試論加快推進我國基本公共服務均等化
——建設服務型政府的新階段

井敏

（中共中央黨校 政法教研部， 北京 100091）

試論加快推進我國基本公共服務均等化
——建設服務型政府的新階段

井敏

（中共中央黨校 政法教研部， 北京 100091）

中國服務型政府的建設已經進行了很多年，其中2005年之前的重點主要是政府職能、組織結構、行政流程和服務態度等方面的改進，2005年之后服務型政府建設進入了一個新的階段即推進基本公共服務均等化。由于我國現實存在的城鄉、區域等差距很大，使得這一任務更為艱巨。因此，它需要諸多方面的同時推進，包括基本公共服務均等化的頂層設計、中央與地方事權與財權的明晰、政府職能的繼續轉變、轉移支付制度的調整以及多元化公共服務供給網絡的構建等。

服務型政府；基本公共服務；均等化

“服務型政府”是我國地方政府和學術界首先提出而后被中央政府采納的一個概念，是中國公共管理的實踐和理論工作者在面臨中國即將加入世界貿易組織的大背景下，對我國政府角色應該定位于什么進行審慎思考的結果。從2001年開始，隨著中國加入WTO的步伐加快，各地陸續有了關于服務型政府的討論和實踐，2003年“非典”疫情的出現，更激起了人們對政府服務職能的關注。正是在這樣的背景下，2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校舉辦的省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上第一次提出要“努力建設服務型政府”。自此以后，“服務型政府”的概念日益頻繁地出現在黨和政府最高層級的文件中，同時，也成了我國公共管理學界和實踐者所探討的熱門話題。十七大報告提出的“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的論述，更明確地將建設服務型政府定位為我國行政管理體制改革的目標。

近年來，我國各級政府一直都在努力建設一個讓公民滿意的服務型政府。2005年之前，我國的服務型政府建設，主要是以轉變政府職能為重點，以各地服務大廳的建設為平臺，將政府職能定位在更加關注社會管理和公共服務，進行了行政審批制度的改革，探索了集中辦理、一站式服務、首問負責制等涉及政府職能、組織結構、行政流程和服務態度等方面的改革。從2005年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第“十一個”五年規劃的建議》首次提出“公共服務均等化”的概念后，中國服務型政府的建設重點就轉移到了更具實質意義的階段，即努力為每一個公民提供大致均等的基本公共服務的供給上。可以說，實現基本公共服務均等化是黨和政府對服務型政府建設提出的新要求，服務型政府建設也必將進入一個全新的時期。

但是，由于我國地區差異、城鄉差異以及群體差異較大，在我國推進基本公共服務的均等化絕不是一件容易的事情，它需要我們從諸多方面共同推進。就目前的現狀而言，筆者認為我們應該從以下幾個方面來著手。

一、中央政府要做好頂層設計：確定我國基本公共服務均等化的行動總綱

由于我國基本公共服務均等化的概念提出不久，國內學者對此概念雖有不同的認識，但都意識到均等化絕不僅僅是某一地方政府范疇內的均等化，而是全國范圍的均等化，它涵蓋了城鄉之間、東西不同區域之間、不同群體及個體之間的均等化。每個人無論其生活在哪里，也不管他的個人能力和收入高低，只要他生活在我們這個國家，他就應該享有和其他任何人大體均等的基本公共服務。同時，我國又是一個單一制國家，因此中央政府有責任和義務就基本公共服務均等化的基本原則、基本范疇和行動路線等進行頂層設計，從而為全國范疇內的基本公共服務均等化提供一個總的行動綱領，這個總的行動綱領至少應該對下面問題給予相對明確的回答。

第一，什么是“均等化”。是如有學者提出的“底線均等”、“大體相等”，還是“大致均衡”？如果是“底線均等”或“大體均等”，那么又該如何理解？達到什么樣的程度才算實現了“底線均等”或“大體均等”？

第二，均等化的計算依據是什么。由于基本公共服務的公共性，即每個人無論其支付能力如何都可以均等地享有，因此基本公共服務的享用基本上都是免費的，這就決定了其供給主體必然是以政府為主。因此，各地政府的財力大致均衡就是各地基本公共服務均等化的前提，這就要求我們明確各地方政府財力的計算標準。是人均財政收入，還是人均財政支出？確定某一標準的依據又是什么？

