公務員人力資本產權激勵原理與實現機制

劉武軍

公務員人力資本產權激勵原理與實現機制

劉武軍

（清遠職業技術學院 清遠經濟與社會發展研究所，廣東 清遠 511510）

人力資本產權的激勵功能源于產權所帶來的收益。產權收益由兩部分組成，即成本性補償收益（如工資）和資本性補償收益（如對企業剩余的索取）。已有的關于公務員激勵研究，回避了公務員人力資本的資本屬性，導致公務員資本性補償收益不足，其結果是公務員人力資本產權激勵效果難盡人意。公務員人力資本所有者產權激勵的本質是要克服所有者產權殘缺的現象，并盡可能實現理應由公務員個人所有的產權收益，從而形成強大的激勵力。產權收益的實現程度，直接由產權交易情況以及交易后對公務員人力資本的使用情況所決定，良好的產權制度以及組織管理制度是實現人力資本價值以及人力資本產權價值的前提，也是實現公務員產權激勵的關鍵。

公務員人力資本；人力資本產權；產權激勵；原理；實現機制

一、研究緣起

關于激勵問題的研究，由于傳統管理理論將人理解為企業的一種成本，因此，對于人的激勵，更多的采取壓榨的方式，即通過“胡蘿卜加大棒”的手段以實現激勵。尤其是在物質資本稀缺的年代，作為生產要素的勞動力與資本所有者相比處于相對劣勢的地位，從而使得“壓力變為激勵”成為可能。但是，隨著社會的發展，人們對于自身價值的認識進一步加深，人的能力所具有的資本屬性①人力資本理論認為，人力資本與物質資本一樣具有資本的屬性。即人的能力是通過投資形成，同時也是一種可以帶來價值增值的資本，通過對人力資本進行投資和使用，可以形成更高層次的人力資本并實現更大的價值。逐漸被人們所認知，“人力資本只能激勵而不能壓榨”的觀點已成為社會共識。

人力資本激勵的核心是產權激勵，而產權激勵的本質是產權主體通過對產權權利的擁有和使用從而帶來相應的產權收益。人力資本產權收益主要由兩類構成，即人力資本的成本性補償收益（如工資）與資本性補償收益（如對企業剩余的索?。Ｔ诂F實生活中，無論是“人力資本所有者”（或稱人力資本承載者）還是“人力資本產權所有者”，②學界有些學者將“人力資本所有者”、“人力資本產權所有者”以及“人力資本產權”、“人力資本所有者產權”相互混淆，其實四者之間有著本質區別。由于人力資本與作為載體的人密不可分，因此，人力資本所有者指的就是作為人力資本載體的人。而依據“誰投資，誰受益”的原則，人力資本產權所有者則可以分別屬于人力資本承載者的人（即人力資本所有者，人力資本承載者是天然的人力資本投資者）以及其他投資者（比如國家、企業、家庭其他投資成員等），從這個意義上來說，人力資本產權一般可分為人力資本所有者產權和其他投資者產權。他們不僅會關注人力資本產權所帶來的成本性補償收益，更會關注資本性補償收益，這對于政府公務員而言亦是如此。而“公務員人力資本所有者”產權激勵的效果或程度，是以公務員人力資本所有者預期的產權收益實現程度為基礎。

從已有的人力資本產權激勵研究文獻來看，由于現行的產權制度只承認物質資本產權，而對于人力資本產權的研究大多只是停留在理論層面上，在實踐層面則推進緩慢，而且僅限于企業的人力資本產權方面。其特點是，“重點在企業家人力資本產權，兼談專業技術人員人力資本產權，并開始逐步涉及普通員工人力資本產權”，對于公務員人力資本產權問題的研究，則一直被學界所忽略。這似乎由于企業的人力資本產權在實踐中都沒有得到較好的解決，而妄談公務員人力資本產權只會使問題變得更為復雜。而且，縱觀歷史，公務員人身歷來隸屬于國家所有，其人力資本乃至人力資本產權自然屬于國家或政府所有，因此只有政府人力資本產權，而談不上屬于公務員個體所有的人力資本產權。況且就算有了屬于公務員個體所有的人力資本產權，由于政府不像企業那樣存在“企業剩余”，因此屬于公務員所有的資本性補償收益不可能如企業員工那樣通過對企業剩余的索取來實現。如此，關于公務員人力資本產權激勵方面的研究意義自然也就值得懷疑。

