和諧行政倫理的道德意識基礎

□ 楊正聯

（河海大學，江蘇 南京 210098）

和諧行政倫理的道德意識基礎

□ 楊正聯

（河海大學，江蘇 南京 210098）

和諧的行政倫理秩序乃是和諧的公共管理秩序、公共秩序乃至社會秩序的基本保證，而行政組織成員的行政道德意識又是行政倫理秩序的內在要素。民主意識、科學意識以及公平意識構成了行政道德意識的核心內容，因此，關于行政組織成員的民主意識、科學意識以及公平意識的培養，乃是構建和諧行政倫理秩序的基本路徑。

行政倫理；行政道德；民主意識；科學意識；公平意識

“倘若沒有相應的道德紀律，任何社會活動形式都不會存在”。［1］（p13）同樣的道理，和諧的行政倫理秩序也是和諧的公共管理秩序、公共秩序乃至社會秩序的基本保證，而行政組織成員的行政道德意識又是行政倫理秩序的內在要素。本文沿著道德概念的進一步分解認為，民主意識、科學意識以及公平意識構成了行政道德意識的核心內容，因此，關于行政組織成員的民主意識、科學意識以及公平意識的培養，乃是構建和諧行政倫理秩序的基本路徑。

一、概念：倫理與道德

倫理中的“倫”，就是條理、順序、秩序、關系的意思，它的核心就是社會中人與人之間的關系狀況，強調的是一種具有結構性和協調性的穩定關系狀態。理即道或道理，指的是一種理想性的狀態。把“倫”和“理”連到一起，則意味著理想的社會關系結構或社會關系模式，反映的應是一種人際關系導向。倫理，通常又被稱為社會倫理。

與倫理最為接近的一個概念就是道德，現在人們往往把倫理和道德連在一起使用。從構詞法上理解，道德其實是德道的意思，“德”即獲得、遵循、實現、取得的意思，“道”在很大程度上是指關于倫理中的“理”的一種具有規律性、理想性的認知和把握，因此，“得道”、“德道”或“道德”，就是指向個人心理與行為的社會關系概念，強調個人對于特定倫理秩序的認知和遵從。

所以，倫理與道德之間的概念關系，就可以簡單地概括為，倫理反映的是人與人之間社會關系結構或社會關系模式的構成狀況，強調的是對這種構成狀況的構建或規范；而道德則是為了實現特定的倫理規范，對個人心理和行為上的要求。前者是社會的整體構成狀況，后者是個人內在心理與外在行為的整體構成狀況。我們可以說某個社會現象是不符合社會倫理的，但不能說這個社會現象是不符合道德的；可以說某個人的行為是不道德的，但不能說某個人的行為是不倫理的，這就是倫理與道德分別指向社會關系結構和個體的區別。同時，二者又是緊密相關的，社會倫理要靠個人的道德行為得以展現和實現，而個人的道德又是社會倫理的基本構成要素。顯然，研究倫理問題，對于道德的考察將是一個無法繞過的切入點。

道德對于個體心理和行為的規范，要求從心理動機到外在行為表現的一致性，道德首先是一種心理動機方面的道德，因此中國古代君子對自身道德的培養，強調一種“內省”的心理過程，這種“內省”指的就是個體對自己的心理以及動機是否符合道德規范所做的主動、自覺的檢查和批判。

