新形勢下加強中國領事保護機制的若干思考

王濤

[摘 要]領事保護是一國公民出行海外時所能享受到來自本國政府的最主要保護。近年來隨著中國公民出境人次急劇增長，中國領事保護面臨著海外中國公民安全問題的緊張形勢，在處理了眾多領事保護案件之后，中國漸漸形成了以領事保護預防和領事保護應急為主要內容的領事保護機制。但在迅速增長的工作壓力之下，我國的領事保護機制也暴露出立法缺失、領保隊伍規模偏小等問題，確保領保工作有法可依、領保隊伍保障有力、領保反應快速及時正是未來加強我國領事保護機制的前進方向所在。

[關鍵詞]領事保護；海外公民安全；立法； 領事保護隊伍

[中圖分類號]D82 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）05 — 0028 — 03

何為領事保護？作為處理國家間領事關系的權威條約，1963年修訂并于1967年生效的《維也納領事關系公約》并沒有給出明確的界定，而只是在第五條“領事職務”項下給出了帶有保護涵義的相關條文，如第五條第一款“于國際法許可之限度內，在接受國內保護派遣國及其國民—個人與法人—之利益”，并在本條內其他條款給出了關于領事保護的具體事項。①在我國外交部發行的最新版《中國領事保護和協助指南》中將領事保護具體界定為這樣一種行為，即“中國公民、法人的合法權益在所在國受到侵害時，中國駐當地使館、領館依法向駐在國有關當局反映有關要求，敦促對方依法公正、妥善處理，從而維護海外中國公民、法人的合法權益”。②該指南還對被保護的主體—海外中國公民、法人以及保護的具體合法權益—人身安全、財產安全、合法居留權、合法就業權、法定社會福利、人道主義待遇等作出了明確規定，由此可以反映出，作為一種政府行為，領事保護是確保公民在海外出行時遇到困難的有力保障。

近年來，隨著我國公民出境人數的迅速增加，海外公民的安全風險問題日益突出，保護海外中國公民安全及合法權益已經成為中國海外利益保護的首要問題。在保護海外公民方面，領事保護發揮著重要作用，而愈加嚴峻的海外中國公民安全形勢也對中國的領事保護機制提出了新挑戰。

一 、加強領事保護的動因：日趨緊張的中國公民海外安全問題

我國境內居民出境人員自2000年突破1000萬人次后，一直以年均18.5%的高速遞增，基本上每2-3年即增加1000萬人次，至2011年已達7025萬人次，并據國家旅游局統計，在2012年將會達到7700萬人次。③隨著我國公民到海外旅游、經商、留學人數的快速上升，他們的人身、財產安全及各種合法權益遭受侵害和面臨風險的局面正日益嚴峻。

與早年20世紀初期美國排華浪潮以及以后一系列海外排華行動—如20世紀50年代馬來西亞的“排華”禁令、60年代印度尼西亞的“排華”、70年代越南的“排華”事件以及性質惡劣影響極深遠的1998年印尼對華人的大屠殺—等相比，近年來特意針對華人的大型整體性排斥事件并不多見，但大大小小的個人人身安全事件不僅屢見不鮮，反而有愈演愈烈之勢。2011年驚心動魄的埃及、利比亞以及日本大撤僑還讓人記憶猶新，2012年剛入年不久，三起比較大的中國公民海外安全事件又在媒體上端掀起了新的波瀾，如當地時間1月4日，溫州籍商人在意大利羅馬被搶劫，并與女兒一起被槍殺于街頭；當地時間1月28日，29名中國工人在蘇丹被反政府武裝劫持；當地時間1月31日，25名中國工人在埃及被當地的土人扣押。接踵而來的海外公民安全事件和急劇增多的出境人數給中國的領事保護工作帶來了巨大壓力，也對領事保護機制的建設提出了更高的要求。

