美國公共外交的推手：美國海外私人投資公司

■ 吉小雨／文

美國公共外交的推手：美國海外私人投資公司

■ 吉小雨／文

美國政府通過美國海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation, OPIC)，推動建立影響全球包括新興國家在內的公共外交平臺，增進了美國國內政策的全球理解與認同，促成許多國際合作，公共外交成效顯著。

挖掘美國海外私人投資公司數據中的隱藏內容

1961年，美國通過對外援助法（Foreign Assistance Act）并設立國際發展署（Agency for International Development），專門負責監督并執行美國海外援助和私人投資。1969年，美國國會第八次修訂外國援助法，并于1971年正式設立海外私人投資公司作為政府機構。

美國海外私人投資公司雖然是美國的政府機構，但是它的最大特點是其運行資金并非通過政府預算撥付，而是一個自負盈虧的政府機構；其機制特點是美國海外私人投資公司通過雙邊投資協定的國際制度安排，使其取得在東道國的“代位求償權”，從而使得美國的海外私人投資得到國內可信的保障承諾，并上升到國際法的高度，這樣國內國際制度相聯系，從而保證了在實踐層面的可操作性。

那么美國海外私人投資公司這樣一個看似保護投資機制的政府機構又隱藏哪些外交內容呢？而這些外交措施又是如何潛移默化地影響著東道國的相關參與者？文章將通過對美國海外私人投資公司十年（2000—2010）的年度報告進行分析解讀。

一、美國海外私人投資公司業務的洲際分布

從圖—1中可以看到美國海外私人投資公司的投資重點區域是中東地區和非洲，占到其全年對外投資業務的64%，而2009年美國在中東非洲地區的對外直接投資（FDI），只占其全部對外直接投資的2%左右，這就引發了人們的思考：美國海外私人投資公司為什么如此重視此地？何種利益驅使？

通過圖—2可以觀察到其在中東地區和非洲的項目數量趨勢，有三次明顯的迅速上升，分別發生在2004年、2007年和2009年，這就引出另外的問題，為什么這些項目數量會發生激增？與美國的外交政策是否有關？

二、美國海外私人投資公司業務的產業分布

觀察圖—3可以發現，美國海外私人投資公司有62%的金額集中在金融服務領域，17%集中在電力能源，9%分布在一般服務業，6%在油氣能源，6%在交通運輸。

從圖—4可以觀察到，美國海外私人投資公司在金融服務業上的投資持續增長，特別是從2008年起增速加快。通信業在2004年失掉了投資額前五名的位置，讓位于人員培訓與人道主義項目。服務業受到更多重視，特別是金融服務業。

分析美國海外私人投資公司的公共外交特點

通過以上統計結果中的數據結構和疑問現象，不難發現美國海外私人投資公司在保護其投資利益中，以投資項目形式，“進入，了解，熟悉，影響”東道國相關項目的直接參與者和間接參與者，有著深刻的公共外交政策內涵，值得我們借鑒。

一、進得去：服務美國的地緣政治

拉丁美洲作為美國的傳統后院，投資項目的數量和金額始終保持在高位，并平穩發展。而在近十年的發展中，非洲和中東地區的快速增長非常明顯，特別是大中東地區概念的提出，美國需要確保其在當地的長期存在。2000年美國國會通過《非洲增長與機遇法》（Africa Growth And Opportunity Act），并在隨后的2002年、2004年和2006年分三次進行了框架內的內容修改和延伸，美國海外私人投資公司利用機構優勢，承擔該項法律的執行任務。這就是為什么圖—2有三次激增的波峰現象，美國外交政策需要由能夠“進得去”，并且“愿意進”的美國私人企業去承擔，傳播美國外交政策，影響東道國的企業和民眾。例如2003年，在阿富汗克什米爾地區，美國海外私人投資公司貸款300萬美元給美國羊毛公司（American Wool-Cashmere Inc），用于在當地設立羊毛的采購、加工工廠。增加當地民眾就業，特別是婦女的就業。

同時，美國海外私人投資公司通過設立專項基金，有針對性地對特殊地區和特殊產業進行投資。例如，大量美國的私人基金在得到美國海外私人投資公司的融資擔保、政治風險保險后，在非洲和中東地區以“人道主義項目”為旗幟，進行住房、水資源保護、健康食品生產等項目的投資。

二、站得穩：建立美國主導的金融制度

從傳統能源主導到現代金融服務業主導，在當地建立穩定的金融制度，迫使當地的資金需求只能從美國和美國提供的渠道得到。從以上數據分析觀察到，美國海外私人投資公司支持的業務并不是大規模的基礎設施建設，也不是能源的開發，而是金融服務業的建設。美國海外私人投資公司積極鼓勵在投資東道國建立穩定的金融制度，這樣不但為以后的產業資本進入奠定了良好的金融基礎建設，而且也為美國未來影響東道國民眾的日常生活習慣，傳播美國政治理念奠定了制度基礎。