第三，基本公共服務的范疇是什么。按照《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》之表述，我國現階段基本公共服務的范疇應該包括教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面。但很顯然，這個范疇并沒有對公共服務與基本公共服務的概念進行區分，范疇顯然是過寬了。這也是目前國內學者幾乎一致的看法，對此也有學者提出了自己對基本公共服務范疇的理解，如學者丁元竹認為，目前我國基本公共服務的范疇應該包括“醫療衛生（或稱公共衛生和基本醫療）、基本教育（義務教育）、社會救濟、就業服務和養老保險。其中義務教育、公共衛生和基本醫療、最低生活保障應當是基本公共服務中的‘基本’”。[1]那么，這種認識是否符合我國的實際，現階段到底哪些公共服務屬于需要均等化的基本公共服務的范疇也應該有個基本一致的認知。

第四，均等化的含義是什么。是公民享受基本公共服務的機會均等，還是公民享受公共服務的結果均等？又或者機會均等是基礎，結果均等是目標？只有明確了這些概念，才能明確我們推進基本公共服務均等化的目標和工作進程。

第五，均等化的優先順序如何安排？基于各國經濟社會的發展程度以及不同公民的認知程度和服務偏好之不同，各國對本國基本公共服務均等化的優先順序都會有不同的認知和安排。如有學者提出，國際經驗告訴我們，基本公共服務均等化的實現大致可分三個階段，第一階段包括基礎教育、公共衛生和社會保障三類，主要確保人的基本的生存權和發展權得到滿足；第二階段主要包括公共安全、基礎設施和環境保護三類，主要為了改善人們生存的軟硬環境，提高生存的安全性、舒適性和可持續性；第三階段主要包括一般公共服務、科學技術和文化娛體三類，主要為了確保政府有效履行職能和更高層次的公共利益的實現。[2]我國基本公共服務均等化的安排是否也要按如此順序進行，或者根據我國的實際國情，確定一個新的優先順序？

第六，基本公共服務均等化的國家標準是什么。在我們確定了哪些基本公共服務是現階段需要實現均等化的基本公共服務之后，中央政府也應該為每一種基本公共服務的均等化設置一個相對比較明確的國家標準，包括每種基本公共服務的設施標準、設備標準、人員配備標準、日常運行費用標準等，為我國基本公共服務的均等化提供一個指南和努力方向。

上述這些問題無論在各地方政府的實踐還是在學界都存在著一定程度的模糊認識，需要中央政府進行更權威、明確的界定。

二、改革中央與地方政府之間的關系：明晰中央與地方的財權與事權

由于我國各級政府之間的事權沒有一個明確的劃分，在現實中又表現為事權的層層下放。因此，目前我國基本公共服務的事權主要是由地方政府來承擔的。比如義務教育、公共衛生、社會保障和福利救濟等支出大都由基層財政負擔。數據顯示，我國中央財政在公共教育、醫療衛生、社保和就業方面承擔比例分別是5.5%、1.72%、6.29%，而地方政府承擔的比例卻分別高達94.5%、98.28%、93.7%。①在這高達90%以上的地方政府承擔的比例中，絕大多數又是由縣鄉政府承擔的。與此同時，就各級政府之間的財權和財力來說，又基本上表現為層層上收的局面，使縣鄉財政成為我國各級政府中最薄弱的一級財政，他們既沒有稅收的立法權和舉債權，也沒有獨立的稅種，要讓這樣一級財政承擔起基本公共服務的主要供給責任基本上是不可能的。有學者就指出，“現行稅制下，中央和地方的收入比為6:4，而支出比例為3:7，收支比例嚴重失衡”。[3]從一定意義上說，這也是我國基本公共服務供給質量不高以及地區之間存在嚴重不均等的一個重要原因?；诖耍覀円{整各級政府之間的關系，明確劃分各級政府的事權，使各級政府的事權和財權真正匹配起來。那么到底哪些事權，即基本公共服務的供給主體應該是地方政府，哪些事權的供給主體應該是中央政府呢？本文認為應該堅持以下兩個原則。