目前，對于公務員人力資本產權問題的研究可以說是寥寥無幾，在中國期刊全文數據庫中以“公務員、公共部門、人力資本產權”等為關鍵詞進行檢索，發現已有的文獻不足7篇。其中的典型代表之作是李和中教授發表的《公共部門人力資本產權的性質及其運作》一文，該文強調了作為一種“特殊市場合約”，公共部門人力資本產權存在著與其他人力資本產權更為復雜的特殊性質，并指出公共部門人力資本產權的運作應當以市場機制、契約機制和保障機制等為基礎的五項策略為依據。[1](p685)另外就是唐紅超、孫浩以及宋斌三位學者在此基礎之上對公共部門人力資本產權的界定以及實現途徑方面做了一些延伸性的探討。比如，唐紅超（2008）依據“誰投資，誰受益”的原則，將公共部門人力資本界定為兩類，一類是屬于工作人員個人所有的人力資本產權，這部分產權具有超強排他性，其本質上是指公務員人力資本所有者產權；另一類是屬于組織即公共部門所有的人力資本產權，這部分產權只具有部分的排他性或不具有排他性，其所指的是政府組織人力資本產權。該文提出可以從建立和完善產權制度、建立產權激勵機制等途徑入手實現公共部門人力資本產權。[2](p13)孫浩博士的《淺析公共部門人力資本產權之本質》初步闡述了公共部門人力資本產權與私部門產權之別，宋斌的《政府部門人力資本投資的博弈分析》簡要分析了政府部門人力資本形成的具體路徑。而對于公務員人力資本產權激勵的原理以及實現機制等內容則鮮有研究。

二、公務員人力資本產權的內涵

關于人力資本產權的內涵，我國學者對其進行了較為全面的研究。學者們從不同的角度給人力資本產權的內涵進行闡述，分別有“兩觀點說”、“三觀點說”、“四觀點說”以及“五觀點說”。①第一種觀點是指將人力資本產權理解為人力資本所有權。第二種觀點是把人力資本產權理解為企業控制權和剩余索取權。第三種觀點是把人力資本產權理解為所有權及其派生的一系列權利的總稱，體現的是人與人之間的社會關系。第四種觀點是將人力資本產權理解為人力資本所有者與人力資本的關系以及不同人力資本所有者之間的關系。第五種觀點將人力資本產權理解為一種行為權。由此而形成了“兩觀點說”、“三觀點說”、“四觀點說”以及“五觀點說”。但從本質上來看，我們仍然可以將其歸納為兩種基本觀點，而其他觀點可以看成是這兩種觀點的延伸和補充。

一是人力資本產權是人力資本所有權的觀點。典型代表有李建民（1999）、黃乾（2000）。在這種觀點看來，人力資本產權是指在市場交易過程中形成的 “人力資本所有權及其派生的使用權、支配權和收益權等一系列的權利總稱”，產權歸屬的界定可以對人們行使權利進行約束并產生有效的激勵力，而且，“人力資本產權本質上是人們社會經濟關系的反映”。[3](p39)這種觀點其實是將物質資本產權的觀點引入人力資本范疇中，藉此構成了人力資本產權的內涵。它既包含了所有權的觀點，即人力資本產權就是人力資本所有權，也包含了人力資本產權是制約人們行使權利的規則的觀點即行為權的觀點。

另一種觀點則將人力資本產權理解為“人力資本所有者對企業經營的控制權與對企業剩余的索取權”。[4](p38)其中，控制權是指在企業經營過程中的管理權，而剩余索取權是指人力資本所有者有權在獲得契約中所約定的薪資福利之外，還有資格以股利等方式分享企業組織的稅后收益。對于人力資本所有者而言，由于對企業經營的控制本質上也是為了更好地實現其自身的產權收益，從這個意義上來說，對企業剩余的索取就構成了人力資本所有者最為核心的產權權利。如果說前一種觀點是從法理的角度來理解人力資本產權，即把人力資本產權理解為與物質資本相類似的“物的所有權”，那么這種觀點則是把人力資本當成是具有投資意義的資本來看待，將作為一種生產要素的人力資本與物質資本要素的結合理解為一種價值增值的過程，從而為人力資本獲取企業經營控制權與剩余索取權提供基礎。

