健全公共服務問責制度研究

賈博

（中共河南省委黨校 公共管理教研部， 河南 鄭州 450002）

健全公共服務問責制度研究

賈博

（中共河南省委黨校 公共管理教研部， 河南 鄭州 450002）

問責是公共服務過程中主體履行義務、承擔責任的重要保障，可以對公共服務主體產生約束力量，有效避免和懲戒主體的失范行為。公共服務的問責制度主要包括兩個方面：一是主體間的問責制度，主要有短途和長途問責制度；二是主體內部的問責制度，主要包括政府內部和公共服務生產機構內部問責制度兩個方面。由于問責制度不健全，影響了公共服務的質量，必須針對主體間的問責和主體內部的問責存在的不同問題，采取有效措施，健全問責制度，逐步提高公共服務質量，推進服務型政府建設。

問責制度；公共服務；服務型政府

服務型政府是在以人為本和執(zhí)政為民的理念指導下，將公共服務職能上升為政府的核心職能，通過優(yōu)化政府結構、創(chuàng)新政府機制、規(guī)范政府行為、提高行政效能，以不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的公共需求的政府。[1]可見，公共服務是政府的核心職能，公共服務的質量對服務型政府建設具有根本的決定性。因此，建設服務型政府的進程不能脫離對公共服務質量的關注。本文試圖從健全問責制度的角度，探討提高公共服務質量、推動服務型政府建設的新途徑。

在公共服務運行過程中，主要涉及三方主體：公共服務的提供者、公共服務的生產者和公共服務的使用者。其中，提供者負責公共服務的制度安排、政策制定、出資和政治決策，主要包括制定服務的質量和數(shù)量標準、籌集資金的數(shù)額和機制、監(jiān)管生產者和規(guī)范消費者的行為等；生產者主要負責具體的生產過程，也就是將公共服務形成產品，提供給使用者；公共服務使用者主要是以付費、參與付費或免費等不同的形式使用公共服務，其主體間關系可以用圖1表示。

圖1 公共服務的主體關系

世界銀行提出了研究公共服務問責制度的分析框架，[2](P49)張春霖沿用了這個分析框架并略加調整[3]（P161-180），認為公共服務涉及公民（客戶）、提供者和政府三個主要當事人，有四種問責機制：公民和政府之間的表達、政府與提供者之間的協(xié)約、公民與提供者之間的客戶權利（公共服務的客戶或消費者對提供者的約束力）以及提供者內部的管理（可細化為所有者——管理層——職工三者的關系）。其中，公民通過客戶權力對提供者的問責可以稱為“短途”問責機制，公民通過表達對政府問責、再由政府通過協(xié)約對提供者問責稱為“長途”問責機制（見圖2）。

圖2 公共服務的問責“三角形”

可以看到，公共服務問責制度主要可以分為兩個方面。

一是主體間的問責制度，主要包括短途和長途問責制度兩個方面。短途問責制度是指公民在使用和享受公共服務的過程中，直接向公共服務生產機構（如學校、醫(yī)院等）問責的制度；長途問責制度是指公民先向政府表達意見和問責，再由政府依據(jù)合同向公共服務生產機構問責的制度。長途問責制度主要涉及公民對政府的問責和政府對公共服務生產機構的問責兩個環(huán)節(jié)，責任也相應地分為政府對公民的責任和公共服務生產機構對政府的責任兩個方面。后者是前者派生的責任，因為政府只負責提供公共服務，而具體的生產責任則委托給了公共服務生產機構，只有公共服務生產機構履行其對政府的責任，政府才能履行對公民的責任。

二是主體內部的問責制度，主要包括政府內部和公共服務生產機構內部問責制度兩個方面。政府內部問責制度主要包括三個方面即上級政府對下級政府的問責、政府對同級行政主管部門的問責以及上級政府和同級行政主管部門對下級行政主管部門的問責。公共服務生產機構內部的問責制度主要是公共服務生產機構的管理層對一線服務人員的問責。