道德規范內涵的核心特征是非利益的，確切地說，在道德規范中，排斥個體利益的因素，也就是說，道德只是一種單方面的要求，是一種善的要求或行善的要求，不具有而且反對利益交換的性質，道德規范是遠離于功利主義的。推而廣之，道德的動機或行為，不是與他人進行交換或交流互動活動的后果，不管動機或行為可能指向的對象有什么樣的反應、有什么樣的表現，它只是按照道德的規范應當如此。因此，理想狀態的道德具有一種絕對性質，如同康德所說的懸在他頭頂上空的“絕對命令”，道德心理或道德動機的形成、道德行為的發生，都只來自于道德規范對于個體自身的約束力或推動力，不需要他人的證明、支持或認同。只有這時候，我們才能對相關個體做出“高尚”的道德評價。比如，給予乞討者以施舍，屬于道德行為。此時，道德的要求就只是施舍行為本身，而不包含乞討者其他方面的行為或表現，如認為乞討者可能只是假裝可憐，其實很富裕；乞討者隨地吐痰，令人討厭等。在這里道德規范的對象僅僅是施舍者的施舍行為。子女孝順父母也是道德規范的要求，如果子女因為父母其他方面的行為，如違反國家法律而被判刑入獄，而不愿孝順父母，都有悖于道德規范的要求。但是，在絕大多數情況下，道德規范的約束或者說道德行為的發生，又是以作用于他人，影響他人利益的方式來進行的，存在著道德主體和道德作用對象，上面的施舍者和乞討者、子女與父母都是這樣的一對。因此，道德又具有社會關系，乃至社會秩序的意義，也就是倫理的意義。也正因為如此，關于道德問題的研究往往被放在倫理學的理論范疇中，這一學術傳統，自古希臘的大思想家亞里士多德的《尼各馬科倫理學》時就開始形成了。同時社會中的個人行為，總是擺脫不了個人利益的驅動，而道德規范，說到底，是以價值觀念的形式作用于個體的。所以，現實中道德規范作用的發揮或實現，往往是個體利益、個體對于道德規范的認同程度以及他人的可能反應 （如回報程度、社會輿論評價等）等因素共同作用于相關個體的結果。

從對他人的利益影響或與他人關系的角度，可以把道德規范劃分為這樣幾個層面的內容：一是具有犧牲意向的道德規范，處于道德規范的最頂層，可以用“高尚”來形容，指不顧自身利益，致力于為他人提供方便或利益滿足的心理動機或行為取向。這一層面道德規范效力的實現，往往需要伴隨著強烈的個人情感條件，如親情、愛情等，說母愛是偉大的，在很多情況下都是指母愛所具有的那種不計較個人利益得失的犧牲意向。二是指在不損害自身利益或自身利益損失很少的情況下，為他人提供方便或滿足他人更大的利益需求。主要指的是社會公德、社會慈善等方面的道德要求，扶貧濟弱、尊老愛幼、樂于助人等“做好事”，大都屬于這一層面的道德要求。三是指不能因為個體自身的利益或偏好而產生（或做出）給他人帶來不方便或損害他人利益的動機（或行為）。這一層面的道德規范主要指向社會公德、職業道德以及個人文明領域，比如商家的信譽、個人在公共場所的行為舉止等。相比較而言，前兩個層面屬于導向性的道德規范，要求一種積極的作為，而最后一個層面則在很大程度上屬于抑制性的道德規范，主要內容是要求一種消極的不作為，比如不能欺騙消費者，不能亂扔垃圾，不能隨地吐痰等。這兩個方面都類似于憲法、法律乃至公共政策在公共秩序中的規范性作用，也正因為如此，新制度主義學者諾斯把以倫理道德規范為核心內容的社會風俗和慣例與正式的憲法、法律和公共政策一起，也算作制度規范的構成部分。一方面，在道德規范的作用下，形成社會倫理秩序；在憲法、法律規范的作用下，形成公共政治秩序；在公共政策規范的作用下，形成公共事務秩序。這三種秩序都要通過社會大眾的外在行為體現出來，因而它們之間有著某種相互滲透、相互交叉的關系狀況。另一方面，道德規范對所有社會成員發揮制約效力，這里的社會成員當然包括行使公共權力的公共組織成員或行使行政權力的行政組織成員。在此意義上，行政組織成員又受到雙重的道德規范約束，即作為普通社會成員的道德要求，如孝順父母、尊老愛幼、舉止文明等，和作為行政組織成員的職業道德要求，后者即是行政倫理所要討論的中心內容。

二、行政道德的意向分層

行政倫理指的是一種和諧、有序、穩定的公共行政關系狀態，是通過行政組織成員的職業道德行為所形成的行政關系秩序。總體上看，經由行政組織成員所發生的行政關系主要表現在這樣幾個方面，一是行政組織成員與其他的公共組織成員（如立法組織成員、司法組織成員），以及其他行政組織成員（如上級組織成員、下級組織成員、其他行政部門的組織成員）之間的關系狀況；二是行政組織成員與特定的公共事務之間的關系狀況，表現在行政組織成員關于特定公共事務或公共問題的組織行為應對；三是行政組織成員與社會大眾之間的關系狀況。