第一，受益性原則。依據公共服務受益范圍，可以將公共服務分為三類，一是全國性的公共服務，這類公共服務的受益范圍覆蓋全國、惠及全國公眾或者事關國家整體利益，一般應由中央政府提供，如國防安全等；二是地區性的公共服務，這類公共服務的受益范圍只覆蓋某一行政區域，因此這類公共服務應由地方政府提供，如垃圾清運等；三是地方政府提供的外溢性公共服務，這類公共服務由中央與地方聯合供給，或者依據外溢性程度的不同，可以進一步分為以中央供給為主、地方供給為輔，或以地方供給為主、中央供給為輔兩種情形，如跨地區的交通、郵電、空港、環保等項目。

第二，效率原則。即那種公共服務由哪級政府提供更有效率就由哪級政府來提供，以實現公共財政的最優化配給。據對世界各國公共服務中央與地方的事權劃分的考察，一般來說，國防、外交等全國性的公共服務由中央政府單獨提供；警察服務、基本社會保障、基礎教育、基礎設施，如跨區域的高速公路、鐵路、水利設施、商業性港口和機場等以中央承擔為主；基礎教育、基本醫療、住房、社區設施等公共服務等以較高層級的地方政府承擔為主；供水、排污和垃圾處理、公園、綠地、街道平整、城市交通和地方環境保護等與人們的生存環境有關的基本公共服務則以基層政府承擔為主。

基于上述兩個原則以及世界性的普遍做法，結合我國各級政府財權和事權的現實，本文認為，我國中央與地方政府在基本公共服務中的事權劃分大致應該是，除國防和外交由中央政府單獨提供外，其他公共服務都應該是中央與地方共同承擔。而在中央與地方政府共同承擔的部分中，基本的社會保障、社會安全、環境保護、跨區域的公共工程等基本公共服務應以中央政府承擔為主，省及其他地方政府輔助提供；基礎教育、基本醫療、住房、本區域內的公共工程等基本公共服務應以省級政府提供為主，中央和基層政府提供輔助；供水、垃圾清運與處理、公園、綠地、城市交通和地方環境的改善等，基于服務效率的考慮應以省以下基層政府提供為主，省級政府給予必要的財政支持。

三、繼續轉變政府職能：更加關注社會管理和公共服務

所謂轉變政府職能就是要將政府的主要職能從原來的過分關注經濟建設的建設型政府調整為在繼續重視經濟發展職能的同時，更加關注社會管理和公共服務的服務型政府。這種職能結構的調整要解決的是政府對基本公共服務的總量投入問題，這是推進我國基本公共服務均等化實現的一個前提。因為，如果沒有政府對基本公共服務的關注和財政投入的增加，基本公共服務的均等化就是無源之水、無本之木。

同時，這一職能結構的調整也是我國所處特殊發展階段的客觀要求。按照國際經驗，一個國家的經濟發展進入中等收入水平之后，這個國家的經濟社會發展就將進入一個關鍵階段，這個階段的主要矛盾之一就是公眾越來越高的公共服務需求與政府捉襟見肘的公共服務供給之間的矛盾，其中2003年中國經歷的非典型性肺炎危機就是一個很好的例證。如果這一矛盾不能有效地得到化解，則有可能使一個國家的發展錯過這個難得的機遇期，并引發其他社會矛盾的加劇。

也正是在這樣一個特殊的歷史時期，中國政府從2003年開始，即人均GDP超過1000美元之后，就調整了長期以來行政改革的重點，開始強調社會管理和公共服務。正如溫家寶總理在總結SARS危機的經驗時所提出的，我們要在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，更加重視社會管理和公共服務。應該說，從那時起，中國政府職能結構的調整就被提上了議事日程。

