超越漸進與激進的政策決策模式
——兼論中國特色的宏觀調控決策

江永清

（江西農業大學 人文與公共管理學院，江西 南昌 330045）

超越漸進與激進的政策決策模式
——兼論中國特色的宏觀調控決策

江永清

（江西農業大學 人文與公共管理學院，江西 南昌 330045）

政策決策是政府治理的核心環節，關系到政府工作的本質和方向，涉及到政府工作的成敗。傳統的政策決策模式，基于政策決策的政治和經濟環境的靜態短期假設，將漸進和激進的政策決策模式割裂開來。中國政府宏觀調控政策的決策現實說明，兩者之間可能是相互轉化的，而決策模式的轉化有著內在的機制和條件。基于此，宏觀調控政策決策的動態循環模型的提出，對于大國政策制定具有較好的解釋力。在我國逆境政策制定過程中，體現著政策主體黨政一體化、政策目標理想化、決策價值潛在化、政策資源博弈雙重化、政治與行政組織統合化的中國特色。

決策模式；漸進調適；逆境政策制定；中國特色

一、問題的緣起與背景

政策決策問題一直處于政策科學的核心地位，因此歷來受到政策的制定者和政策對象的高度重視。而對于執政黨來說，“政策和策略是黨的生命”。[1](p1298)政府的政策決策深刻地影響著政策的執行，涉及政府工作的成敗。正是因為如此，政府的政策成敗問題首先取決于政府的決策的質量和效率。誠如學者所言：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”[2](p1)而政府的有效程度，相當程度上取決于政策的有效程度。這種有效程度實際上跟決策模式以及其背后的決策體制有著很大的關聯。

在傳統的政策決策體制中，人們出于利益均衡的需要進行討價還價，照顧各方利益，是一種邊際調適，以避免激進政策帶來的過于劇烈的利益沖突。而在處于危機應對的情景下，政策決策體制會催生比較激進的政策決策模式。因此，對于不同的政治經濟背景，政策決策適用的模式不同，從一種邊際調適的漸進政策決策模式，再到逆境中的偏向于激進的政策決策模式，這兩種決策模式前者具有理性模型的理想成分，而后者選擇滿意人決策的有限理性模式。一直以來，人們將這兩種決策模式割裂開來研究。

然而，百年一遇的國際經濟危機給我國政府的宏觀調控政策帶來了巨大的挑戰，也使傳統的政策決策模式的靜態研究面臨一種新的困境。那就是，一個漸進的決策模式最終難以適應條件變化，而走向激進的政策決策模式，然后從一個激進的政策模式轉化為漸進的調整過程。這是一個非常值得注意和有趣的新的政策現象，需要進一步的深入研究。

由美國次貸危機引發的國際金融危機不是一個孤立和偶然的現象。從金融危機的歷史看，1929年美國經濟大蕭條，引致自由放任資本主義的終結，凱恩斯主義興起，羅斯福新政的觀念在當代政府決策者的腦海中仍然根深蒂固。20世紀70年代的石油危機，90年代的東亞金融危機，新自由主義又重新興起，市場仿佛又從制高點之爭中奪回失地。人們不禁要問：“為什么會從國家轉向市場？為什么從一個國家、各個政府企圖占領市場并對其經濟控制的時代向一個以競爭、開放鼓勵市場和解除管制為世界主流經濟思想的時代轉變？”[3](p5)政府與市場邊界之爭某種意義上，政策的本身就是新的一輪經濟波動的根源。一種政策決策模式的選擇往往成為下一個模型選擇的鋪路石，如此循環往復。

我國政府的宏觀調控政策決策也是如此。美國次貸危機的爆發伊始，并沒有影響國內的宏觀調控政策，整體上仍然是漸進調適的決策模式。本輪宏觀調控從2003年開始，一直就在不斷加強調控的過程中。就在2007年初，政策的基調仍然是微調，保持穩健的貨幣政策和財政政策，總體上是在控制通脹和實現又好又快發展中尋找一個合理的政策平衡點。其一個明顯的意圖就是憑借財政政策、貨幣政策、產業政策、土地政策和社會發展政策的協調配合，防止經濟過熱，提高宏觀調控的科學性和有效性。然而，漸進的政策決策由于政策執行的博弈，加上國際金融危機形勢一日千里，在短暫的猶豫之后，“一保一控”（保增長、控通脹）政策決策被迫調整為：必須把保持經濟平穩較快發展作為明年經濟工作的首要任務。政府的措施層出不窮，“政府的舉動就像一個被嚇壞了的小孩，面對失控的快車，只會推動所用的操縱桿，按下所有的按鈕”。[4](p3)危機應對過程中，邊際調整的政策決策已經不能適應需要，為此從中央的總的政策基調，到具體的調控政策內容都產生了相對激進的措施。

