導致了新農保制度的替代率較低。以A地為例，有100~500元5個繳費檔次，地方財政均每人每年補貼30元，假設通貨膨脹率等于當年人民幣存款利率，那么繳費15年后，按100元最低檔繳費的參保者60周歲每月拿到69元，按500元繳費每月能拿到112元（如表1所示）。以2011年農村居民人均純收入6977元/年為替代率基數，繳費檔次為500元/年的養老金替代率僅為19.3%，與國際上的50%～60%的替代率標準有很大的差距。

表1 ：A地新農保投收益情況

其次，新農保在推行過程中“捆綁參保”的誤區。為了提高參保率，政策規定了60周歲以上、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但前提是其符合參保條件的子女必須參保繳費。由于空巢老人的子女常年在外對政策了解不夠，社會保障經辦機構宣傳方式單一、力度有限，收入水平低無力購買保險等原因，部分子女沒有參與新農保，這類老人就失去了領取基礎養老金的資格，制度本身將這類空巢老人排除在外。

最后，社會化養老機構在農村推行困難。我國農村的養老機構主要是農村敬老院和老年公寓，只能滿足極少數老年人的養老需求。敬老院是在農村五保制度的基礎上發展起來的，由于數量有限，敬老院的收養對象主要是五保老人，即無法定扶養義務人、無勞動能力、無生活來源的老年人?？粘怖先擞蟹ǘㄙ狆B人，沒有入住敬老院的資格。而空巢老人也不愿入住老年公寓，一方面老年公寓的花費較高，且服務水平低，另一方面老年人不愿意離開熟悉的生活環境，主觀上排斥入住老年公寓。集中供養的社會化養老方式不適應我國農村目前的經濟發展水平，也不符合傳統的文化價值觀念，所以不能成為解決空巢老人養老問題的主要路徑。

3.農村空巢老人養老方式的路徑選擇

綜上所述，面對空巢老人多樣化的養老需求，僅僅依靠建立全面統一的新農保制度是遠遠不夠的，立足于當前的經濟發展水平與社會文化基礎，建立政府主導的，以新農保制度為基礎、社區養老為依托、家庭養老為后盾的全面的多層次的養老保障體系是歷史發展的趨勢所在。

3.1 發展與完善新農保制度

發揮新農保的基礎作用，最重要的是在試點過程中不斷完善制度本身，在推行過程中保證政策不走樣，結合各地的經濟狀況和參保群體的特點做到“因地制宜，因人制宜”。

第一，建立完善的農村養老保險法律體系。以法律條文的形式明確農村養老保險的對象、原則和標準，規定政府、投保人、管理者和監督者的權力和義務，切實做到有法可依、有法必依。

第二，擴大新農保的覆蓋范圍，保證廣大農民都能“老有所依”。農村空巢老人收入低，是農村的弱勢群體，應該作為政策傾斜的群體。取消“捆綁參保”的限制，將所有60周歲以上的空巢老人納入覆蓋范圍內，保證他們能在晚年拿到一份國家提供的養老金。

第三，提高空巢老人的養老金水平。資金來源主要來源于以下兩點：一方面，中央財政增加對這類特殊群體的轉移支付，地方財政根據自己的經濟實力給予適當補貼；另一方面，開發多元化的基金投資渠道，提高基金收益率，將基金收益的一部分轉移到空巢老人的基礎養老金中。

3.2 鼓勵并發展農村社區養老制度

“農村社區養老就是以村莊或村落為依托，充分發揮政府、社區、家庭和個人多方面的力量，動員相應人力、物力和財力資源，為農村老年人的養老提供必要的支持，使其能在家中、能在自己熟悉的社區環境中安度晚年”。[3]20世紀90年代以來，各地養老保障模式的探索為社區養老提供了經驗，如江蘇一些地區依托鄉鎮企業建立的“蘇南模式”，探索了一條“以家庭保障為基礎、社區保障為核心、商業保障為補充”的道路，成為社區養老模式的先行者。

農村社區養老模式能在農村的經濟發展水平較低的情況下，合理整合配置農村固有的資源，提高保障水平，是我國農村養老方式發展的趨勢之一，具有以下幾點優勢：第一，社區養老的成本較低。社區養老的成本比建設社會化養老機構低廉的多，適應農村社會保障資源極其有限的現實。在設施方面，老人在自己家中度過晚年，無須出資建設敬老院等場所；在勞務費用支出方面，除了付酬聘請的一部分工作人員外，志愿者的加入，社區內部的成員的互助減低了勞務費用的支出。第二，社區養老適應性強，靈活度大，保障層次多樣化。并不是只有富裕的地方才能實現社區養老，可以根據當地的經濟水平靈活實施，能夠針對空巢老人的身體和心理狀況，提供包括生活照料、醫療照顧、心理慰藉、文化設施在內的多層次的服務。第三，社區養老符合傳統的文化觀念，能增強空巢老人的自我保障意識。社區養老可以滿足老人“落葉歸根”的心理需求，使空巢老人無須離開熟悉的環境就可以享受到服務。此外，在社區中，老人可以依靠自己的勞動滿足部分生活需求，減輕了國家和家庭的負擔，一些低齡老人甚至可以幫助生活不能自理的高齡老人，這種同舟共濟的思想強化了個人養老責任意識。第四，社區養老資金來源多元化與靈活性。政府的財政撥款、集體經濟收入、老人的儲蓄存款、家庭資助、社會捐贈都是社區養老服務的資金來源，可以根據當地的經濟條件和空巢老人家庭的經濟狀況具體分配繳費比例，靈活性強。