但由于發展的沖動以及其他方面的壓力，我國政府職能結構的實際調整并沒有真正轉移到更加關注社會管理和公共服務領域里來。數據顯示，從2000年到2004年間，我國基本公共服務累積增幅有17個省為10%—20%，有14個省是10%以下；而與此同時，人均GDP累計增幅最小的?。ㄔ颇希?3%，最大的?。▋让晒牛?3%；人均財政支出累計增幅最小（云南）為56%，最大的（浙江）達到144%。[4](P14)這些數據說明，我國基本公共服務的累積增幅并沒有跟上人均GDP以及人均財政支出的累積增幅，更沒有實現在“更加關注”語義下應該體現出的基本公共服務的累積增幅高于同時期人均GDP或人均財政支出的累積增幅了。如果我們以公共衛生這種基本公共服務的投入為例，就可以更清楚地看出我國政府對公共服務的關注還是很不夠的。據統計，我國公共衛生總費用中政府所承擔的比重，從2003年到2006年一直是低于20%的，一直到2007年才勉強達到20%以上。②而世界銀行2003年的數據顯示，政府在公共衛生總費用中所承擔的比例在高收入國家平均是62%；中等收入國家平均是51%；中低收入國家平均是47%；低收入國家平均是27%。③實際上，不僅在公共衛生領域，我國公共財政的承擔比例過低，在公共教育、社會保障這兩大基本公共服務領域也存在同樣的問題。如表所示，我國在公共教育和社會保障領域的政府財政支出水平都遠遠低于世界平均水平。

表1 世界不同國家公共教育、社會保障經費占國內生產總值的比例④

所以，轉變政府職能，更加關注社會管理和公共服務，并不能只停留于應然的理論定位上，還要落實到具體的行政實踐中。而政府職能是否實現了更加關注社會管理和公共服務，除了從這種國際比較中觀察我國政府對公共服務的關注力度，還可以通過觀察政府的財政支出結構，也就是政府明確了把錢主要花在了哪些領域，來確定我國政府的職能是否真正實現了上述轉變。

表2 國家財政支出總額及部分支出項目所占比例情況⑤單位:億元

從表2我們可以看出，在我國經濟高速發展的1994—2006年，我國用于文教、科學和衛生這些基本公共服務的開支比例是不升反降，由1994年的22.07%下降到了2006年18%左右。而同一時期的基本建設支出雖然中間也有一些起伏，但變化不大，基本維持在12%左右；行政管理費用，也基本都在12%之上。⑤而其中的公車耗費更是達到了驚人的程度，資料顯示，2004年，中國至少有公車400萬輛，公車消費財政資源4085億元，大約占全國財政收入的13%以上。與公車消費相聯系，據各種資料顯示，全國一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數高達6000億元以上，如果財政收入按3萬億元計算，幾乎相當于財政收入的20%左右⑥，而基本建設支出下降幅度不大。這些數據說明，我國政府的職能并沒有從原來的建設型政府轉變為更加關注社會管理和公共服務的服務型政府，因此，政府職能的進一步調整，仍將是今后一個時期推進我國基本公共服務均等化的一個重要內容。

四、改革財政轉移支付制度：使各地提供基本公共服務的財力大致均衡

就目前而言，實現我國基本公共服務均等化的最大障礙，就是我國社會現實存在的地區差異和城鄉差異，使得生活在不同區域的個體所享有的政府所提供的基本公共服務的質量和數量存在很大的不同。而我國現有的財稅制度應該說基本上是支持這種差異的。

表3 2009年中央對地方稅收返還和轉移支付預算表（2008執行數）⑦

從表3中我們可以看出，中央政府對地方政府的財政轉移主要包括三種形式。

一是稅收返還（約占轉移支付總額的15.2%）。這種轉移支付主要是為了減輕分稅制執行的難度而對比較富裕的地方政府采取的妥協，返還額度和地方政府上繳的財稅數額成正比例關系，即上繳的財稅越多得到的返還也就越多，相反，則越小。其結果就是窮者愈窮，富者愈富，不利于基本公共服務均等化的實現。