二 、中國現行領事保護機制的基本內容

事實上，多年來，我國在領事保護工作方面已付出了巨大努力。改革開放前，中國因為封閉的政治環境，較少與外界發生接觸，中國的對外使領館屈指可數。1979年7月中國加入《維也納領事關系公約》后，中國的對外使領館建設日趨升溫，中國與國外的領事關系也迅速發展了起來，領事保護工作的開展空間也就愈加廣闊。據最新版的《中國領事服務和協助指南》，我國目前有260多個駐外使領館，他們都是實施領事保護的主體。在諸多外事機構中，有70多個領事機構，與國外領事機構在國內相呼應的是外交部領事司，現有工作人員300多人，已成為外交部第一大業務司。①中國外交部于2006年在領事司內新設了領事保護處，專職從事海外中國公民和法人合法權益的保護。次年，又擴充人員，將領事保護處升格為中國領事保護中心。

作為外交部第一大業務司的外交部領事司早已構成了領事保護的“硬件”基石，而從領事保護處到領事保護中心的轉變，則意味著中國政府對加強領事保護正投入更多的決心。那么作為制度保障的“軟件”：一整套完備的領事保護機制是否存在呢？中國外交部發言人在2012年2月10日回應中國工人在蘇丹被劫持一事時說：“中國已形成有效的領事保護運行機制”②，在此之前的1月16日，外交部領事司司長黃屏做客人民網強國社區時，亦突出強調了領事保護“機制”的作用，透露出2012年要繼續“抓機制建設”的工作計劃。③由此看來，中國官方尤其是外交部門已明確中國的領事保護機制正在運行當中，至少是事實上存在。那么這套領事保護機制的內容是什么？根據外交學院夏莉萍的研究，我國的領事保護機制可歸結為領事保護預防機制和領事保護應急機制，這兩點是目前中國領事保護的基本內容。

領事保護預防機制指外交部在商務部、公安部等其他部門的配合下，通過發布旅行預警信息，加強對出國人員的宣傳教育，普及國際旅行知識，強化派出機構安全防范工作等手段，以避免和盡可能減少危機海外中國公民人身和法人財產安全案件發生的制度化體系。④黃屏在與網民的互動中透露出外交部加強領事保護預防機制建設的九大舉措，即建機制、抓領館、下地方、進企業、入校園、建網站（即“中國領事服務網”）、搭平臺（即移動通訊平臺）、用媒體以及發指南等，這無疑是對我國領事保護機制內容的具體化表述。

與領事保護預防機制的平臺聯動機制類似，領事保護應急管理因涉及到國內的不同部門，因此外交部、商務部、公安部等中央國家機關、各級地方政府以及僑團等多方參與的協調機制應運而生。在中央層面，中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議負責統一指揮、協調境外涉中國公民和企業的重大領事保護事件的處置工作，一旦發生涉及海外中國公民安全的大規模突發事件，部際聯席會議制度就會啟動，就各部門協調處理此類案件作出緊急部署。⑤在外交部和駐外使領館層面，領事保護中心負責處理和協調有關各方參與領事保護工作。所有駐外使領館實行中國公民自愿登記制度，以便緊急情況下取得聯系。在地方政府層面，各級地方政府也建立了相應的應急協調機制，有的省份，如廣東、福建等省的外事辦公室新設立了“涉外安全處”，專門負責協助外交部處理海外本省居民的領事保護案件。

三 、對加強中國領事保護機制的幾點建議

（一）加快立法建設，做到領事保護有法可依

中國的領事保護在“硬件”保證上比如使領館人員保障以及部際聯席會議的資源統籌上都已經有了較好的發展，而一個成熟辦事框架內所需的最主要“軟件”—法律卻是姍姍來遲。目前，中國還沒有完整統一的領事保護法。2005年，中國政府推出《國家涉外突發事件應急預案》條例，次年4月25日，國家旅游局、外交部聯合發布《中國公民出境旅游突發事件應急預案》，首次建立起包括信息收集、預警評估和預警發布等內容的旅游預警機制。隨后，《外交部重大突發事件應急預案》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家涉外突發事件應急預案》等相繼出臺。2007年3月，外交部根據全國人大代表和全國政協委員的建議，開始研究分階段推動領事保護立法，規范領事保護工作。目前，中國關于領事方面的專項法律只有1990年10月30日通過的《中華人民共和國領事特權和豁免條例》，調整的是外國駐中國領事的特權及豁免權。2009年11月9日出臺了《中華人民共和國領事工作條例（征求意見稿）》，主要對領事職責的范圍、旅行職責的基本原則、領事保護制度以及領事工作的有關事項進行了初步規范，而這一征求意見稿至今尚未變成法律。