通常情況下，關于第一個方面的行政關系大都由正式的憲法、法律以及行政組織內部的組織原則做出明確的規范，行政倫理主要指向后兩個方面。因此，行政關系也是由正式的憲法法律制度、行政組織原則以及行政倫理道德共同作用下的產物。我們在以上論述的道德規范的基礎上，進一步考察指向行政倫理的道德規范的具體內涵，基于討論的方便，這里把它稱為行政道德。

（一）具有自我犧牲意向的行政道德

在公共行政活動中，強烈的組織情感因素主要來自這樣幾個方面：一是民族主義觀念或對國家利益的強烈訴求，基本的道德要求就是愛國；二是對于特定政治意識形態的強烈認同，基本的道德要求就是相關意識形態的政治理想內容；三是對于社會大眾利益狀況的強烈關注，基本的道德要求就是民主的價值觀念內容；四是對于特定政治領袖人物的狂熱追隨，基本的道德要求就是對領袖人物個人言行的無條件服從。

在現代國家的條件下，愛國乃是對于國家范圍內所有公民的具有普遍性質的道德要求，不能算作行政道德的特殊規范；政治意識形態的價值信仰更多地作用于公共政治活動中的制度規范如憲法、法律和國家發展戰略的制定，對于強調具體公共事務應對的公共行政活動而言，不具有直接的規范效力；而對于領袖人物的盲目崇拜也早已為理性的公共行政行為所排斥。因此，具有自我犧牲意向的行政道德規范，主要就是指行政組織成員以無條件服從于社會公益為標志的民主意識。

（二）具有利益比較意向的行政道德

行政組織成員用以比較的利益基礎，并不是其個人的私人利益，而是指其所屬組織實際占有或能夠投入使用的公共資源。因此，這里的利益比較就有了更加明確和嚴格的利益計算特征，強調理性因素在這種利益計算中的核心地位。

在人類歷史的發展進程中，理性的進步是以科學研究的發展為標志的，無論是自然科學還是人文社會科學，它們的發展都直接推動或者代表了人類理性思維能力的提高，使人們更加清晰地認識到自身的利益需求，并且在其追求利益目標的活動中，提供著日益先進、便利的思想工具和物質設備。因此，具有利益比較意向的行政道德，主要是指行政組織成員在進行以公共資源的投入與社會效益獲取之間的成本比較或效率計算時，能夠具有或能夠主動利用相關科學理論或科學知識的科學意識。

（三）具有自我克制意向的行政道德

隨著經濟繁榮或經濟發展成為社會進步的一個主要標志，現代公共行政活動越來越強調一種效率取向，對于絕大多數的行政組織成員來說，追求公共資源投入所帶來的社會效益總量，追求能夠帶來短期效應的經濟發展目標，已經成為檢驗或顯示他們工作成績的一個基本指標，提高社會效益的總量在很大程度上變成了一種具有本身反應性質的組織行為意向。

在這種情況下，自我克制的行政道德規范，就應當指向對于社會公平問題的關注，要求行政組織成員把政策應對思維的對象，把公共資源投入便利的對象，更多地指向那些對于眼前社會效益總量或經濟發展總量沒有明顯推動作用的利益領域，尤其是與社會弱勢群體相關聯的利益滿足目標。因此，具有自我克制意向的行政道德，主要是指規范行政組織成員主動抑制自身以追求短期政績、推動經濟發展總量等為目標的政策意識和組織行為意向，形成或具有更多地關注社會公平問題的心理動機和組織行為取向。

三、走向民主意識、科學意識和公平意識和諧統一的行政倫理秩序

民主意識、科學意識和公平意識，這三個方面的內容在很大程度上構成了推動現代行政倫理秩序形成的行政道德規范系統，它們與既定的憲法、法律以及行政組織原則一起，共同構建與維護和諧、穩定的行政倫理秩序。