在2010年美國海外私人投資公司的年度報告中，在全球投資產業分布中，有62%的資金是進入到金融服務業領域的。其中一例是為在安哥拉的一家名為Banco Regional do Keve S.A.的項目提供975萬美元的融資，目的是擴大該機構的中小企業貸款融資組合。而類似目的的融資在非洲、中東以及東歐都得到了普遍性的擴張。

雖然在美國海外投資公司年度報告的敘述中，大量篇幅敘述的投資項目是社會福利性項目，例如中小學的建設，當地人員的技術培訓，清潔水資源的開發，健康食品等等，但是其大量的資金流向卻是金融領域，可見占領金融領域在美國的經濟和外交政策中的意義。

三、影響廣：傳播美國的政治理念

在促進和保護投資的同時，美國海外私人投資公司參與制定其在投資東道國的環境與社會政策，促使當地社會經濟可持續發展；倡導人文與綠色投資理念，并支持婦女和少數族裔的經營與投資；每年舉辦數十場推廣會和研討會，強調對投資東道國的企業社會責任。并強調只有采用美國制定的環境、社會與人權標準，東道國才能得到美國相關的投資技術安排。這樣就將美國的價值觀念、制度標準融入到日常商業行為中。

2010年美國海外私人投資公司聯合美國白宮、美國國務院、美國貿易開發署（USTDA）及其他機構共同舉辦了“企業家精神峰會論壇”，推廣美國投資理念，促使機構間互動，積極拓展與保護美國海外投資利益。并且每年海外私人投資公司都會舉行數場“拓展視野研討會”，來促進美國少數族裔和美國婦女進行海外經營和投資，參加過的人數截止到2009年已經超過千人，而且參加研討會的機構還包括了美國貿易開發署（USTDA）、美國進出口銀行、美國商務部、小企業管理局等部門。為了保證投資的健康和可持續性，以及使美國企業在東道國的投資更具有說服力和道德感，美國海外私人投資公司在2010年采用了世界銀行的國際金融公司(International Finance Corporation,IFC)的標準，修改和完善了《環境與社會政策說明》（Environmental and Social Policy Statement），進一步強調勞工權、人權保護，并且在應對全球挑戰方面發揮作用，包括全球氣候變化等問題。在對外投資時，提升應用綠色能源和替代性技術。具體闡明了美國海外私人投資公司支持的海外投資企業具有以下六點要求：1.環境與社會的可持續性。2.低碳和無碳的經濟發展方式。3.尊重人權，包括勞工權利和當地社區的權利。4.避免消極影響，或者提供補償。5.向受影響的當地人提供及時的項目信息。6.有步驟地接受和采取國際公認的勞工權利法律。

四、動力源：企業海外投資的經濟利益以及安全保障的訴求與國家公共外交政策目標之間實現了融合

最后一個特點就是其自主盈利能力為這個“外交機構”提供影響外國公眾與企業的動力源泉。2010年，美國海外私人投資公司全年凈收益2.59億美元，其中有4%來自政治風險保險收入，43%的收入來自貸款與融資擔保的收入，并且融資擔保業務從2000年的65.20億美元增長到2010年的83.70億美元，增長了28.37%。截止2010年底，美國海外私人投資公司帶動國內企業增加了740億美元的出口，創造了27.4萬個美國本土就業崗位。

由于企業的海外投資面臨東道國的政治風險等問題，而且美國投資者通常無法得到商業金融機構的融資擔保，資金缺口無法彌補。由于商業金融機構對東道國的風險評估程序具有復雜性、周期性長和手續過分繁瑣等特點,商業金融機構不愿意發放貸款或提供融資擔保服務，這使得欲投資海外的美國私人企業只能尋求具有政府性質的海外私人投資公司來提供融資或融資擔保，這樣的需求促使美國政府可以以外交政策為優先考慮，有選擇性地鼓勵和保護海外投資項目。

美國政府有選擇地通過投資進入重點地區和重要產業，不但使美國企業獲得持續經濟利益，而且會使企業產生向母國政府尋求保護既得利益的政策需求。這樣美國企業就成為美國政府公共外交政策的實施者，美國海外私人投資公司就是推動美國企業踐行公共外交的推手。而美國公共外交的發展又為保護美國企業海外經濟利益的持續獲得提供了保證。

美國海外私人投資公司作為企業與政府的橋梁，把推動美國公共外交發展，融合在美國企業的對海外經濟利益和安全保障的訴求中，從而產生你中有我，我中有你的良性發展效果。這一良好的循環值得關注與借鑒。

上海外國語大學國際關系與外交事務研究院）

（責任編輯：徐海娜）