土地制度與“土地財政”對房價上漲的影響及平抑對策

張燕君，侯遠志，杜文龍

(西安建筑科技大學 管理學院，西安 710055)

土地制度與“土地財政”對房價上漲的影響及平抑對策

張燕君，侯遠志，杜文龍

(西安建筑科技大學 管理學院，西安 710055)

不完善的土地制度與依靠“賣地”收入的地方政府“土地財政”，是導致高房價的根源。只有改革“土地財政”，建立穩定的財產稅體系替代主要依賴“賣地”獲取一次性收益的格局，才能從根本上切斷地方政府與“高地價—高房價”的紐帶，房價才有望降下來。同時，還應通過變革土地制度等多種手段，處理好財產稅與使用權性質沖突、稅費轉嫁、財政支出浪費、地稅稅種繁雜等問題，以保證“土地財政”改革的順利進行。

土地制度;“土地財政”;房價;地方政府;財產稅

一、引言

土地作為房地產業最重要的投入要素，其價格在房地產總成本中所占比重最大，一般能占到總成本的一半以上，所以土地價格上漲會直接提升房地產價格。自1994年分稅制改革明確規定土地出讓金作為地方固定收入全部劃歸地方財政起，土地便成為了地方政府增加自身財力的搖錢樹。近年來，土地出讓金在地方財政收入中所占比例越來越大，甚至成為支撐地方收入的主要財源。為了實現土地收益最大化，地方政府一方面通過土地制度限制其他土地供應，壟斷土地市場;另一方面運用土地儲備、“招拍掛”等手段推高土地價格。正是這種具有政府壟斷性的不完善的土地制度與地方政府的“土地財政”，推高了地價、房價，成為房價居高不下的根源。

二、我國土地制度與“土地財政”的現狀、關系及成因

1.我國“土地財政”的現狀。“土地財政”是指地方政府依靠土地轉讓、批租、抵押等土地經營手段獲得土地出讓金、土地稅費，以及利用土地進行投融資作為財政收入的主要來源。其中土地出讓金在地方政府預算外收益中所占比例最大，已成為地方財政收入的主要來源，對政府財政收入的穩定性和可持續性有很大影響(見表1)。從2001－2010年的統計數據不難看出，土地出讓金額呈現總體上升趨勢，其占地方財政收入的比重也在不斷增加，2003年、2004年、2007年、2009年和2010年的土地出讓金均占到了地方財政收入的一半以上，其中2009和2010兩年漲幅最快，2010年，土地出讓金突破2.7萬億，占當年地方財政收入的76.6%。

表1 2001－2010全國土地出讓金數據匯總

以北京、上海、天津、武漢、成都五大城市近兩年的土地出讓金收入為例(見表2)，盡管2010年出臺了嚴格的房地產調控政策，但五大城市從2009年到2010年的土地出讓金仍有較大幅度的增長，特別是武漢、成都兩市，土地出讓金漲幅均超過100%。表1、表2反映出我國土地出讓金比例在進一步擴大，“土地財政”問題非常嚴重。

表2 五大城市2009－2010年土地出讓金額

地方政府以地生財的“土地財政”在實施土地儲備后被進一步放大。2007年11月由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合出臺的《土地儲備管理辦法》明確要求:“各地政府應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，土地儲備實行計劃管理。”實行土地儲備，本意是為了加強土地調控，規范土地市場，以利于城市的規劃和建設，但在執行中其已漸漸成為地方政府實施土地財政的經營手段。如今，在城市化高速發展的階段，土地資源相對稀缺，政府為了收取更多的土地出讓金，往往會儲備一些土地，減少土地供應，以擇機高價出讓;即使出現土地流拍，仍可以以土地儲備的名義留存土地。

2.我國土地制度與地方政府“土地財政”的關系。我國土地制度一般分為廣義和狹義兩種，廣義的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度和土地管理制度等幾個方面。本文提到的土地制度主要是指狹義的土地制度，即土地的所有制度。在我國，全部土地實行社會主義公有制，具體包括城市土地國家所有制與農村土地集體所有制兩種;地方政府為國有土地事實上的所有者，代表國家行使土地審批權，土地收益全部劃歸地方財政。

土地制度是“土地財政”形成的制度基礎和前提條件。《土地管理法》第43條和第63條規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用“國有土地”;農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。所以農村集體所有的土地不能直接進入市場，只能通過政府收購成為國有土地后才能進入市場用于非農業建設。1988年12月通過的《土地管理法》修改議案，增加了“國家依法實行國有土地有償使用制度”的內容，標志著國有土地使用權有償出讓的確立。從以上規定可以看出，現行土地制度一方面強化了地方政府在土地供給市場的壟斷地位——賣地的就只有政府一家，商品房也只能建在國有土地上;另一方面給了地方政府經營土地、以地生財的機會，這就為地方政府“土地財政”的滋生提供了有利條件和制度保障。