進入2010底，政策決策模式又開始轉化。總的政策基調又從保增長調整為轉變發展方式，管理通脹預期。隨后2011年底的政策繼續將轉變發展方式作為宏觀調控的基調，貨幣政策首先進行調整，財政政策由于具有一定的滯后性，不得不逐步進行調整，其他政策也開始進入一個逐步調整的通道。

人們發現，政策決策的模式之間并不是割裂的；政策決策的模式之間存在著相互的轉化的條件和機理。那么，為何漸進的政策決策最終在內外利益博弈中偏離目標越來越遠，而不得不選用激進的政策決策模式；既然激進的政策決策最終不能夠持久，而不得不進入漸進調整的政策循環，那么漸進決策與激進政策決策的轉換條件是什么？

二、漸進與激進模式轉化的動態模型

中國政府作為應對國際金融危機的政策決策者，危機前后的政策決策模式不僅是一個現實的操作過程，而且對于研究者而言具有很強的現實理論價值。其宏觀調控決策體制及其所表現出來的的決策模式需要構建一個全新的動態理論模型進行詮釋，從而使中國宏觀政策決策模式變化具有一般的理論意義。

在這一模型中包含五個基本的要素，即：（1）理想的政策目標；（2）漸進的政策決策；（3）政策博弈與偏離；（4）激進的政策決策；（5）政策資源與政策矛盾。這五個基本要素之間的互相作用和制約構成政策決策的動態循環模型。

圖1 中國政府宏觀調控政策決策循環轉化模型

1.理想的政策目標。政策決策的目標是政策選擇的核心要素。理想或者理性的目標往往是政策決策者所追求的。傳統的理性決策理論假設決策者具有充分的理性，能夠在紛繁復雜的利益格局和備選方案中進行方案的鑒別，通過既定的價值排序和目標選擇，能夠實現方案的最優化。然而，盡管理性的政策目標實際上不存在，但是，在現實的政治壓力和政治策略中，這一目標往往會得到決策者的青睞，因為，提出理想的政策目標是一回事，而能否執行到位是另一回事。

中國政府宏觀調控政策制定實際上一直有一套理想的價值目標體系。這源于中國共產黨新一屆領導集體提出的科學發展價值體系。在科學發展觀的價值指導下，政府宏觀調控政策目標與西方國家宏觀調控政策目標的定調和提法不一樣，西方經濟學宏觀調控政策目標是經濟增長、物價穩定、充分就業、國際收支平衡。而中國政府宏觀調控政策的目標從一般意義上是“又好又快發展”。2006年高層就不再沿用原先“又快又好”的說法，而是改成“又好又快”，意思是“好”在“快”前。2007年進一步強調堅持“好字優先”，加快轉變經濟發展方式。2008年繼續提出“又好又快”發展。實際上，這種理想的政策目標一直是元政策的出發點，也是國務院施政方針、政策的出發點。

2.漸進調適的決策。林德布羅姆認為，決策制定是一個非常粗略的過程。不管是社會科學家、政治學家,還是公共行政官員都沒有足夠的知識在預測政策行動的后果時避免重復的錯誤。[5]因此，政策決策可以通過漸進調適和討價還價來均衡各方面的利益，并且克服信息不足和理性決策所需的其他苛刻要求。

圍繞著理想的政策目標，我國政府宏觀調控政策一直都在努力試圖進行邊際調適，以避免激進的政策措施導致失誤。國際金融危機期間，國際國內的環境是十分復雜的。具體的情況往往受到多種理解、多種期待和匯總需求的多重利害相關者的影響，所以這些情況是模棱兩可和充滿矛盾的。[6]（p125）本輪的宏觀調控始于2003年，調控逐步加大力度，但到2007年上半年基于漸進的決策，宏觀調控政策的基調仍然是進行的適度地調節，保持宏觀調控的節奏和力度，做到有保有壓。[7]此間，經濟快速增長的同時，沒有出現嚴重通貨膨脹，故政策的調整力度都是微調狀態。