可以看出，上述兩種觀點都有著豐富的內涵，但從本質上來看則是一個問題的兩個方面，其指向都是產權所帶來的利益，即前者強調人力資本產權主體對所有權等一系列權利的擁有，而后者則強調人力資本產權主體由于各種權利所帶來的對利益的擁有。事實上，擁有人力資本所有權及一系列派生權利是實現人力資本產權利益的前提，而擁有人力資本產權所帶來的利益則是擁有人力資本所有權及一系列派生權利的目的。因此，人力資本產權本質上是指人力資本所有權及其派生的一系列權利的總稱，通過對這些權利的界定、分配或運用，可以給特定產權主體所帶來相關利益，它反映了人力資本所有者之間以及人力資本所有者與物質資本所有者之間的社會關系。

一直以來，公務員人力資本產權是被忽略的一個領域，隨著政府部門以及國有事業單位人事管理體制改革的進一步推進，對于人力資本產權的研究開始逐步延伸至公共部門。公務員人力資本產權作為人力資本產權體系的一個重要組成部分，將必然受到學者的認同和重視。與其他人力資本產權一樣，公務員人力資本產權具有人力資本產權的基本內涵，但在產權主體的投資動力、產權交易的方式與結果以及產權實現的表現形式方面，與企業人力資本產權相比較而言仍存在一定的差別。

（一）人力資本產權主體的投資動力不同。

一般而言，在企業中，主要是由員工個人主導進行人力資本投資，其動力源于市場競爭的壓力。而在政府組織中，則主要是由政府組織主導進行公務員人力資本投資，其動力源于政府所面臨的民眾回應性壓力。

作為人力資本的天然占有者和實際使用者的員工，不論是在進入企業之前還是之后，都要接受競爭所帶來的挑戰，從而對員工形成一種強大的壓力，激勵員工對自我進行投資以獲得競爭優勢。另外，盡管對員工進行人力資本投資有利于構筑企業的核心競爭力，但企業還是更愿意針對專用性較強的人力資本進行有限的投資，而對于通用性人力資本的投資，企業更傾向于選擇由員工個人來主導。正如貝克爾指出，任何針對本企業員工能力提升方面的培訓投入，都有可能給其他企業帶來好處，也正是因為這種原因，使得很多企業不愿意冒員工可能辭職到其他企業尤其是競爭對手處任職的風險而對員工進行人力資本投資。因而，通用知識人力資本的投資往往由個人、家庭或者政府來承擔，而專用性人力資本由于具有一定的可抵押性質，使得人力資本所有者離開了其所在的企業，其人力資本往往難以得到有效發揮，因而組織更愿意對這種類型的人力資本進行有限度的投資。

對于公務員而言，在進入公務員隊伍之前，個體對人力資本的投資動力主要來源于競爭的需要，即個體必須擁有一定量的異質性人力資本，方有機會通過競爭獲取公務員之資格。進入公務員隊伍之后，由于政府組織具有天然的壟斷性質且缺乏競爭，同時由于公務員“無過失可常任”，使得處于政府組織內的公務員基本不存在生存壓力，從而也就缺少相應的投資動力。另外，由于政治性安排是公務員任用的重要方式，導致關系到公務員前途的晉升在某種程度上直接由其上級所決定，因而相比于企業員工而言，公務員往往會缺少提升自我能力的動力。而政府由于面臨民眾回應性的壓力，使得對公務員人力資本進行投資的任務主要由政府組織來主導完成。

（二）人力資本產權交易的方式與結果不同。

交易是人力資本產權價值實現的前提，現實生活中，交易費用的存在以及交易雙方的有限理性，決定了人力資本產權交易本身具有極大的不確定性。與物質資本所不同的是，物質資本的產權價值在其使用之前就可以得到合理的度量，但任何人力資本價值以及人力資本產權的價值都需要通過“事后”（即對人力資本進行實質性的使用之后）方可得知。