3.我國土地制度與“土地財政”的成因。隨著土地制度與市場經濟接軌，逐漸確立了招標、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權的規定，并建立了土地儲備制度。自1987年深圳市土地出讓制度實施及其拍賣土地試點成功，國有土地使用權有償出讓迅速在許多城市推開，自此“土地財政”悄然興起。

“土地財政”形成的根本原因簡單來說就是:地方政府一缺錢，二用錢。首先，20世紀90年代實行的分稅制改革，中央采取了放權減利的政策。中央與地方政府之間的事權與財權逐漸清晰，［1］但是地方財權分配比例過小、事權分配又過大，財權與事權的不匹配成為“土地財政”形成的主要外部推力。目前，“中央和地方財政收入比重為6:4，而中央與地方的財政支出比重為3:7”，［2］財權上移與事權下放導致地方政府承擔的事務增多，支出需求加大，收入反而減少，加之沒有穩定的稅收來源以及正式的稅收自主權，因而使其不得不追求預算外資金收入的增加。然而隨著中央政府對行政收費制度的規范，預算外資金中行政事業部分的收入比重不斷下降，相比之下，土地出讓金便成為了預算外資金中愈加重要的部分。其次，隨著地區經濟總量與城鎮化程度的不斷提高，一方面居民對各項社會性公共服務的需求不斷增長，而政府有提供最低水平社會性公共服務的硬性要求;另一方面，地方政府正面臨統籌城鄉，“工業反哺農業、城市支持農村、多予少取放活”及提供基本公共服務城鄉均等化的艱巨任務，因此又要進一步加大對農村的轉移支付力度。這兩方面任務對資金的強烈需求加劇了地方政府“賣地”求款的動機。再次，2004年以來，中國從城鎮化向城市群邁進特別明顯，可以說，中國近10年來的城市化、城鎮化、都市圈的建設也越來越依賴“土地財政”的支撐。［3］

三、我國土地制度與“土地財政”推高房價的渠道及負面影響

1.土地制度與“土地財政”是推高房價的主渠道。地方政府經營土地的過程中間接或直接地推高了房價。其間接行為具體表現在:第一，地方政府通過限制土地供應以及“招拍掛”等方式推高地價，地價上漲間接推高房價，兩者的相互作用最終導致房地產開發成本愈來愈高，而開發商又會把這種高價格的土地成本轉嫁給消費者，房價由此而攀升。張雙長、李稻葵(2010)［4］利用1999—2007年35個城市的相關數據對土地價格與房價的關系進行了實證分析，結論表明土地價格越高，土地出讓金在財政收入中所占比例越大，房價指數也越高;第二，地方政府保護壟斷性房價。地方政府利用土地融資，以土地收益及其未來增收為抵押獲得銀行信貸已成為各地政府融資的重要手段，這一行為使得逐利的借貸資本迅速與土地資本結合，造成銀行中相當大比例的信貸資源流入不動產行業，進而造成不動產的名義價格虛高，致使名義價格與其實際價值相背離。房地產市場屬于區域性寡頭壟斷市場，缺乏競爭且信息不對稱。目前，房地產行業壟斷利潤巨大，房價畸高已是不爭的事實，但在現行制度下，地方政府非但沒有起到規制作用，反而保護壟斷，支持高房價，原因在于高房價維持并增加了地方政府的“錢袋子”:政府“賣地”收入的增加離不開房地產市場的繁榮，地方政府稅費收入中約40%的收入都與房價有著直接或間接的聯系。這就是中央嚴格的房地產調控措施執行效果總是不佳的重要原因。