3.政策博弈與偏離。漸進政策調整由于缺乏系統性和預見性，往往不能實現政策的目標，甚至在利益博弈中出現扭曲。這種博弈可能來自中央與地方的博弈，也有可能來自于國家之間的政策博弈。在“以鄰為壑”的國際經濟政策博弈中，往往會導致政策失效。而在國內的政策博弈中，往往由于利益干擾出現政策扭曲。當一國的中央政府在內外政策博弈中，政策決策面臨被動，無法有效均衡各方面的利益時，漸進的政策調整往往會缺乏遠見和系統性，最終為政策的偏離創造了條件。

我國宏觀調控政策的偏離跟原有的政策導向有關，出口、投資拉動的經濟政策調整實際上并不能有效推行。結構性失衡問題在國際背景下被放大。房地產問題顯得尤為明顯。表面上房地產問題是國內政策博弈的結果，實際上跟國際上寬松的貨幣政策有莫大的聯系。熱錢的涌入，外匯占款，導致流動性過剩，驅使人們投資資產。在地方土地財政的利益驅使下，國家的房地產調控不得不扭曲變形，中央調控不得不對緊縮政策層層加碼。而國際金融危機只是經濟失衡與政策累積效應壓垮“駱駝的最后一根稻草”。“兩防”（防止經濟增長由偏快轉為過熱的同時，防止價格由結構性上漲演變為明顯通貨膨脹）的提出，實際上印證了宏觀調控的漸進決策與執行在漸進的道路上越偏離既定的政策理想目標。

4.激進的政策逆轉。“逆境是政策制定的一個普遍條件”。[4](p4)在逆境之中，政策的決策者往往根據滿意人決策的方式，根據有效的信息，采用較為激進的政策模式，來修正政策的偏離所導致的政策困境和危機。作為逆境的政策制定往往采取的有選擇的激進主義路線。從國際上的經濟政策歷史看，羅斯福新政，玻利維亞休克療法等應對金融危機的歷史中，激進的政策模式往往被選用。不論政府的形式和制度形態如何，政策模式往往確有驚人的相似。

2008年9月次貸危機發展為國際金融危機，中央不得不再次對宏觀調控政策進行徹底調整，把宏觀調控的著力點轉到防止經濟增速過快下滑上來，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，要求采取一系列進一步擴大內需、促進經濟平穩較快發展的重大舉措。中央明確要求：出手要快、出拳要重、措施要準、工作要實。我國應對危機的“組合拳”頻頻推出，其中力度最大、最為國內外關注的，是被國際社會稱之為“中國4萬億經濟刺激計劃”。這說明在危機背景下，政策的決策模式不能采用漸進的做法，而必須激進而且強有力，以適應危機應對的迫切需要。

從危機前后的政策決策比較看，中國政府政策決策大逆轉特征十分明顯，是一種典型的比較激進的政策決策模式。不僅政策決策目標得到扭轉，從“雙防”到“一保一控”，從“一保一控”到“保增長”。而且具體的政策內容和措施都有比較激進的逆轉特征。

5.政策博弈與資源矛盾。政策資源很大程度上來自于政治支持，由于政策力度和變量的掌握難以科學精致，隨著激進的政策帶來的問題日益顯露，危機大潮的逐漸退卻，政府調動的資源的空間受到擠壓，通過擴張的貨幣政策和巨額赤字政策得到執政黨和國會的支持的可能性在降低。由于資源不足以維持長期的執行，導致政策面臨內在的矛盾，一方面刺激政策難以退出，另一方面又資源枯竭，面臨全面滯脹的風險，最后不得不進行微調，回到政策決策動態循環模型的起點。政策矛盾和問題開始新的方式累積。

表1 2008國際金融危機前后調控政策決策目標與方向

三、政策轉化的條件與機制及中國特色

政策的決策模式的轉化不僅是政策決策方向調整問題，而且涉及整個政府決策體制，并受到其背后的政治經濟環境的制約問題。一個漸進的政策模式，轉化為一個激進的政策決策模式，再從一個激進的政策模式轉化為一個漸進的調適模式，其背后有著某種必然的聯系，有著一定的轉化條件和機理。

（一）政治條件與內外驅動轉換機制。

政策不是在真空環境下制定的，一國的政策決策往往是在政治構架中完成的，政府在政策決策中必然受到執政黨和國會的制約。當經濟處于強勁的增長期，迫于通脹的壓力，執政黨和國會偏向于支持漸進的緊縮政策，這種政策源于回避民眾責難的動機。在這種政治條件下，允許政府所做的事情就是頭痛醫頭，腳痛醫腳，沒有強烈的動機推進深層次改革，觸及各階層的重大利益。