當然，對于企業員工人力資本產權價值，也存在“事后”定價的情況。不過，與公務員人力資本所不同的是，企業可以在人力資本進行使用之后，再對個體人力資本所有者所應獲取的產權價值予以重新定位，即物質資本所有者可以通過換崗、辭退或者采取“用腳投票”的方式，來調整歸屬于企業所有的人力資本產權價值，使其達到合理的價格，從而減少企業的損失。

然而，由于公共產品不像私人產品那樣容易定價，因而公務員人力資本所創造的價值往往難以如企業人力資本所創造的價值那樣可以被有效地衡量。而且，公務員一旦進入政府部門，在公務員考核機制不健全的情況下，使得很難對一個無為的公務員給予相應的處罰，由此，人力資本“事后”的“價值矯正”較之于企業而言更難實現。

（三）人力資本產權實現的表現形式不同。

人力資本是一種“主動性”資產，它總是“主動”地發現能實現其自身產權價值最大化的市場。人力資本產權價值的實現不僅有賴于人力資本產權主體的交易能力，更有賴于產權制度的安排。良好的產權制度能夠對人力資本產權主體的權利進行清晰的界定，以促進產權主體的交易行為。

對于企業而言，人力資本產權價值的實現往往是通過一定的收益得以體現，這種收益可以是物質的，也可以是非物質的，其表現形式一般有兩大部分：第一部分是以薪資福利等形式出現，旨在對人力資本進行成本性補償的收益；第二部分是以企業的控制權和企業剩余索取權為標志的資本性補償收益。在這其中，第一部分收益是產權激勵的基礎，第二部分收益是產權激勵的前提。任何一部分收益的不足，都將產生德姆塞茨意義上的產權殘缺，從而可能出現人力資本所有者對自身的人力資本進行“自動貶值”或使之“蕩然無存”。對于企業組織中的員工，可以通過增加薪資福利或者是持有股份的方式來改善人力資本產權收益狀況，但這對于公務員而言則不同。由于政府的公益性質以及不存在所謂的“組織剩余”，決定了公務員的“剩余索取權”往往難以實現，從而容易導致產權收益的不足。而在現實中，公務員往往要通過其他非物質形態的利益如特權、國家租金的控制權等來彌補其產權收益的不足。

三、公務員人力資本產權激勵的基本原理

公務員人力資本產權激勵就是要盡可能克服由于公務員人力資本所有者產權殘缺所導致的效率上的損失，極大限度地實現理應屬于公務員個人所有的人力資本產權收益，藉此對公務員形成強大的激勵力。公務員人力資本所有者產權收益的實現程度，直接由公務員人力資本產權交易情況以及交易后對公務員人力資本的使用情況所決定。①人力資本所有者（承載者）在與組織進行交易時，在獲取補償性工資收益之外，如果還可以分享到組織的剩余收益，我們說人力資本所有者的產權實現程度較高，產權激勵就會強。如果人力資本所有者不能分享到組織的剩余收益而只獲取工資收益，那么我們說人力資本產權實現程度較低。現實中，人力資本所有者所進行的人力資本的交易，本質上都是人力資本產權即使用權的交易，而公務員的工資性收益是公務員人力資本產權收益（人力成本補償性收益）的一部分。

人力資本產權交易是實現人力資本產權主體的產權價值之前提，不過，在此需要強調的是，人力資本產權交易的實現并不意味著交易雙方的產權權益能夠得以實現，在這一點上，人力資本產權交易與物質資本產權交易存在一定區別?，F實中的物質資本的產權價值往往可以通過一次性的產權交易得以實現，而并不需要對其進行使用。但對于人力資本而言，產權交易雙方的利益需要通過對人力資本的使用才能得以實現，這是因為人力資本產權交易的是人力資本的使用權，而這種使用權是要通過人力資本所有者來實現，①人力資本產權交易是需要通過對人力資本使用后才算完成，這與物質資本產權交易有著很大區別，而這是由人力資本使用需要通過人力資本載體來實現的現實所決定。因而也就決定了交易雙方的產權實現是以對人力資本進行相關使用之后為依據。而且，在人力資本使用的過程中，交易雙方應該可以不斷地對人力資本所創造的價值以及人力資本產權價值進行重新評估并做出產權收益分配上的調整，以使得雙方均能獲得較為滿意的產權收益。