二是一般性轉移支付（約占轉移支付總額的40%），包括均衡性轉移支付（約占全部轉移支付總額的15.9%）和原財力性轉移支付的各個子項。而在這占比近40%的一般性轉移支付中，只有15.9%的均衡性轉移支付是按照財政收支的客觀因素，并適當考慮人口規模、人口密度、海拔、溫度、少數民族等成本差異，結合各地實際財政收支情況，采用規范的、統一的計算公式，按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉移支付的系數計算出來，對那些財力不足地區進行的轉移支付，可以直接作用于基本公共服務的均等化。其他各項一般性轉移支付基本上都是因為中央出臺某項政策，地方財力無力執行這些政策時，中央為了讓地方執行這些政策而進行的的財力補助，所以這些補助的使用是有明確的指向的，對基本公共服務均等化的貢獻不大。

三是專項轉移支付（約占轉移支付總額45.3%），是中央政府根據特定項目的需要而進行的轉移支付。此類項目一般都是跨區域、并具有正外溢性的大型公共工程，因此這類轉移支付的款項只能用于該項目的建設，地方政府不可以挪作基本公共服務的供給，無法貢獻于基本公共服務的均等化。自1994年以來，專項轉移支付的規模不斷擴大，項目種類也日趨繁多。

從上述分析我們可以看出，現有的財政轉移支付制度中只有占比15.9%的均衡性轉移支付可以直接作用于基本公共服務的均等化，其他各項對基本公共服務均等化的貢獻都是十分有限的，而其中的稅收返還實際上還在加劇著各地財力的不均衡。因此整體而言，現有的轉移支付制度無法促進我國基本公共服務均等化的實現。基于此，本文的建議如下。

第一，逐步降低直至取消稅收返還。因為這本來就是1994年實行分稅制改革時對富裕地區政府的一種權宜之計，在分稅制執行已經18年后的今天，應該說已經具備了取消此項轉移支付的條件。而且，它實際上也在加劇著地區之間財力的不均衡，與黨和政府提出的實現基本公共服務均等化的目標背道而馳。

第二，加大一般性轉移支付的比例。由于一般性轉移支付是根據各地標準財政收入和標準財政支出以及轉移支付的系數等因素，用統一的計算公式計算出來，由上級政府對下級政府實施的財政轉移支付，因此它擁有均衡各地財力的功能，對基本公共服務均等化的貢獻也最為直接。正如財政部發布的《2008年中央對地方一般性轉移支付辦法》中所指出的：“一般性轉移支付的總體目標是縮小地區間財力差距，逐步實現基本公共服務均等化……”。所以，這部分轉移支付應該進一步加大。同時，完善和改進一般性轉移支付的計算方法，盡可能將地方政府的所有稅費收入都納入地方財力范疇，并考慮各地的實際情況，以準確全面地反映地方政府提供基本公共服務的能力。

第三，嚴格限制專項轉移支付。一般來說，專項轉移支付只是一般性轉移支付的補充和輔助，只有在一般性轉移支付無法涵蓋的、非固定的、特殊的、重大項目的實施中才啟用，因此，專項轉移支付的比例不應過重。但現實卻是，專項轉移支付是各單項轉移支付中占比最大的一項，而且部分專項轉移支付項目還存在著交叉重復的現象。據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項內容交叉重復，涉及資金156.37億元。[5]因此，必須嚴格限制專項轉移支付的范圍。一般認為，列入專項轉移支付的項目，都應該是跨區域的國家重點項目，如跨區域的重大公共工程、突發性的自然災害和疫情的應對、重大污染項目的治理以及中央委托地方的項目等。另外，還要公開專項轉移支付項目的審批程序和監督途徑。既然這些項目都是關系到廣大范圍內公眾利益的重大公共項目，無論是項目的設立還是項目的整個建設過程、資金使用流向等都應該盡可能公開，以接受公眾和媒體的監督，這樣既避免了資金使用中的腐敗問題，又可以防止專項資金用于非專項的目的。

第四，加快改革省級以下財政轉移支付制度。由于很多基本公共服務的供給都是由最接近公眾的基層政府提供的，而目前的轉移支付制度只解決了中央對省級政府的轉移支付，省級以下政府的轉移支付并不明確，尤其是基層的縣鄉政府，他們承擔著大量的基本公共服務的供給責任，但卻沒有足夠的財力來支撐這些基本公共服務的供給。所以，必須盡快探索和改革省以下政府的轉移支付制度，中央對地方的轉移支付最好直接核算到縣，盡可能使各級地方政府的事權和財權匹配起來。