此種情況下，政策的決策機制采取漸進的政府——政黨——國會三者的協同機制，政策決策是由政府行政主導的驅動機制。政策問題由政府行政部門界定，并進行政策議程構建，通過執政黨進行支持，并通過國會進行合法化。而在危機背景下，出于對大規模失業和經濟硬著陸的考量，政府政策得到執政黨的政治支持，國會的阻力會大大減少，采取的是執政黨——政府——國會三者協同機制，執政黨處于決策的前端，問題由執政黨界定，并提出政策議程，執政黨強大的政治外驅力，引導政策議程，并克服國會各種阻力推動實施。

中國政策決策的特色在于其黨政主體的一體化。在中國，執政黨的支持是政策合法化和實施的最重要政治條件。中國共產黨在政府決策中的主導地位——元政策制定與議程的觸發者，這是政府最大的政治優勢和條件。執政黨的政治目標對于政策決策模式轉化有直接的決定性影響，當危機關頭，執政黨支持較為激進的政策；當危機逐漸消退時，面對激進的政策措施后遺癥，出現政策調整的政治壓力，促使執政黨主導的激進政策又開始向漸進的政策模式過渡。從我國的這種轉化過程看，在轉化的第一階段，政府的政策決策首先依據于中央政治局的決策。與西方發達國家不同，國務院在整個應對國際金融危機的過程中始終高速運轉，政策只要得到執政黨支持可以先行實施，而不需要先經過國會批準。特殊的危機條件畢竟是階段性的，執政黨的政治資源和環境條件都在變化，迫于政治支持條件的改變而不得不進行政策微調。

（二）價值選擇與轉化機制。

政府政策決策的價值取決于執政黨和政府主導的價值偏好。政策決策的政治和經濟條件變化推動政策價值選擇轉化。主要原因就在于，執政黨的政策價值在民主體制下，代表著社會大多數人的主流的價值取向，因此，政府的價值取向首先受制于執政黨的價值取向，這決定了政府政策決策的選擇范圍和可行的目標。正如伍德羅威爾遜所言：“政府曾經僅僅有少數人主宰，而現在他卻由大批大批的人主宰。 ”[7]（p32）政府的性質決定了政府的價值趨向。

中國特色政府政策還在于政策價值轉換的隱含化和潛移化。在中國，在執政黨的價值導向規范下，我國政府決策沿著兩條價值主線轉換，并力圖相互強化。在逆境中，政治價值線成為決定性的價值選擇，在確保第一價值目標的基礎上，進一步提升經濟價值地位。

圖2 中國政府政策決策隱含的價值選擇轉化圖

兩條價值線是黨和政府的價值權衡的結果。因為發展和增長是統治合法性的根本基礎之一，所以任何時候，發展是硬道理，越是困難的時候穩定壓倒一切。發展至上，效率優先，成為日常政策的核心價值。不論是擴大投資還是促進就業，實質上希望通過經濟發展的市場機制去完成財富分配，因為這樣效率更高。而通過公平分配的財政政策似乎財力不濟，同時沒有短期效益。所以通過投資帶動就業，改善分配，增加消費可能是較好的途徑。

以國際金融危機為例，危機之前政策決策的價值選擇是效率優先，采取各種措施確保經濟結構調整取得成效，而危機應對過程中，為防止經濟嚴重下滑帶來失業，影響穩定進而影響到執政安全，政治價值成為壓倒性價值，支持保增長為名義的保穩定目標，隱含的目標在于保證執政安全。而保增長的策略取得成效，政策矛盾促使效率的價值重新提上議程。

（三）政策資源條件與博弈機制。

政治條件的變化為資源保障條件提供了操作空間。在漸進的政策過程中，政府資源是一種邊際調整和增量優化的機制，在反對通脹和大額政府赤字的政治壓力下，政府得到額外資源保障的支持力度不足。因此，原有的國際之間的經濟政策博弈是一種互補機制，發展中國家需要出口保就業，發達國家政府需要廉價商品和選票。誰也不愿意主動改變輸出國和輸入國的利益格局。而在國內，地方政府在財力與事權不匹配的條件下，與中央的政策博弈主要是討價還價機制，對政策的有選擇地執行。博弈的機制是一種上下對策與橫向耦合機制。