2.土地制度與“土地財政”造成的負面影響。第一，助長貪污腐敗，進一步推高房價。地方政府深切感受到從土地獲利是如此簡單，即能輕而易舉獲得大量預算外收入，又能提高當地GDP，營造繁榮景象，從而導致地方政府與房地產商結成利益共同體，貪污腐敗行為幾乎滲透到了從最初的批準立項到最終的開盤銷售的各個環節，尋租方式已從較簡單的直接受賄升級到了較為隱晦的“權房交易”。如上海市房屋土地管理局副局長殷國元受賄數額3671萬多元，其中多數以房地產商贈送房屋的形式出現。［5］2009年落馬的腐敗官員大多與房地產商有著千絲萬縷的關系，而“腐敗成本”又進一步推高了房價。第二，導致地方財政收入不穩定且不可持續。不完善的土地制度誘使地方官員過度依賴“賣地”獲得財政收入，形成以土地出讓金直接主導地方財政收入的局面。而土地出讓金極易受到房地產價格波動的影響，又會引發地方財政收入不穩定的風險;在房地產市場和土地市場繁榮的時期，財政收入呈現加速增長態勢;而一旦進入蕭條年景，又會以乘數方式遞減。依賴“賣地”的土地財政不具有可持續性，因為土地資源是有限的，總有一天會賣完。同時“土地財政”存在引發債務危機的風險。截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，即使在中央清理地方融資平臺的情況下，為了維持2008年已啟動項目的資金鏈，地方融資平臺仍將繼續借貸。［6］而借貸的抵押品就是土地，一旦出現經濟危機，特別是房地產泡沫，土地的貶值將給地方政府財政帶來巨大的打擊。第三，加劇本已疲弱的消費需求。長期以來，我國存在著投資和出口強勁但消費疲弱的失衡局面，原因在于社會保障水平仍然較低，養老、醫療、教育費用較高，而收入偏低，迫使老百姓不得不存錢以備不時之需，而高房價更壓制了人們的消費欲望。在高房價的環境下，對房屋的需求不僅不能帶動消費，反而加劇了本已疲弱的消費需求，阻礙了中國經濟結構的轉型。第四，阻礙了實體產業發展和社會總財富的增長。首先，房地產業在地方政府的支持以及土地價格的助推下，已成為名副其實的暴利行業。所以許多原本可能投資實體產業的資本，出于對超額利潤的追逐，紛紛涌入房地產行業或參與房屋投機炒作，以求分得一杯羹，從而阻礙了實體產業的發展，同時還增加了房地產泡沫化的風險;其次，房地產業發展對拉動地價、房價，改變舊城風貌，帶動地方GDP增長確實有十分明顯的貢獻，但這種作用主要是通過增加地方財政收入，然后由政府再投資形成的，屬于政府主導而非市場行為，并不利于市場經濟的發展。辛波、于淑俐(2010)［7］選取了某省1994—2007年的樣本數據進行了土地財政與經濟增長相關性分析，研究表明該省經濟增長對“土地財政”具有很強的依賴性。另外，政府賣地的收入是計入GDP的，土地賣得越多，價格定得越高，越有利于GDP的增加，2010年全國GDP39.8萬億中賣地就“貢獻”了7萬億，但是社會總財富并沒有因此增加一分錢，由賣地推高的GDP沒有實際意義，也不能代表社會的進步;再次，房地產業帶動了“政績工程”的涌現。來自土地出讓金的強大財力為“政績工程”和“形象工程”提供了堅實的資金支持，造成巨大的公共資金浪費。第五，引發多種社會問題。伴隨高房價而來的是各種社會問題的出現。高學歷的大學生畢業后不得不加入“房奴”和“蟻族”行列，外來的城市流動人口只能在“城中村”尋覓安身之處，生活的不穩定極易觸發他們對社會的不滿，甚至引發極端行為出現，破壞社會安定團結。另外還會增大貧富差距，阻礙城鎮化發展。

四、破解土地制度與“土地財政”困局的對策

地方政府過度依賴“賣地”收入的格局是多方面因素綜合作用的結果，具有一定的歷史必然性。但是我們還是要堅決改革土地制度與“土地財政”，原因在于我國的土地制度與“土地財政”存在眾多弊端，具有不可持續性，并且已成為經濟結構轉型中的巨大阻礙。改革的方式不是一棍子消滅“土地財政”，而是要彌補土地制度中的不足，逐漸使“土地財政”從主要依賴“賣地”的一次性收益向具有更加持久、穩定收入的方向發展。

美國也曾經歷過以出售土地作為財政收入主要來源的時期。從美國的土地財政收入演化過程來看，其經歷了早期以土地出售收益為主到后來以土地及房產保有環節的財產稅為主的過程。這一點對我國的“土地財政”改革具有一定借鑒和啟發意義。因為與“賣地”的一次性收益相比，土地及房產保有環節的財產稅具有相對的穩定性，且有著抑制貧富差距等多種優勢。所以，土地財政收入從主要依賴土地的資產性收益向主要依賴稅收收入轉化是一種進步，這就是為什么許多學者極力主張開征房產稅替代土地出讓金的原因所在。本文也認同這一觀點，并主張加征土地保有稅。因為用較為持久、穩定的財產稅收收入來替代不可持續的“賣地”收入的方法，從目前來說，與其他諸如加大保障性住房、廉租房供應，加大土地供給，嚴禁投機炒房等治標不治本的方法相比，已算是一種能從根本上破解“土地財政”困局、抑制房價上漲的有效途徑。但在這里需要考慮四個問題:一是我國的社會制度決定了我國不可能完全照搬美國的做法。美國的財產稅征收是在其國有土地私有化之后實現的，而我國的土地制度實行社會主義公有，所以我們首先需要解決的問題是財產稅與使用權性質沖突以及明晰使用權歸屬問題;二是開征土地與房產保有稅的轉嫁問題。有部分學者提出這樣的擔心，認為開征的財產稅在財產出讓時必定會轉嫁給消費者，結果是進一步助推了房地產價格的上漲。所以制定配套制度、法規防止稅費轉嫁，也是開征財產稅有待解決的問題;三是財政支出浪費問題。目前，我國政府行政管理支出占財政支出的比重過大，并且這一比重還有逐年增大的趨勢。據國家官方數據統計，單是每年“三公”花費(公車消費、公款吃喝、公費出國)就高達9000億元。因此，如何科學支配財政預算也是一個問題;四是土地稅種繁雜問題。我國與土地有關的稅種繁雜，且存在眾多重復課稅的現象，稅收體系的不合理，不利于土地與房產保有稅的征收，所以還應做好簡化稅種的工作。