正如登哈特所說，承認責任并不簡單。公共服務問責制度是一個復雜的體系，既有短途問責制度，也有長途問責制度。兩者的問責主體都是公民，區(qū)別只是問責途徑的差異。但兩者卻是相輔相成，不可或缺的。短途問責制度主要體現(xiàn)了公民作為公共服務消費主體的客戶權力，而長途問責制度體現(xiàn)的是公民的權利和主體地位，只有兩者合為一體時，才能真正體現(xiàn)公民的主體性。在這樣的認識基礎上，我們可以對公共服務問責制度的三個基本問題做出回答。第一，為什么負責？主要有兩個目的：一是滿足公民的公共服務需求，二是維護公民各項權利。第二，對誰負責？這個問題的答案是唯一的，即公民。第三，如何負責？對公民負責的途徑有兩個：一是基于公民客戶權力的短途問責，二是基于公民權力的長途問責。

一、健全公共服務的“短途”問責制度

如果從理想化的角度思考，通過客戶權力對公共服務生產機構問責是公民最經濟、最便捷、最有效率的問責途徑。但是，實現(xiàn)短途問責的前提條件是公民要有足夠的客戶權力。要實現(xiàn)公民通過客戶權力對公共服務生產機構的問責，健全短途問責制度，必須著力于增加、擴大和維護公民的客戶權力，為此，應當做好以下三個方面的工作。

第一，擴大選擇。主要是擴大公民選擇公共服務生產機構的權力和范圍，以此減弱其壟斷地位對公民客戶權力的負面影響。首先，加強外部競爭。應當改變公立公共服務生產機構一統(tǒng)天下的格局，逐步將一些服務行為規(guī)范、服務質量好的民營機構納入公共服務生產機構范圍。通過加強不同所有制公共服務生產機構之間的競爭，打破公立公共服務生產機構的壟斷地位，改進和提高公共服務生產機構的服務意識和服務質量。其次，鼓勵內部競爭。應當逐步擴大公共服務生產機構的范圍，使更多的公立機構都能取得從事公共服務的資格，通過公立機構之間的競爭而不是公立機構與民營機構之間的競爭改進服務質量。

第二，積極參與。公民的積極參與有利于實現(xiàn)對公共服務生產機構的問責。一是組織化參與途徑。由于缺乏組織力量，導致公民的客戶權力不足，很難實現(xiàn)對公共服務生產機構的問責。針對這個問題，公民應當主動組織起來，實現(xiàn)組織化參與。一方面，可以在社區(qū)設置專門機構，負責代表公民對公共服務生產機構問責；另一方面，公民可以自發(fā)組織成立合作組織，向公共服務生產機構問責。二是個體化參與途徑。公共服務生產機構應設立專門管理部門或專人，負責接待和處理公民對公共服務生產機構的問責，以積極主動的態(tài)度接受公民的問責，及時解決問題，滿足公民的需求。無論是組織化參與還是個體化參與，公民都應當在遵守國家的法律、法規(guī)和不影響社會正常秩序的前提下，理性參與。

第三，增加信息。由于公共服務領域信息不對稱的客觀存在，在一定程度上影響了公民的客戶權力。因此，應當采取多種方式，通過增加信息量，實現(xiàn)增強公民客戶權力的目標。首先，政府應當建立信息發(fā)布制度，定期將公共服務生產機構的考核情況，包括各種好的做法和存在問題等向社會發(fā)布，增加公民的信息量，擴大他們選擇公共服務生產機構的權力。其次，公共服務生產機構應當重視信息發(fā)布。通過政策公示、宣傳欄、發(fā)放宣傳單等形式，廣泛宣傳相關政策，使公民準確、全面地了解某項公共服務的主要政策和流程，這樣既保障和維護了公民的知情權，又能夠有效增強他們的客戶權力。