（一）民主意識

⒈公共組織成員身份的榮譽意識。［2］（p244－246）行政組織是公共組織的一部分，行政組織成員行使著作為公共權力一部分的行政權力，而公共組織成員身份本身就意味著一種社會榮譽地位，體現了社會大眾對于其公共權力地位的認同和遵從，對于行政組織成員個人來說，這種社會榮譽地位則可能意味著，一系列附隨于公共組織成員身份的個人利益目標的滿足，比如在大眾媒體上的公開露面機會、在社會交往關系中的權威性地位以及在社會經濟活動中的信用地位等等，因此，他（她）們有必要珍惜這種組織成員身份，并有意識地培養和維護基于這種組織成員身份所應具有的心理上的榮譽感。

在現實的行政組織建設活動中，可以采取多種途徑來培養行政組織成員的公共組織成員身份榮譽感，比如直接的思想意識灌輸（政治學習）、統一的工作制服以及基于各種定期或不定期考核所授予的榮譽稱號（勞動模范、先進工作者、工作標兵）等等。當然，這里對于行政組織成員榮譽感的培養還有一個基本的前提條件，那就是行政組織或政府本身必須具有廣泛的社會公信度和道德權威地位，能夠被看作社會公益的代表機關，看作社會大眾的權力化身，如果政府內部腐敗盛行，公共權力更多地被看作是謀取個人私欲的工具，那么，要想從道德層面培養行政組織成員的公益榮譽感，幾乎是不可能的。

⒉受托人的責任意識。受托人責任意識是一種具有法律意識色彩的道德意識，包括兩個層面的基本內容：第一個層面是信用意識。行政組織成員首先要把其與社會大眾之間的契約關系看作是一種信托關系，他們信用意識的出發點就是要獲取委托人的信任。這種信任，既包括相信他們愿意嚴格履行委托事項的意向信任，又包括對他們能夠履行委托事項的能力信任。因此，對于行政組織成員來說，這一層面的信用意識，既包括對他們與社會大眾之間受托人與委托人契約關系的強烈認同，又包括對相關委托事項的自覺關注與積極履行。另一個層面是后果承擔意識。對應于上面所討論的行政組織成員身份所帶來的榮譽和利益，受托人的契約關系地位還意味著一種相應的個人責任后果。正常情況下，無論出于什么原因，無論是由于個人主觀上的失誤，還是難以規避的客觀因素影響，導致行政組織成員沒有完成社會大眾的委托事項，他們都應該為此承擔相關的責任后果。所以，后果承擔意識將從個人利益后果或信用后果壓力的角度，促進或推動行政組織成員更加自覺、主動地關注并履行其行政職能。

在目前的公共行政實踐活動中，行政組織成員的受托人責任意識主要表現在行政首長引咎辭職這個現象上，從責任、意識兩個方面相比較的角度看，這一現象屬于消極性的責任后果承擔意識，在整個社會信用水平不高，法治化程度又較低的形勢下，培育行政組織成員的信用意識方面的工作顯然是一個長期而艱巨的任務。但也正因為如此，更顯示出這種培育工作的重要性，不僅對于和諧的行政秩序建設本身，就是對整個社會的信用發展水平和法治化建設，也將起到一個非常重要的推動作用。

⒊公共物品提供者的顧客服務意識。［3］（p127－130）現代公共行政活動的主要內容就是向社會大眾提供一種公共產品的服務，在此意義上，行政組織成員與社會大眾之間又具有某種市場關系的成分。行政組織成員可以看作是公共物品的供給者，而社會大眾則是公共物品的消費者，現代市場經濟是一種典型的顧客導向型經濟，顧客或廣大消費者的有效需求在很大程度上決定著生產、銷售的規模與方向。因此，我們這里所說的行政組織成員作為公共物品提供者應當具有的顧客意識，就是指其主動發現社會大眾的利益需求，然后想方設法去滿足這種利益需求目標的意識，也就是一種服務意識。

