齊齊哈爾市農村土地承包糾紛的原因和解決方法

佟佳玉 楊燁 孫海波

[摘 要]隨著農村各項改革的不斷深入，齊齊哈爾市農村土地承包糾紛矛盾突出，通過對理論研究和對農委接待農民信訪情況的分析，總結出我市農村土地經營糾紛的原因和解決方案，以推動我市農業的發展和各項法規政策的落實。

[關鍵詞]齊齊哈爾市；土地承包；糾紛

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）05 — 0085 — 02

齊齊哈爾市是黑龍江省的農業大市，隨著農村各項改革的不斷深入、經濟的快速發展、各種利益關系的進一步調整、農民法制意識、民主意識的不斷增強，一些深層次的矛盾日益突出。尤其是土地問題，一些縣（市）區1998年二輪承包時制定的政策和做法，與2003年3月1日正式實施的《農村土地承包法》和2004年中央、省出臺的化解農村土地承包糾紛的政策有很大差別，引發了農村人地的矛盾，農村土地承包糾紛問題也日益顯現出來。2011年通過采取普查與抽查相結合的調查方法，結合市農委共接待和受理農民來訪、來信、來電2045件次、2898人次的調查和分析研究，對齊齊哈爾市的農村土地承包經營糾紛狀況情況進行了全面的分析。

一、我市農村土體承包糾紛的原因主要有：

第一、地源不足，調節人地矛盾的能力有限。二輪承包時，由于當時的稅費、各種任務如農業稅、承包費、統籌費、糧食任務、義務工等等都是按地分攤，一些村屯干部為了完成任務把土地按現有人口平均分攤下去，并附帶相應的一些稅費任務，這在當時是得到認可的。但是隨著“一免兩補”政策的實行，一些外出戶都回來要地，而在家過去承擔稅費任務的農戶又不同意抽地，造成了一些人無地可分，矛盾十分突出，對抗十分激烈。例如：依安縣依龍鎮豐收村有484戶、1，638口人、11，798畝耕地。1998年土地二輪延包時，當時因農民負擔重和部分農民欠村里錢還不上等因素，沒有領取承包地的農戶和分到土地之后又將土地退還給村集體的農戶共計有265戶、835人。2004年國家實行“一免兩補”政策后，豐收村的無地戶紛紛回村里要地，因村里無足夠地源，引發了無地戶多次到鎮、縣上訪索要土地，而在家多分地農戶又堅持不退，引發了激烈矛盾沖突。經依安縣農委請示省農委，并得到省農委的批復后，縣政府采取果斷措施才得以實施。依安縣的雙陽鎮尤其突出，約有一半的村沒有地源。類似的情況在各個縣（市）、區的其他村都有不同程度的存在。

第二、情況復雜，要地人員情況千差萬別。二輪土地承包之初，由于土地承載著各項稅費任務，農民承包耕地的積極性不高，很多的矛盾沒有顯現。實行“一免兩補”后，那些沒有得到地的農戶全部返鄉，要求同在村居住的農民一樣獲得承包地。從全市情況看，大部分返鄉農民索要承包地的問題通過預留地、機動地得到解決，但還有一些由于種種原因沒有得到解決。據統計，全市目前涉及應補未補地的農戶28，038戶，58，132人，需補地352，304畝。其中：戶在人不在的7，871戶，24，880人，需補地153，436.8畝；婚入應補地的10，072戶，14，555人，需補地82，287畝；刑滿釋放的166戶，311人，需補地1，424.8畝；婚出戶口在村未分地的4，452戶，5，635人，需補地39，031.4畝；涉及逃債的1，435戶，4，420人，需補地30，196畝；涉及躲避計劃生育的435戶，1，411人，需補地8，012畝；職工干部農業戶口家屬626戶，1，503人，需補地8，582畝；其他情況2，981戶，5，417人，需補地29，334畝。其主要原因：一是有的離開時間較長，如有的在80年代期間就已全家搬到外省或大包干之前就舉家搬出，二輪承包分地時村民根本想不起來，他們也沒有及時與村里聯系，根本沒有預留地；有的甚至由于幾次人口普查遺漏等原因，在原村的戶口已注銷，這幾年又回來重新補錄戶口，索要承包田。調研組在調研時，當地干部、農民就有反映此問題，據了解這種情況在全市各縣（市）區都普通存在。二是有的地方戶籍管理混亂，二輪承包時截止到1997年12月31日，所查的戶口不夠準確，有遺漏，沒有留出應留的地；三是躲避計劃生育和逃債、逃避各種任務的戶，只要權利，不盡義務，在沒有兌現相關責任前強烈要求要地；四是有的具有兩地戶口，有的已經落有城市戶口，還回來要地，而鄉村基于時間和財力的原因不能一一去核實。五是個別地方自己定的土政策與國家的政策不符，由于時間長，積聚的過多，解決起來困難較大。