領事保護立法的缺失使我國的領事保護工作缺少了一定之規，面對突發事件只能靠僅有的幾個“應急預案”來協調各方，一旦事情結束，則所涉部門悉數退場，皆大歡喜，從而使我國的領事保護工作顯得被動應對有余而主動規范不足。同時，立法的缺失不僅使各項領事工作如預警信息發布、緊急撤僑、領事保護基金、公民緊急醫療等服務缺乏統一而有束縛力的的規劃和執行依據，而且會較大程度上促成這樣一種局面，即出境公民在遇到問題時尋求領事保護的法律意識不夠，往往選擇自己忍氣吞聲。因此，一部成文的有約束力的領事保護法迫在眉睫，它不僅可以使部門聯動時做到責任明確而不相互推諉，還可以通過法律宣傳將相關的領事保護知識內化為出境公民個人的知識，從而提高公民海外出行的警覺與自覺，在遇到事情時公民個人可以從容應對，從而也能較大幅度的提高領事保護工作的效率。

（二）壯大領事保護隊伍，做到領事保護保障有力

據《中國領事服務和協助指南》，我國實施領事保護的主體是政府，在國外是駐外使領館，而目前中國有260多個駐外使領館。顯然，領事人員是我國目前實施海外公民領事保護的主力，但據資料顯示，我國目前的領事人員只有幾百人，領事人員與出境人員數量的比值遠遠小于美國、日本等國家。關于這一點，外交部部長助理樂玉成曾經這樣說：“我們所有駐外使領館負責領事僑務的一共600多人，現在中國每年出境人數達6000萬人次，平均每個駐外領事官員要給10萬人提供可能的領保服務，也就是1：10萬，而這個數字美國是1：5千，日本是1：1.2萬”。①伴隨著出境人員數目的劇增，以及海外公民安全問題的突出，即使是號稱外交部第一大業務司，但也僅僅只有300來人的領事服務司，也難言堪承大任。畢竟，加起來只有600人左右的領事保護隊伍在瞬息萬變的海外安全形勢和巨量的平常領事服務工作面前，顯得過于渺小。

如何壯大領事保護隊伍？筆者認為至少從兩個方面可以來考慮，一是政府層面每年的外交部人才招錄，二是教育教學部門的人才培養。首先是加大外交部人員招募的力度。現行國家機關的人員招募主要是通過每年的國家公務員考試來進行的，外交部也不例外。長期以來，外交部的人員招募以高標準和嚴要求著稱，其門檻之高可算是“難進”的一個主要因素，但外交部的人員招募之少也是“難進”的另一個主要因素。筆者通過對5年來外交部每年的招錄人數做了統計，其中2008年是219人，2009年157人，2010年129人，2011年89人，2012年125人②，對5年加權平均，每年143.8人，而除去涉及專業性較強的技術類人員，每年平均招收進外交部業務司的人約100人左右，而這些人中能直接從事領事保護工作的就變得屈指可數了。在大批留學人員學成歸國以及我國眾多法學和外語類畢業生走向社會之際，懂外語又能做實務的人才為數不少，所以加強領事保護的一個現實路徑是外交部可適當擴大人員招募規模，為領事保護工作增添更多的人力保障。其次是教育教學部門需加強人才培養，為我國領事保護工作積蓄更多后備力量。我國高等院校的國際關系、外交學、國際政治以及外語類專業長期以來一直是外交人才培養的重鎮，但是可能是囿于國內嚴重缺乏實務人才與教學科研人才的之間的“旋轉門”體制，中國的國際關系教學往往呈現出重理論、輕實務，重“高階政治”而輕“低階政治”的傾向，由此長期以來形成的國際關系教學機制有待改進。