事實上，公務員人力資本產權的交易情況是由相關的人力資本產權制度所決定，人力資本產權制度確定了相關的產權歸屬與交易規則，從而確保人力資本產權交易的順利進行，從這個意義上來說，人力資本產權制度構成了人力資本產權交易實現的基本條件。而公務員人力資本的使用情況，往往與政府組織的管理環境有著直接的關聯。換言之，政府組織的管理環境，為公務員人力資本的有效使用（發揮）提供了前提，由此構成了公務員人力資本產權價值實現的基礎。在實踐中，公務員管理過程中的制度性安排以及非制度性舉措，直接關系到公務員人力資本的使用以及人力資本價值的實現，繼而影響到公務員人力資本產權的實現程度。這是因為，如果公務員管理制度缺失，如培訓制度不全或執行不力，將直接影響到人力資本存量的提升，繼而影響到人力資本所有者的討價能力。公務員人力資本存量越大、質量越高，其人力資產權的價值就會越大，而公務員人力資本所有者其談判力就會越強，人力資本產權價值實現的量就會變得更大。而且，如果薪資福利制度不全，那么就會因為薪資福利激勵水平的不足從而降低人力資本所有者的產權收益，減弱產權所帶來的激勵效果，甚至由于薪資福利水平過低而導致人力資本所有者選擇退出交易市場，致使人力資本產權交易無法實現。公務員人力資本所有者產權激勵原理可以用上圖表示：

圖1 公務員人力資本產權激勵原理

上圖顯示，公務員人力資本產權收益由一國的人力資本產權制度所決定，即人力資本產權交易制度以及收益分配制度，直接決定著人力資本的產權交易結果。另一方面，組織管理制度如考核與獎懲制度、培訓與開發制度等，也將對人力資本價值實現起著重要的影響。一般而言，在人力資本所有者產權能夠得到保障的前提下，對人力資本的投資越多，人力資本所創價值就會越高，而人力資本產權所有者所分得的產權收益也就會越高。而良好的考核與獎懲制度，則有助于評價人力資本所有者對人力資本使用之后所帶來的價值，從而為人力資本產權收益的調整提供依據。另外，薪資福利作為成本性補償收益的重要來源之一，在實現公務員人力資本產權收益方面起著極為重要的作用，如果公務員的薪資福利充足且高于其他行業的平均水平的話，那么作為成本性補償收益的薪資福利也可以在一定程度上彌補資本性收益的某些不足。反之，當資本性收益充足的話，同樣可以有效彌補成本性收益的不足。換言之，成本性收益與資本性收益之間存在一定的替代關系。②從理論上來說，工資性收益是產權收益的一項重要組成部分，如果作為人力資本補償的工資性收益得不到保障，將導致產權收益所帶來的總體激勵效果大打折扣。從激勵效果來講，產權所帶來的剩余收益（即資本性補償收益）與產權所帶來的工資收益（即成本性補償收益）之間存在一定替代關系。不過，由于成本性收益是一種保健因素，而資本性收益是一種激勵因素，因而兩者之間并不能完全替代。

四、公務員人力資本產權激勵機制構建

如上所述，要實現公務員人力資本產權激勵，一方面，要從法律或制度上確立人力資本的資本地位，即資本具有逐利性，人力資本作為資本的一種，除了獲取工資之外，更重要的是獲取作為資本的利潤。另一方面，要進一步改善公務員管理制度，如果說宏觀的制度環境可以為人力資本產權價值實現提供法律上的支持和制度性的保障，那么微觀的公務員管理制度則可以為人力資本價值的實現創造條件。