二、健全公共服務的“長途”問責制度

公共服務的長途問責主要包括兩個階段：一是公民向政府的表達，二是政府通過合約向公共服務生產機構問責。這兩個階段都不同程度地存在著一些問題，影響了問責的實際效果。在公民向政府表達的階段，突出問題是表達渠道不暢通，表達效果不理想。在政府對公共服務生產機構問責的階段，突出問題是合約的約束力不足、問責力度不夠，主要有兩個方面的表現(xiàn)。一是合約內容比較粗糙，沒有充分反映公民的利益，合約偏重對服務數(shù)量的考察，相對忽視服務質量的評價；偏重對公共服務生產機構的原則性規(guī)定，相對忽視公民的滿意度。二是合約流于形式。合約內容是影響政府對公共服務生產機構問責效果的一個方面，更重要的是執(zhí)行合約的力度。在實際運行過程中，執(zhí)行合約成了政府的一項工作流程，走走就行；遵守合約成了公共服務生產機構的一項工作任務，說說就行。政府對合約執(zhí)行的力度不夠，對公共服務生產機構履約的考核停留在表面的數(shù)據(jù)匯總和工作匯報，沒有真正對公共服務生產機構的服務質量和績效進行全面評價和考核。即使在檢查過程中發(fā)現(xiàn)了問題，也是口頭批評居多，并沒有進行實質性的問責，公共服務生產機構是否履約、履約的情況如何，并不影響自身利益和機構發(fā)展。在這種制度環(huán)境中，履約動力不足，違約約束力不夠。

因此，要實現(xiàn)公民通過表達向政府問責并由政府通過合約向公共服務生產機構問責，必須著眼于改善公民的“表達”和完善政府與公共服務生產機構的“合約”兩個方面。只有兼顧兩者，共同推進，才能健全長途問責制度，實現(xiàn)長途問責的應有效果。為此，應當做好以下四個方面的工作。

第一，政府引導。公民通過表達對政府問責，是以公民權利為基礎的。而參與是表達的前提，正如新公共服務理論的倡導者所提出的，政府在公共服務的提供過程中，要實現(xiàn)公民有效的表達，首先應當培養(yǎng)和引導他們積極參與公共服務的運行過程。尤其是在我國的特殊發(fā)展階段，由于公民的參與能力不足，更需要政府加強引導。一方面，政府要重視公民參與，將其視為改進政府和公務員責任的有效途徑；另一方面，政府應當根據(jù)公民在參與過程中表達的需求調整自身的責任履行，及時回應公民的問責。

第二，疏通渠道。在引導和重視公民表達的同時，政府應當致力于疏通表達渠道。一是構建協(xié)商對話機制。政府應當建立協(xié)商對話平臺，定期召集有關職能部門和隨機選擇的公民代表參加的懇談會，面對面地聽取公民對政府履行公共服務職責的評價。二是建立需求表達制度。在公共服務運行過程中，公民的需求表達制度處于空缺的狀態(tài)，在一定程度上影響了政府、公民和公共服務生產機構之間的良性關系。政府應當建立制度化的渠道和途徑，以此敦促政府履行維護公共利益的責任，最大限度地避免和減少因政府人員變動帶來的影響和干擾。三是實行公共服務事項報告卡制度。可以借鑒印度班加羅爾市公共服務中的市民報告卡，[4]（P154）由政府部門或委托相關學術研究機構設計公民對某項公共服務的期待、滿意度等方面的量化指標，以及對此項公共服務過程中的主觀感受和客觀現(xiàn)象的描述，比如不公平現(xiàn)象，政府部門和工作人員的瀆職、不負責任的行為等等，每季度由政府或獨立的學術研究機構上收，進行數(shù)據(jù)分析和意見匯總并形成報告，為政府及時改進履行責任的內容和方式提供依據(jù)。

第三，完善合約。盡管合約是政府與公共服務生產機構簽署的，但是政府應當代表公民的利益而不是自身的機構利益，特別是不能袒護公共服務生產機構的利益。在長途問責中，公民是問責主體，政府理應保護公民的合法權利。在合約的內容方面，必須充分反映和體現(xiàn)公民的各項權利。政府在合約內容的設計上，應當堅持一個重要原則即將公民對政府和公共服務生產機構的角色期待、責任期盼、利益限制以及政府對公民的責任承諾體現(xiàn)為合約具體細則。只有這樣，作為長途問責制度關鍵環(huán)節(jié)的政府，才能真正維護和實現(xiàn)公民利益。政府應當以維護公民權利為出發(fā)點和落腳點，盡可能地在合約內容上充分體現(xiàn)公民的利益需求，關注公民的滿意度，而不應當以方便政府管理為出發(fā)點設計合約。