相對于公共組織成員身份的榮譽意識和受托人的責任意識，顧客導向型的服務意識顯然有著更加積極和能動的色彩，強調行政組織成員在維護、構建特定的公共秩序中的主導性意識，只有在這種顧客服務動機的引導下，行政組織成員才會充滿熱情地投入到公共行政活動中去，主動地調查問題、發現問題、了解問題，并積極預防和解決問題。同時也能夠積極回應社會大眾的呼聲，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經濟、最有效的途徑和方法。

關于顧客服務意識的討論，主要根源于經濟領域的企業行為，因此有著較為充分的信息資源，尤其是西方國家已經進行了這一方面公共行政機制變革，中國近年也取得了較快的發展，很多地方政府組織都建立了比較完善的服務制度和規定，比如回訪制度、社會評議制度、社會調查制度尤其是電子政府建設方面的一系列制度和規定等。這些制度建設究竟能夠在何種程度上，在心理層面上培育行政組織成員的顧客服務意識，目前還不得而知，但是一個明顯的變化就是，現在人們到政府部門辦事時，相比較而言，已不再像過去那樣要經常看官員們的臉色了。

⒋平民主義的非精英意識。現代公共行政活動有一個高度分化的趨向，這不僅表現在行政職能和相關的行政組織部門內部日益細化的分工還帶來了行政組織成員日益專業化的趨向，專業化意味著專門的職業知識和職業技能，從長遠的眼光來看，將導致行政組織成員與社會大眾日益疏遠的行政權力關系狀況。一方面，公共行政活動因其專業技術化程度加深，限制了社會大眾的直接參與；另一方面，行政組織成員可能因為其在專業化上的能力而養成了一種精英主義意識，把自己看作高高在上的精英分子，不屑于關注社會大眾的利益需求、傾聽社會大眾的利益呼聲和政策訴求。顯然，這種精英主義趨向與行政組織成員民主意識背道而馳，并將極大地侵害到上述幾個方面的民主意識的培育，因此，在民主意識的培育活動中，對于行政組織成員的非精英主義意識的灌輸和培養也有著非常重要的意義。

總體上看，行政組織成員的非精英主義意識的核心內容就是非官本位意識。由于社會精英的劃分標準主要是以經濟收入為指標，所以絕大多數國家在這方面的非精英主義意識的培養都是通過給予行政組織成員以社會平均工資的做法，培養其作為中產階級的平民主義意識。在中國目前的形勢下，行政組織成員顯然有著較為強烈的精英主義意識，在多數政府部門，官員的工資雖然不突出，但是各種“灰色收入”還是能使他們建立或保持社會精英的心理。

（二）科學意識

⒈在科學家意識方面，行政組織成員應當確立一種平等的關系意識。在尊重科學家獨立人格和獨立研究行為的基礎上，尋求建立與科學家之間的平等關系狀態，保護、推動科學研究事業的發展。其實，這也是推動社會精神文明建設的重要活動內容。

⒉在科學方法意識方面，行政組織成員應當確立理性有限、權力有限的行為意識。認識到無論是行政權力還是科學的理論，都不足以保證和諧有效的公共行政活動機制。那個能夠限制權力與科學的要素，或者說，能夠對權力和科學的有限性予以補充、完善的要素，就是民主的要求，即社會大眾的自主選擇要求。

⒊在與科學理論關系方面，行政組織成員還要建立一種尋求合法性與合理性支持，寬容合法性批判與合理性批評的科學理論意識。科學理論的合作與支持，顯然有利于從正面提高公共行政活動在社會大眾中的合法性認同以及公共行政活動自身的合理性效率。而對于合理性批評的寬容，進而在理論批評的基礎上，尋求改變或改進公共行政活動方式，也是提高公共行政效率的重要途徑。當然，對于合法性批判的態度，還要取決于國家政治體制的特征和要求。

（三）公平意識

⒈貧者意識。公共行政活動的根本目標在于社會公益，而社會公益往往體現為占有社會中絕大多數成員的共同利益。在現實社會中，公平問題越是嚴重，越是意味著處于社會底層的貧困人口可能占據著社會成員的很大一部分，他們的貧困將直接影響到公益的實現程度乃至整個社會的經濟發展水平。如果把整個社會的物質利益滿足狀況比作一個四周木板層次不齊的水桶，那么，貧者就相當于那些比較短的木板，只有把這些短的木板補齊了，或者使它們變得更高一點，才能保證整個水桶能夠乘下更多的水。因此，對于行政組織成員來說，應當具有一種貧者意識。要時刻關注那些處于貧困狀態的社會成員，致力于為他們謀取物質利益，以此推動社會的整體發展水平。