鑒于以上提出的四點問題，我們給出如下對策建議:

第一，針對財產稅與使用權性質沖突問題，建議首先要完善土地制度，延長土地使用年限。［8］根據現有《土地管理法》實施細則第40款的規定:土地使用權到期，土地以及土地上的地面建筑收歸國有。而現有的土地使用年限僅為70年，嚴格來說，這種短期的使用權并不符合財產稅的性質，財產稅是針對所有權而言的，是對私人所有財產課征的稅。而延長土地使用年限，并且在使用期限內賦予所有者經營、收益、處置等權力，此時就可以征財產稅了。延長土地使用年限還有兩個優勢:一是能夠避免經紀人追求收益最大化的短期行為;二是能夠促進土地市場主體多元化，有效抑制壟斷。其次還應查清房產及土地使用權歸屬，這樣才能明確征稅對象。

第二，針對土地與房產保有稅的轉嫁問題，有三點對策。一是限制地價、房價上漲比率。這個比率可以依據城鎮居民收入上漲的速度而定;二是增加土地供給市場的競爭者。通過改革土地制度，允許土地在使用年限內轉讓、抵押、入股、出租、繼承。土地供應渠道多了，有利于形成競爭性的土地供應市場;三是同一區域或相鄰區域的土地由多個房產開發商分別開發，目的同樣是為了增加住房供給市場的競爭者，營造競爭氛圍，還有利于縮短項目開發周期，減少土地閑置。

第三，針對合理安排預算支出的建議。一是制定嚴格科學的預算計劃，并使之法律化、制度化，切實克服因長官意志或地方政府短期利益需要任意變動計劃的行為;二是縮減政府行政管理支出，尤其是“三公”支出，取消不必要的支出項目;三是預算支出明細公開，接受公民的有效監督。

第四，針對土地稅種繁雜問題，建議簡化稅種。做法是取消不合理的城鎮土地使用稅，針對土地的保有環節征稅，建立以土地增值稅(包括土地有償轉讓增值和土地定期增值兩種)、土地占用稅、空地稅、契稅和遺產贈與稅為主體的財產稅稅收體系，以保證地方政府有穩定的稅收來源，改變房地產稅重流轉輕保有的局面。

總之，只有建立起一個穩定的地稅體系，才能從根本上切斷地方政府與“高地價—高房價”的紐帶，也才能徹底改變地方政府作為“地主”和土地經營收益者的角色，地價、房價才有望降下來。同時還應將房價收入比指標納入官員政績考核體系，督促地方政府在調控房價上負起責任。

［1］周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作［J］.經濟研究，2004，(6).

［2］張維宸.“土地財政”再思考［J］.中國土地，2011，(3).

［3］鮑宗豪.破解“土地財政”悖論的制度安排［J］.開放導報，2011，(2).

［4］張雙長，李稻葵.“二次房改”的財政基礎分析:基于土地財政與房地產價格關系的視角［J］.財政研究，2010，(7).

［5］顧海波.地方政府托舉房市六重罪［J］.法律與生活，2009，(11).

［6］朱丘祥.地方土地財政困局的體制成因及其法制出路［J］.經濟體制改革，2011，(3).

［7］辛波，于淑俐.對土地財政與經濟增長相關性的分析［J］.農村經濟，2010，(3).

［8］周永天，張彌.中國土地制度的進一步改革和修法［J］.財貿經濟，2011，(2).

F301

A

1002－7408(2012)02－0016－04

張燕君(1985－)，女，濟南人，西安建筑科技大學管理學院碩士研究生，研究方向:公共部門經濟學;侯遠志(1956－)，男，陜西乾縣人，西安建筑科技大學管理學院教授，研究方向:區域經濟學;杜文龍(1988－)，男，河北任丘人，西安建筑科技大學管理學院碩士研究生，研究方向:公共政策理論與實踐。

［責任編輯:孫 巍］