第四，強化執(zhí)行。在合約內容合理的前提下，政府應當加強執(zhí)行合約的力度。首先，必須嚴格執(zhí)行合約內容，因為合約是公民權利的集中體現(xiàn)，政府執(zhí)行合約的決心和力度實質上體現(xiàn)了政府維護公民權利的理念和程度。政府只有嚴格執(zhí)行合約內容，才能真正對公民負責。第二，兼顧合約外內容。有些問責內容屬于公共服務生產機構的天然和份內職責，可能沒有明確寫在合約的條款上，政府對公共服務生產機構的問責應當兼顧此類內容。第三，明確履行合約的獎勵和違反合約的處罰。政府應當明確規(guī)定履行合約的獎勵和違反合約的處罰措施，將公共服務生產機構履約情況與其自身發(fā)展和利益聯(lián)系起來。例如，可以根據(jù)履約情況和公民的滿意度，區(qū)別政府撥款的額度，或者采取在主要媒體通報表揚等多種不同形式的精神獎勵，敦促公共服務生產機構積極履行合約，約束其失約行為，有效地保護公民的權利。

三、健全公共服務中的政府內部問責制度

公共服務的長途問責是連續(xù)的鏈條，政府是這個鏈條上的關鍵環(huán)節(jié)，政府的立場和態(tài)度決定了長途問責的成效。世界銀行的研究提出，親貧型政府以向全體公民尤其是窮人提供滿意的服務為己任，而偏袒型政府則以公共服務偏袒、拉攏和獎賞自己的親信、支持者和給自己投票的選民。盡管這是兩種極端形式的描述，大多數(shù)政府是介于兩者之間的狀態(tài)，但是，如果政府在公共服務的提供行為上接近于后者，那么長途問責制度的鏈條就會在此斷裂。[3]（P175）這一思路同樣可以用以分析我國政府公共服務的行為取向，只是具體的含義要加以修正。在我國，同樣存在著上述兩種類似的取向，一是親民型政府，維護和增進公共利益，為全體人民特別是弱勢群體提供公共服務是此類型政府的最高追求；二是袒護型政府。漠視公共利益，在提供公共服務的過程中袒護地方利益、小團體利益等局部利益，袒護與民爭利的部門利益，袒護本任期的政績，袒護特殊群體或人員的特殊利益是此類政府的主要表現(xiàn)。當然，這是兩種極端狀態(tài)的描述，多數(shù)情況下，是介于兩者之間的狀態(tài)，只是更接近哪種類型的區(qū)別。因此，在政府這個關鍵環(huán)節(jié)上，應當通過建立內部問責制度，約束政府的袒護性傾向，將其行為引導至維護公共利益的親民取向。

美國學者庫珀將行政責任分為主觀責任和客觀責任兩個方面：客觀責任與外部強加的可能事物有關，主要來源于法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待等；主觀責任與我們自己認為應該為之負責的事物相關，根植于對忠誠、良心、認同的信仰，是職業(yè)道德的反映。相應地，我們采取以法律等制度規(guī)范為主的外部控制來實現(xiàn)客觀責任，而以公務員的價值觀和倫理準則為主的內部控制來實現(xiàn)主觀責任。[5]（P74-89）庫珀的分析為我們研究公共服務中的責任問題提供了值得借鑒的思路。由于公共服務具有技術和價值雙重維度，因此，政府在提供公共服務的過程中，必然集主觀責任與客觀責任于一體。如果只有單方面的責任，那么只能體現(xiàn)公共服務的單一維度，不可能體現(xiàn)其雙重維度。作為公共服務提供者的政府，在主體間關系中居于關鍵的決定性地位。因此，負責任的政府和公務員對于優(yōu)化主體間關系和提高公共服務質量都是不可或缺的，政府更應當重視主觀責任的履行，并以制度建設加強客觀責任。