（一）賦予公務員人力資本的“資本”地位，完善相關人力資本產權制度。

從公務員人力資本所有者的產權收益補償形式來看，公務員人力資本與企業員工人力資本兩者基本相同。一方面，不論是公務員還是企業員工，為了維持人力資本的能力使其能創造價值，必須有一定的消耗，這可以當成是對人力資本進行投資所花費的成本來理解，這一部分也可以理解為“W=C+V+M”①馬克思認為，在“W=C+V+M”公式中，W代表商品價值，C代表不變成本，V代表物化了的可變成本，M代表剩余價值。中的V，即物化了的人力（可變）成本。另一方面，由于企業的剩余價值是員工與物質資本投資者共同投資所產生的結果，因而企業員工理應享有M中的部分收益，即享有部分的人力資本產權收益。②從本質意義上來說，公務員也創造出了馬克思意義上的M(剩余價值)，只不過這個M的體現形式不是以企業利潤的形式存在，而是以公眾福利提升、社會和諧等方式予以體現。當然，員工應該享有多少比例的M，既取決于人力資本所有者與物質資本所有者之間的談判能力，也取決于人力資本產權交易制度安排，而在這一點上，公務員人力資本亦是如此。

長期以來，屬于公務員的“資本性補償收益”一直被忽視，人力資本取代物質資本成為第一要素的過程，本質上也是一個人力資本所有者產權得以確認并予以保障的過程。因此，有必要在法律上確認人力資本作為“資本”的地位，這是建立完善的公務員人力資本產權制度的前提。與此同時，要進一步明確人力資本產權所有者之間的產權關系，促進人力資本的形成和合理流動，以助于公務員人力資本所有者實現自身的產權價值最大化。

（二）改善公務員內部管理制度。

1.建立內部競爭機制，實現人力資本的合理配置。

良好的競爭機制，是公務員人力資本合理配置的前提。個體進入公務員隊伍之后，如果缺乏競爭的壓力，不僅公務員個體人力資本使用價值難以有效發揮，而且也會對更高質量的公務員人力資本形成構成阻礙。在現實的政治環境中，公務員人力資本的配置往往要受到政治性的影響，尤其是政府組織中的領導，甚至可以直接決定著公務員個體的獎懲與升遷，這樣就使得難以實現人力資本的最優配置，而公務員人力資本價值也難以充分實現，這樣的后果是必然會影響到公務員人力資本產權價值的實現。因而，完善公務員內部競爭機制，尤其是建立以“功績制”為導向的用人制度，對于實現公務員人力資本的合理配置起著重要的作用。

2.完善產權收益分配制度，促進公務員人力資本產權價值顯性化。

從人力資本所有者產權價值的實現途徑來看，企業員工是以“對內具有公平性、對外具有競爭性、同時反映員工績效的工資體系，基本的法定福利以及適當的企業補充福利”為特點的成本性收益補償，與此同時，由于企業的人力資本產權也反映了對企業經營的控制權和剩余索取權的分享，因而在具體實踐中，發展出了“股票期權”、“員工持股計劃”等方式。然而，對于公務員而言，其只能以非物質形態的收益來彌補，否則公務員人力資本就會出現“產權殘缺”或者“沒有白市找黑市”。[1](p684)目前的公務員人力資本產權價值實現主要是以“低薪資、多補貼、泛福利”為特征的人力成本補償收益以及以“職業的穩定性、特權、灰色收入”為特點的資本性補償收益。但是，非物質形態的收益彌補無疑給權力尋租提供了土壤，因而，完善產權收益分配制度，將公務員隱性的物質或非物質形態的收益盡可能實現顯性化并從法律上予以確認便成為當務之急。

[1]李和中.公共部門人力資本產權的性質及其運作[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2005，（5）.

[2]唐紅超.公共部門人力資本產權的界定思路、方法及實現途徑[J].學習月刊，2008，（11）.

[3]黃乾.人力資本產權的概念、結構與特征[J].經濟學家，2000，（5）.

[4]張維迎.企業理論與中國企業改革[M].北京：北京大學出版社，1997.

D035

A

1003-8477（2012）08-0033-05

劉武軍（1973—)，男，管理學博士，經濟師，清遠職業技術學院清遠經濟與社會發展研究所常務副所長，清遠職業技術學院專業負責人。

責任編輯 申 華