（三）利用新媒體，做到領事保護快捷有效

相對于廣播、報紙以及電視等媒體而言，近20年中出現的門戶網站以及社交網絡可以算得上新媒體。新媒體之“新”在于其傳播消弭邊界，信息傳遞瞬間到達，信息反饋也能做到迅速高效。毫無疑問，發揮利用新媒體的快捷反應將大大提高中國的領事保護工作效率。如前所述，中國外交部門已經有了接觸“新媒”的嘗試了，如在2011年11月開通的“中國領事服務網”，為出境人員提供一站式的信息服務。在此之前，外交部在2011年4月開通了名為“外交小靈通”的微博，筆者觀察到“外交小靈通”在已發布的微博中，較多涉及外交動態和出境提醒，因其巨大的轉發量和微博信息傳遞的爆炸效應，可以說為領事保護知識的宣傳做出了較大貢獻。

事實上，筆者注意到，微博在涉及領事保護的處理過程上已經顯示出很強的時效性，如2012年2月16日14：45新浪微博上一位叫做“王小彤”的網友，發布了一條中國小留學生被困菲律賓馬尼拉機場難以入境的消息，熱情的網友將此消息發布在微博上并“@”（網絡名詞，在微博中意為“通知”）了“外交小靈通”，此消息迅速在微博上轉發了2921次。當日16：29時，“外交小靈通”發布消息說已緊急聯系中國駐菲律賓大使館，使館領事官員已趕赴現場進行磋商。2月17日上午9：44，“外交小靈通”再次發布消息說駐菲使館連夜多方磋商，已成功解決小留學生入境問題，該學生已于2月17日晨入境。縱觀整個事件，微博在其中起了很重要的作用，它使我國海外公民遇困的消息須臾之間在同胞中傳遞，而網民的大量轉發和不斷的“@”又給作為外交部代表的“外交小靈通”以較強的輿論監督，最終事情在一天之內圓滿解決，這樣的領事保護處理速度在傳統媒體時代是遠遠無法達到的。

不過，因網上消息泥沙俱下、信息真偽令人難以識別，當前的中國領事服務部門還應做好危機時刻保持信息透明度，并對虛假信息進行即刻辟謠的工作。另外，雖然“外交小靈通”確已顯示出能“扶危濟困”的作用，但它的“身份”背景畢竟是“外交部新聞司公共外交辦公室”，領事保護工作或者相關服務信息只是這一微博發布的信息中的一部分，所以中國的專司領事保護的部門比如外交部領事司或者海外使領館應該建立獨立的專門的微博，來發布相應的領事保護信息，而據筆者所查，在人氣量最高的新浪微博上經過認證的中國駐外使領館只有中國駐津巴布韋大使館一家，在越來越多的信息通過微博發送和越來越多的人在微博上互動的時代，中國的領事保護部門觸“微”之少，可謂缺憾。所以，加強此方面的建設，同樣亦可以放在加強中國領事保護的重要議程上。

領事保護是一國公民出境之后所能享受到來自本國政府的最主要保護。近年來，隨著中國居民收入的日漸提高和中國經濟的涉外程度越來越深，越來越多的中國公民走出國門，由此帶來的海外安全風險問題日益突出，保護海外中國公民安全及合法權益已經成為中國海外利益保護的首要問題。當然，對國際事務的深度卷入不可避免地會招致風險，這也是中國作為大國在崛起過程中要必須面對的。中國現行的領事保護機制主要包括領事保護預防機制和領事保護應急機制，但主要突出了協調與預防，作為規范的制度之“錨”--專門的立法卻還沒有達成，加強領事保護的立法建設迫在眉睫。同時，與發達國家相比，我國的領保隊伍相對偏少，領事保護時間的反應時間還不夠快，壯大領事保護隊伍和利用新媒體服務領事保護工作可以作為我國改善領事保護工作的另外兩個方向。

〔責任編輯：馮延臣〕