第一，加強倫理建設，實現(xiàn)主觀責任。公共服務涉及政府的多個層級和多個職能部門，由中央政府和地方政府按比例出資、合作提供。在實際運行過程中，參與公共服務的職能部門尤其是基層政府把大量精力都放在了技術環(huán)節(jié)上，相對忽視了工作人員的倫理建設。但是，無論是主體間的長途問責制度，還是政府內部的管理和運行，都必須強調政府履行主觀責任。加強倫理建設的主要途徑是學習和培訓。一方面，從事服務的人員應當加強倫理知識的學習。通過主動學習，更新觀念，自覺加強職業(yè)道德建設，提高以價值觀和倫理準則約束自身行為的內部控制能力。另一方面，政府應當加強培訓。當前，政府相對重視工作人員的業(yè)務知識培訓，卻忽略了職業(yè)道德培訓。在培訓內容和方式上，除了知識的傳授之外，更應當注重采用公共服務的真實案例進行能力培訓。通過學習和培訓，逐步使他們的價值觀和倫理準則與公共服務應有的價值維度一致和契合起來，更加注重在提供服務的過程中，是否實現(xiàn)了公平、正義，是否維護和增進了公共利益。

第二，強化制度建設，實現(xiàn)客觀責任。在公共服務的運行中，政府的客觀責任主要包括政治責任、法律和經濟責任。公共服務是政府基于增進公共利益的考量，在政府的行政動員和行政力量推動下提供的，政府對公民首要的責任就是政治責任。政府應當遵守法律規(guī)則，依照法定程序行使法定權力。公民以付費的方式享受某些公共服務，政府還負有經濟責任。但是，從實際情況來看，有關政府責任的規(guī)定散見于一些文件中，沒有一個專門的制度明確規(guī)定政府責任。政府一旦出現(xiàn)失責行為，都是由上級政府做出行政處分。因此，需要在明確政府責任類型的基礎上，將之具體化、制度化，應當明確政府的責任細則。除此以外，還應當明確規(guī)定如果政府違反了這些細則，問責主體不僅包括上級政府，而且應當包括同級人大；政府需要承擔的也不僅僅是政治責任，還有法律責任和經濟責任，應當根據(jù)造成的損失，作出經濟處罰或由主要責任人賠償。

一方面，應加強上級政府對下級政府的問責制度。在這方面的制度中，應當突出強調省級、縣級和鄉(xiāng)級政府的責任。另一方面，強化政府對同級行政主管部門的問責制度。一般來說，公共服務由某個政府職能部門主管，主管部門履行責任的狀況對公共服務的正常運轉起著決定性作用。因此，政府應當加強對同級行政主管部門的問責，以制度的形式明確規(guī)定其在具體業(yè)務特別是監(jiān)管公共服務生產機構方面的責任，并明確失職行為的懲處方式和力度。

四、健全公共服務生產機構內部問責制度

公共服務生產機構內部的問責制度是政府對公共服務生產機構問責的必然要求。政府不可能與每一位一線服務人員簽約，而是和公共服務生產機構簽約。政府主要對機構問責，而機構的責任是通過機構內部每一位一線服務人員實現(xiàn)的。因此，要實現(xiàn)政府對公共服務生產機構的問責，必須首先實現(xiàn)公共服務生產機構機構內部的問責，也就是管理層對一線服務人員的問責。一線服務人員面對公民直接從事公共服務，政府對管理層的問責是否能在管理層與一線服務人員之間的責任得以延續(xù)，以及在什么樣的范圍和程度得以延續(xù)，決定了管理層對一線服務人員問責的主要內容。在公共服務生產機構內部，管理層服務人員問責的責任來源于兩個方面：第一，來自政府對管理層問責的責任鏈條延續(xù)，只有一線服務人員在從事公共服務的過程中，對公民負責，管理層才有可能對政府以及合約負責；第二，來自特殊的倫理考量，公共服務絕不是單純地進行技術性挑選，而是在一線服務人員價值觀、利益觀的復雜背景下的技術選擇。