第三、利益驅動，機動地和預留地承包時間過長。機動地、預留地是解決土地矛盾的最主要地源。全市由于村級債務較大，在2003年之前各縣（市）區很多村都按照上級的要求實行了“以地頂債”，將機動地、預留地一包多年卸掉債務；2004年之后個別村干部不顧省、市關于機動地承包不得超過三年的規定，為了自己這任花錢方便把機動地、預留地一包多年，發生寅吃卯糧的現象。據統計，全市機動地、預留地共1，620，351畝，其中：一年一發包的面積621，933畝；2-3年的344，383畝；3-5年的192，847畝；5-10年的175，781畝；10-20年的190，857畝；20年以上的94，550畝。承包3年以上的面積占40%。這樣的情況鄉村不平衡，致使一些地方矛盾突出。

第四、缺乏統籌，新增人口要地矛盾凸顯。據統計，全市1998年后農村新增人口247，061人，需補地1，671，259畝；已有35，536人，補地289，384畝，分別占需補人口、補地面積的14%和17%；尚有211，525人未補地，尚需補地 1，381，875畝，分別占需補人口、補地面積的86%和83%。目前只有龍江縣、甘南縣、富裕縣3個縣曾對1998年后的新增人口進行了較大規模的補地，補地人口占上述3個縣1998年后新增人口的近50%。這3個縣中，龍江縣從2007年開始停止了給新增人口補地，甘南縣對2009年12月31日以后的新增人口不再補地。其他的6縣（市）、7區基本上沒有給1998年后的新增補地。在這些新增人口中，大多數通過講政策、做工作得到理解和平息；而一部分情緒比較激動，言行比較過激，在個別的鼓動下，大規模集體訪、越級訪，特別是在村、隊（組）有機動地的情況下，要求廢止合同，分掉機動地的呼聲比較強烈，而村干部為了村里其他事業的發展不愿意拿出機動地分給新增人口。

第五、推卸責任，個別村干部工作方法簡單。農村的矛盾糾紛除了人地矛盾以外，還有機動地發包過程中的價格問題、承包年限問題、偏親向友問題，還有政策執行不平衡問題等等。有的村干部責任心不強，工作方法簡單，政策水平低，有問題不去認真研究解決，不去做細致工作，小事釀成了大事，個體訪釀成群體訪和越級訪。