中國特色的政策決策還在于政策資源博弈的雙重化。一方面政策決策與國際上進行博弈，這種博弈影響國內政策，并造成失衡的外部條件。另一方面，中央政府與地方政府進行政策博弈，促使政策在控制與規避控制間有選擇地執行。國際金融危機的爆發，暴露了我國的政策資源長期以來配置的非均衡性，以及導致經濟結構的失衡，并改變國際之間的經濟政策博弈和中央與地方之間的利益博弈。在國際金融危機背景下，國家之間的經濟政策博弈機制變為了更加明顯的以鄰為壑的博弈機制，發達國家試圖輸出危機，減輕本國負擔，保護本國產業，而我國中央政府則設法保護出口和吸引外資。在國內，地方政府迫于強大的政治壓力，中央四萬億的投資計劃，在地方債放行、銀根放松、房地產救市政策資源的條件下，地方政府的博弈轉為爭奪中央的投資和爭取區域優惠政策，這種博弈是上下協同與資源激勵機制，地方政府橫向區域競爭為主的博弈機制。而當資源保障條件隨著危機的消退而逐步削減，資源不足以維持長期的執行，導致政策面臨內在的矛盾，一方面刺激政策難以退出，另一方面又面臨資源枯竭的困境。曾經高度控制下的資源激勵與協同機制也轉化為有選擇執行的博弈機制。

（四）政策組織條件與協同機制。

從政策的實施看，任何執政黨及其主導的中央政府都負有高度的政治責任和行政責任。“政治必須對行政控制以保證國家意志執行，但為了保證政府的民主性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現的合理目的”。[9](p24)政治與行政的關系既是一種表達與執行的關系，也是一種控制與被控制的關系。政治決定行政，并通過組織和人事以及資源預算等多種途徑推進政策的執行。

中國特色的政策決策還在于執政黨和政府政治與行政統合化。我國政策決策模式的轉換，黨政關系、人大政府關系中的政治統合加強，尤其是執政黨對人大和政府的高度的政治統合，為政策的決策合法化起到巨大的催化作用。中央組織干預的加深，促使國家的各項決策按照中央的要求，推進政策的協同和執行。為實現政治與行政統合，中央加大了對政策控制力度，國務院處于樞紐地位，進行行政統合，部委處于輔助決策與資源分配的重要地位。對于中國政府經濟政策決策的執行，部委主要是起到輔助作用，輔助分配資源、輔助決策方案。從次貸危機以來，國務院制定基本政策后，國家發改委、財政部、中國人民銀行、國土資源部、農業部、工信部、商務部都在第一時間落實實施細則，并出臺各種實施方案和具體操作措施。部委在政策決策中的作用是雙重的：一是國家部委，特別是發改委、財政部、人民銀行對于政策決策提出基本的方案和測算數據，投資的項目、方向、資金與拉動經濟的基本匹配。二是進一步的在決策中發揮作用，落實政策過程進一步決策和細化政策措施，確保政策資源得到合理的分配。

四、研究結論

結論一：政策模式之間實際上不是割裂的，而是具有內在的聯系和機制。從我國宏觀調控的實踐過程看，政策決策模式的轉化都有內在的條件和機制。這些機制包括政治條件與內外驅動機制，價值選擇與轉換機制，資源條件與博弈機制，組織條件與協同機制，這些條件和機制是模式轉化的基本要素。

結論二：我國政府宏觀調控政策決策的動態循環轉換模型具有較好的理論意義和現實意義。實際上國家意識形態盡管有重大的差別，政策價值有著重大的分野，而政策模式的選擇卻有著很大的相似，因為在國際經濟一體化背景下，政策之間的博弈和互動不斷強化。作為一種漸進的政策決策與激進的政策決策相互轉化模型實際上不僅是中國特有的決策模式，從西方發達國家的政策決策實踐看也存在相同或近似的現象。因此，此模型既具有中國特色，也具有普遍的意義和解釋力。

鑒于中國政府宏觀調控的政策模型的構建分析，可以明晰：（1）政策目標的設定不要過于富有理想色彩，地方政府迫于壓力，現實執行中容易造成扭曲。（2）政策決策循環模型意味著政策資源的可持續性和利益均衡疏導是有效避免政策波動的重要因素。

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1003-8477（2012）08-0020-04

江永清（1976—），男，管理學博士，江西農業大學人文與公共管理學院講師。

責任編輯 申 華