對于公共服務生產機構而言，責任與聲譽一樣，也是公共資源。兩者之間最大的區(qū)別是，一線服務人員往往愿意享用聲譽，而不愿意承擔責任。因此，兩者可能都面臨著枯竭的風險，只不過聲譽是由于過度使用而造成的，而責任是由于過度推卸而造成的。因此，維護聲譽難，承擔責任是難上加難。但是，如果沒有管理層對一線服務人員的問責，那么公共服務生產機構就無法向政府負責，維護公民權利也就成了泡影。因此，從這個意義上來說，公共服務生產機構的管理層必須把政府的問責分解到每一位一線服務人員。

構建公共服務生產機構內部問責制度依賴于一個關鍵問題即公共服務生產機構的內部治理機制。在我國，公共服務生產機構主要是各類事業(yè)單位。長期以來，事業(yè)單位定位不清、政事不分、機制不活，造成公共服務供給總量不足、供給方式單一、質量和效率不高。在目前“政事不分、管辦合一”的體系下，政府與公共服務生產機構之間實際上難以分清責任歸屬，從某種意義上說，公共服務生產機構的責任就是政府的責任。這種含糊不清的責任劃分，無法被管理層再細化至一線服務人員并對他們的公共服務進行問責。同時，公共服務生產機構履行責任的狀況并不決定著他們得到政府補助金額的差異，“干好干壞一個樣”的問責制度缺失使公共服務生產機構與政府之間的責任關系十分松散，一線服務人員履行責任的狀況也與他們的個人利益毫無關系。在這樣的制度環(huán)境中，既不具備問責的可能性，也缺乏問責的可行性。因此，需要改革內部治理結構，明確公共服務生產機構的責任，實現(xiàn)管理層對一線服務人員的問責。

2012年4月，中共中央和國務院發(fā)布《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，明確提出：從事公益服務的事業(yè)單位，要實行政事分開，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構。這就可以在一定程度上改變當前許多公共服務生產機構“有獨立法人之名、無獨立法人之實”的尷尬局面，實現(xiàn)所有權與經營權的分離，科學界定所有者和管理者責任，建立以理事會等為核心的法人治理結構，有利于實現(xiàn)管理層對一線服務人員的問責。一方面，有利于實現(xiàn)公共服務生產機構和管理層責任的清晰化。在法人治理結構中，公共服務生產機構的責任來源于政府的合約，而且政府責任與公共服務生產機構的責任是明晰的，互不交叉的；管理層的責任來自于機構責任的具體化。在這種治理結構中，管理層有了實現(xiàn)專業(yè)化和職業(yè)化的可能性，類似企業(yè)的職業(yè)經理人的管理者有可能出現(xiàn)，這對提高公共服務生產機構管理水平是大有裨益的。而且，管理層的核心也可以實現(xiàn)職業(yè)化和專業(yè)化，取代現(xiàn)行的公共服務生產機構負責人由某些職能部門行政領導或一線服務人員兼任的體制。在法人治理結構中，管理層主要的責任就是專注于謀劃機構的發(fā)展和良性運轉，以此實現(xiàn)政府的問責。另一方面，在法人治理結構中，獨立的人事權和分配權都有了實現(xiàn)的可能性。一線服務人員的物質報酬可以實現(xiàn)與其工作業(yè)績掛鉤，再加上配套的相關改革措施，就可以逐步為管理層對一線服務人員的問責打開制度空間。

[1]薄貴利.準確理解和深刻認識服務型政府建設[J].行政論壇，2012，（1）.

[2]世界銀行.2004年世界發(fā)展報告：讓服務惠及窮人[M].北京：中國財經出版社，2004.

[3]張春霖.公共服務提供的政府基礎：一個分析框架[M].北京：中信出版社，2005.

[4]世界銀行專家組.公共部門的社會問責：理念探討及模式分析[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[5]（美）特里.L·庫珀.行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

［責任編輯：解梅娟］

D63-3

A

1008-8466（2012）05-0038-06

2012-06-17

國家社會科學基金項目《民本思想及其現(xiàn)代化研究》（11BZZ013）的階段性研究成果

賈博（1974—），女，河南鄭州人，中共河南省委黨校公共管理教研部副教授、副主任，武漢大學管理學博士，主要從事公共服務理論與實踐研究。