第五，探索縱向轉移支付制度和橫向轉移支付相結合的新的轉移支付制度。由于我國區域之間尤其是東西部之間的政府財力差距很大，靠單一的縱向轉移支付很難在短時期內實現區域財力的均衡，因此我們可以借鑒世界上其他國家如德國等所實行的橫向轉移支付，來加快我國各地區財力的大體均衡。而且，我國也有實行橫向轉移支付的基礎和經驗。一方面，東部地區本身就是在享有國家很多優惠政策的前提下發展起來的，其發展起來之后有義務也有責任去幫助中西部地區的發展；另一方面，這些年東西部之間的對口幫扶工作也一直在進行著，這實際上已經類似于橫向轉移支付，現在我們要做的就是更加的制度化和規范化。

五、構建多元化的公共服務供給網絡：借助公共服務的社會化和市場化減輕政府提供基本公共服務的財政壓力

作為一個以服務為其宗旨的服務型政府，滿足人們越來越多的公共服務需求責無旁貸。但由于財力有限，政府無法單憑自身財力滿足公眾所有的公共服務需求，而由于基本公共服務的供給大都是人人都可均等、免費享有的服務，因此只能主要靠政府來提供。而當政府財政主要用于基本公共服務的供給之后，就沒有更多的財力滿足公民對其他公共服務的需求了。那么怎么辦呢？一個為各國政府改革實踐所證明的行之有效的辦法，就是通過公共服務的社會化和市場化，整合整個社會的資源，構建一個包括政府、社會組織、企業和公民自身在內的多元化的公共服務供給網絡，才能滿足公眾越來越多、越來越個性化的公共服務需求。具體方式包括簽約外包、公私伙伴關系及使用者付費、公私競爭打破政府壟斷、部分公共服務的社區自治和社會組織的公益性服務等。

這種多元化公共服務供給網絡的形成，不僅可以使政府騰出更多的精力和財力來從事基本公共服務的供給，并通過競爭促使政府提高基本公共服務的供給效率和質量，還可以為不同的消費群體提供不同的公共服務供他們選擇。比如，在公共教育領域，當政府提供了一套符合國家標準的、均等化的、免費的公立教育體系的同時，其他社會資源則有可能提供更加個性化的私立教育或慈善教育體系，以滿足不同公民的不同消費需求。政府要做的就是為各種社會力量的作用發揮提供各種服務，包括制度、規則、環境、信息等各個方面?；诖?，我們也將構建多元化的公共服務供給網絡作為推進我國基本公共服務均等化的途徑之一。

[1]丁元竹.基本公共服務如何均等化[N].南京日報，2007-12-10.

[2]陳昌盛.基本公共服務均等化及其行動框架[R].國務院發展研究中心調查研究報告，2007，（196）.

[3]馬應超，馬海濤.我國民族地區財政管理體制改革30年：總體回顧與后續設計[J].經濟研究參考，2007，（29）.

[4]陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務：制度變遷與地區評估[M].北京：中國社會科學出版社，2007.

[5]中國財政學會“公共服務均等化問題研究”課題組：“公共服務均等化問題研究”[J].經濟研究參考，2007，（58）.

［注 釋］

①數據來源：《中國統計年鑒2008》，見國家統計局網站。

②數據來源：《中國衛生統計年鑒2010》，中國協和醫科大學出版社2011年版。

③數據來源：世界銀行《2003年世界發展指標》，中國財政經濟出版社2005年版。

④本表數據國外部分主要來自《國際統計年鑒2007》，國內部分主要來自《中國統計年鑒2008》，參見國家統計局網站。

⑤數據來源：《中國統計年鑒2007》，中國統計出版社，參見國家統計局網站。

⑥數據來源：“公車消費和公款吃喝一年6000億占20%的財政收入”，中新網，2006年3月17日。

⑦數據來源：財政部《2009年中央對地方稅收返還和轉移支付預算表》，見財政部網站。

［責任編輯：解梅娟］

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1008-8466（2012）05-0027-06