二、解決土地糾紛的意見和建議

1、嚴格執行政策，減少土地糾紛。要嚴格執行“增人不增地、減人不減地”的政策。村、隊（組）預留的機動地是整個二輪承包期間內化解人地矛盾的主要地源，不能單獨用于1998年后某個時間段內的新增人口補地。理由：一是統一全市政策口徑，防止產生相互攀比。群眾“不患寡而患不均”，個別縣區給新增人口補地，勢必激起全市其他縣（市）區的新增人口要地。二是如果給現在的新增人口補地，機動地很快用完，那么對以后的新增人口也是不公平的；保留一部分機動地，整個承包期內的新增人口，誰想種地，誰都可以競價承包形式承包耕種，對整個承包期內的新增人口比較公平。三是整個承包期內，因水沖沙壓等自然災害毀損農民承包地，以及修水渠、治理“水打溝”、“三北”防護林建設和村級公益事業建設等都需要預留出耕地予以調整。四是不利于土地承包關系的穩定。有些新增人口戶為了給新增人口分地，想盡辦法讓村去找地源。在沒有機動地或機動地較少的情況下，對一些農民承包田拱地頭、開地邊、種樹脅地等行為進行反映，相互指責、相互舉報，如果要想查清，就得重新丈量土地。而且這樣容易引起連鎖反映，相鄰的村、相鄰的鄉相互效仿，不利于土地承包關系的穩定。五是我市的一些縣（市）區二輪承包遺留問題還沒有完全解決，有的外出戶村里還沒有完全掌握，如果將地源用于給新增人口補地，對這部分因外出未分到土地的農戶是不公平的。

2、實行土地微調，化解土地糾紛。目前，農村信訪90%以上是土地或因土地問題引發的，解決土地問題是減少農村信訪的根本方法。1998年二輪承包時無論是鄉村組織還是農民，無論是在家務農的還是各種原因外出的對土地的關注度都不高，所以工作做的不細，考慮的不周全，以致出現了現在的糾紛。有的村二輪承包時沒有分地方案，沒有分地細則，甚至連土地臺帳都沒有。在分配土地的過程中隨意性大，人為因素干擾多，造成人均占有耕地嚴重不均，大多數農戶都多地，有的農戶多地幾十畝。而少部分農戶因欠債、外出務工等原因連一根壟土地也沒有分到。所以省市政府應當出臺政策，允許對問題較多的村屯進行土地微調，以妥善解決二輪承包遺留問題。

3、出臺配套法規政策，處理土地糾紛。我市是農業大市，耕地面積多，農民比重大，發生土地糾紛的基數比較大。特別是二輪承包已經12年，這期間出現了許多新情況、新問題，需要出臺法規政策加以規范，統一解決問題的標準。如在“消亡戶”的農戶認定標準上，是以戶口為準，還是《土地承包經營權證》為準。《農村土地承包法》實施前，全家戶口遷出并搬到外地居住，按照《黑龍江省農村合作經濟承包管理規定》的規定，耕地被村收回，現在是否該返還土地問題。特別是戶籍制度改革后，村集體經濟組織成員如何認定問題。無地源情況下，一些上訪人要求村給補償問題，這種情況下是通過候地方式解決，還是村給予補償。在地源有限的情況下，解決自然災害毀損農戶承包地與解決外出務工人員土地問題的優先順序等等，需要出臺法規政策加以明確。

4、建立仲裁機構，調解土地糾紛。國家和省、市關于土地承包問題出臺了很多法律、法規、政策，可是沒有行政處罰的相關條款，執行起來困難重重。農民出現土地糾紛縣鄉沒有仲裁機構，到法院不受理，沒辦法只能走上訪這一條路。給各級政府和領導增加了很多工作量。因此，建立以農村經營管理部門為仲裁日常辦公機構的仲裁體系非常必要。通過仲裁、法院審理使農村土地糾紛走上法制化的軌道，逐步形成兩級調解、一級仲裁、司法保障的解決糾紛途徑。

5、提高鄉村干部素質，解決土地糾紛。農村土地糾紛的發生地在村（屯），當事人是村集體和農戶。要減少土地糾紛，做到小事不出村、大事不出鄉，就必須提高鄉、村兩級處理矛盾糾紛的能力。首先要依法辦事，鄉村組織在處理土地糾紛時要按政策規定辦理，要出于公心，不能一樣的事出現幾種處理結果，要取信于民；其次，要加強對鄉村干部的培訓，講政策、講法規、講接待方法，讓鄉村干部知道怎么接待來信來訪，怎么用政策處理問題，把矛盾糾紛化解在基層；第三實行責任追究制，制定信訪工作責任制，對于由于工作原因能解決而未解決的、對于應按政策法規解決而未按政策法規解決的、對于徇私舞弊的都要追究責任。

〔責任編輯：侯慶海〕