農村社區養老制度是解決空巢老人養老問題的有效路徑，鼓勵農村社區養老制度的發展，應切實做到以下幾點：第一，建立健全農村空巢老人社區養老的法律法規體系，完善的法律體系是一項政策得以順利運行的重要保障，在法律層面上確定社區養老在農村社會保障體系中的重要地位、明確政府、社會、家庭與個人的職責，制定專門針對農村空巢老人的社區服務法規，促使這項制度走向法制化軌道。第二，各級政府加大對社區養老的資金投入。資金的匱乏是社區養老模式的最大問題，在經濟欠發達的農村地區，村集體的力量微薄，而空巢老人的負擔能力也有限，政府在增加資金投入的同時，也要提供優惠措施，鼓勵私營養老服務機構進入農村社區，提高服務效率。第三，堅持以分散供養為主，集中供養為輔的服務模式。分散供養即老人在家中接受服務，集中供養是指將老人集中在統一的養老機構中供養，集中供養的成本較高，主要是針對生活不能自理的高齡老人。第四，對護理人員進行專業培訓?，F有的護理人員缺乏專業的護理和醫療保健知識，難以根據老人的身體狀況進行專業的服務。此外，空巢老人的心里孤獨感強，要求護理人員具備一定的心里疏導能力。因此需要通過加強培訓，提高護理人員的專業知識和專業技能，并定期考核，才能提高服務質量。

3.3 引導和鼓勵家庭保障制度

家庭保障依然是我國農村老人最理想最重要的養老方式，雖然社會化的養老方式成為歷史發展的潮流，家庭保障功能被削弱，但并不代表家庭的保障功能完全的被社會化養老所替代，這對于農村的空巢老人也有很強的現實意義。首先，“養兒防老”的觀念根深蒂固，多數農村老人仍愿意與兒女同住，只有極少數愿意入住養老機構，家庭養老仍然是理想的養老方式。其次，在我國農村目前的經濟發展水平低、基礎設施不完善、社會養老的觀念沒有深入人心的情況下，家庭保障有其低成本、易施行的優勢。最后，家庭保障在滿足老人精神需求方面發揮著不可替代的作用。

不可否認的是，家庭養老要充分考慮空巢老人子女家庭的經濟狀況和孝心程度，如何發揮好家庭的特殊養老作用，讓老人有一個完整美好的夕陽生活，也是政府和社會應該關注的問題，為此，應從以下三個方面加以改善：第一，在法律層面上確立子女贍養老年人的義務。我國《老年人權益保障法》第十五條規定：“贍養人不得以放棄繼承權或者其他理由，拒絕履行贍養義務”。對于遺棄、虐待老人的行為，空巢老人可以向當地村委會、鄉政府反映，協商解決，也可以向人民法院提起訴訟。第二，大力發展經濟，增加農民工收入。農民工收入水平低，沒有贍養老人的余力，只有切實提高經濟水平，提高民工的工資水平和社會保障，才是解決問題的根本途徑。第三，加強社會主義精神文明建設，發揚傳統的“孝道文化”?！靶ⅰ笔莻鹘y家庭保障的文化基石，現代社會老人失去了對家族財產的控制權，子女對老人的贍養程度完全取決于自身的經濟水平和孝心程度，因此，發揮社會輿論的作用，將孝的觀念深入人心是必要的。

綜上所述，應對老齡化、工業化、城市化三重背景下產生的空巢老人的養老危機，必須堅持可持續發展原則和惠民政策，充分發揮政府、社會、家庭和個人四方面的作用，建立健全我國農村多層次、互補性的養老保障體系，使空巢老人能夠分享社會發展成果，度過一個“有所養、有所依、有所樂、有所成”的晚年生活。

（注：本文系合肥市哲學社會科學規劃項目，項目編號：hfsk11-12d33；安徽大學“211”工程“大學生科研訓練項目”，項目編號：KYXL20110084）

[1]馬淑青.農村空巢老人的養老保障問題研究[J].2011-07-06.

[2]張愷悌.2000年中國城鄉老年人口健康與醫療保健[M].中國社會出版社，2009，（4）.

[3]劉美萍.社區養老：農村空巢老人養老的主導模式[J].2010-01.

[4]黃家豪.安徽省固鎮縣農村空巢老人生存現狀[J]2011-05.

[5]李成波.“新農保”語境下農村養老方式思考[J].2011-12.