⒉和諧意識。作為公共組織的行政組織，也是政權的一部分，政權的穩固也關系到公共行政活動的正常進行。在現代社會中，穩固的政權不僅是指現有政權的構成及其運行能夠得到社會大眾的廣泛認同、響應和配合，還應當指通過政權組織的公共治理活動，在整個社會中能夠形成一種較為和諧的利益關系狀況。對于負責日常公共事務應對的行政組織來說，緩解甚至消除社會中存在的利益沖突關系，顯然應當是其基本的公共行政目標。因此，確立在社會利益關系狀況中的和諧意識，乃是行政組織成員公平意識的一個基本內容。

⒊責任意識。作為公共組織的一員，行政組織成員必須要為公共秩序中出現的問題負責，更重要的是，現實社會中的公平問題，往往是公共政策活動所造成的后果，行政組織成員有責任去緩解、消除其所屬組織造成的社會后果。比如在新中國建立以后，為了加快實現國家的現代化發展目標，在很長一段歷史時期，一直實行各種不利于農民利益的城鄉二元分割政策，如戶籍政策、糧食定價政策、耕地使用政策等等，這一系列政策活動在很大程度導致了中國幾億農民相對于城市居民的貧困狀況，造成了當代中國社會中一個最大的社會公平問題。在這一政策歷史背景下，行政組織成員應當具有的公平意識就是為農民貧困負責的責任意識。只有在此責任意識的指導下，才能在考慮到農民在過去的付出基礎上，把政策投入、公共資源投入更多地向農村地區、向農民傾斜。也只有這樣，才能有效地緩解以農民貧困為代表的社會公平問題。

從行政倫理秩序的角度，我們可以把公共行政活動中涉及到的主體要素大體上劃分為人的要素、自然事物要素和社會事務要素這三個大類，其中人的要素主要是指從事公共行政活動的行政組織，自然事物要素指滿足人們利益需求的客觀利益目標，社會事務要素指以社會大眾為核心的社會利益關系狀況。和諧的行政倫理秩序就是指在這三者之間建立了某種和諧、穩定的關系結構狀態。相比較而言，行政組織成員的民主意識主要指向人的要素與社會事務要素之間的關系狀況，科學意識主要指向人的要素與自然事物之間的關系狀況，而公平意識則主要指向社會事務與自然事物之間的關系狀況。只有在行政組織成員中培育起較為普遍和濃厚的民主意識、科學意識以及公平意識的道德氛圍或道德規范壓力的基礎上，我們才有可能去展望一種善的行政組織行為，展望一種善治的公共行政模式，或者說和諧行政倫理秩序的理論模型：

［1］愛彌爾·涂爾干．職業道德與公民道德［M］．世紀出版集團、上海人民出版社，2006．

［2］凱爾曼．制定公共政策［M］．商務印書館，1990．

［3］奧斯本，蓋布勒．改革政府［M］．上海譯文出版社，2008．

（責任編輯：牟春野）

The Moral Consciousness Base of Harmonious Administration Ethic

Yang Zhenglian

A harmonious administration ethic order is the basic guarantee of harmonious public management order，public order and social order，further more，the administration members＇administration morality consciousness is the immanent element of administration ethic order．Democracy consciousness，science consciousness and equity consciousness are the basic content of ＇administration morality consciousness，so，the bringing up of administration members＇democracy consciousness，science consciousness and equity consciousness is the basic path of harmonious administration ethic order constructing．

administration ethic；administration morality；democracy consciousness；science consciousness；equity consciousness

B822．9

A

1007－8207（2012）02－0001－05

2011－10－14

楊正聯 （1971—），男，安徽蚌埠人，河海大學公共管理學院副教授，法學博士，公共管理博士后，研究方向為公共政策理論、公共管理理論、政治社會學。