國際旅游島發展通用航空產業的法律探討

□ 劉云亮，張 鵬

（海南大學，海南 海口 570228）

國際旅游島發展通用航空產業的法律探討

□ 劉云亮，張 鵬

（海南大學，海南 海口 570228）

我國啟動的低空空域管理制度改革給海南發展通用航空產業提供了良好機遇。建設海南國際旅游島，可以充分利用經濟特區立法權，認真規劃海南通用航空產業的發展，制定海南發展通用航空產業的政策和地方法規，鼓勵海南通用航空及其產業鏈發展，推出海南高端的空中旅游項目，使海南成為國家低空空域管理改革的先行試驗區。

國際旅游島；通用航空；低空空域；產業鏈

低空空域，通常是指1000米以下的空間范圍。許多國家都根據各自國情采取不同的法律規制，明確相應的法律制度。所謂“低空開放”是指：解除部分航空器在某些低空空域活動的封鎖、禁令、限制等，準其在低空進行相應的空中活動，并將低空空域分為管制空域、監視空域和報告空域三類。①民用航空飛行高度一般在6000米以上，我國把1000米以下確定為低空空域，在2009年我國低空空域管理改革研討會上，有關方面提出將1000米以下的空域分為3類：管制空域、監視空域、報告空域。對這三種不同空域的規定，有其各自不同的法律特征和內容要求。海南國際旅游島定位為“一臺兩區三地”，②國務院《關于推進海南國際旅游島建設發展若干意見》將海南國際旅游島，定位為“一臺兩區三地”，即“一臺”指國際經濟合作和文化交流的重要平臺，“兩區”指我國旅游業改革創新的試驗區和全國生態文明建設示范區，“三地”指世界一流的海島休閑度假旅游目的地、南海資源開發和服務基地和國家熱帶現代農業基地。低空空域資源是海南國際旅游島建設所涉及的重要資源內容。

進行低空空域管理制度的改革，開放低空空域，發展通用航空事業是我國經濟建設和社會發展的必然趨勢。2010年10月，國務院與中央軍委聯合發布了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》（以下簡稱 《改革意見》），決定對我國低空空域管理進行改革，充分開發并利用低空空域資源，促進通用航空事業、航空制造業和綜合交通運輸體系的發展。《改革意見》給海南國際旅游島建設帶來了新的發展機遇，海南應充分發揮區位和資源優勢，結合海南國際旅游島《規劃綱要》，開放和開發通用航空市場，推出低空空域空中旅游觀光項目，使其成為海南旅游的特色產品。要盡快啟動海南低空空域管理制度改革和創新機制試點工作，著手從以下幾方面出臺相應低空空域管理改革試點政策，制定和完善相應的法律法規：

一、盡快設置高效科學的有關低空空域管理機構，以適應通用航空產業發展的需要

由于許多國家對低空空域的使用和管理都有相對統一的制度，尤其是針對國家統一的航空機構，如軍事、海關、警察和其他國家勤務飛行等，這在很大程度上限制了通用航空、私人航務、商務公務飛行等活動的開展，導致很多空域資源閑置，低空空域難以開放。國務院、中央軍委空中交通管制委員會是我國全面負責空域的主管機構，該機構出于國防安全的考慮，往往極其重視對高中空域的管制，而忽略了低空空域，尤其是1000米以下的低空空域幾乎未被列入管理視野范疇，導致我國低空空域資源利用率極低。我國空軍部門對空中飛行活動也實行了嚴格的管制，即使民用航空的飛行活動也要事先審查批準，對通用航空活動的限定就更為嚴格。目前，各地民航管理局對低空空域活動也沒有相應明確的管轄權，低空空域究竟由何機構來負責仍未明確。海南如何建立專門的低空空域管理機構是一個較為敏感的問題，它不僅涉及海南低空空域管理問題，也涉及海南地方政府對低空空域管轄權大小的問題。海南一直積極尋找海南低空空域改革的具體措施，如將海南低空空域管理與改革的事務交由海南省航權辦公室進行負責協調。因為海南在積極發展國際旅游業務的過程中，對外的航空業務涉及第五、六航權開放問題，對內涉及如何放開低空空域、發展海南通用航空、商務航空等問題，將這兩方面事務集于海南省航權辦公室負責協調統籌發展，可以加大海南低空空域資源開發使用的力度，將海南旅游發展中重要的低空空域資源和第五、六航權使用制度等結合起來，進行綜合規劃管理。

二、制定海南通用航空產業發展規劃

海南通用航空事業發展起步較慢，規模小，這樣就使影響全面規劃發展海南低空空域資源及通用航空產業的阻力相對減少，也使日后制定海南通用航空產業發展規劃更加科學。目前，海南正結合國家出臺的低空空域管理改革意見，抓緊制定海南低空空域管理改革的目標和發展規劃，針對低空空域管理，提出相應的改革目標。①海南低空空域管理改革目標即具體分為三個階段，第一個階段是試點階段。第二個階段是推廣階段。第三階段是到2015年建立法規標準完善、運行順暢管理高效的服務保障體系。海南省宣布開放1千米以下低空空域［N］．海南日報，2011－01－29（2）．如海南已在組織相關部門和單位開展對海南低空空域的探索活動，并提供相應的技術支持和飛行保障，通過低空航線飛行、演示飛行、巡查飛行等多個科目的試飛，對不同區域的低空空域進行數據收集，測試空管協調在低空開放中的應變方式等等，為加快規劃和發展海南通用航空產業提供理論依據和實驗參考。

海南發展通用航空產業，應有一個相對全面、科學、合理的規劃。如通用航空機場等基礎設施的建設規劃和設計。海南目前已有海口美蘭、三亞鳳凰兩大民用機場，如今正在籌劃興建博鰲機場、西部機場，以實現機場建設南北東西平衡。在通用航空機場規劃和建設上，可以結合海南島地形特征，在中部地區如五指山市、白沙縣，在旅游資源特色區域如尖峰嶺、霸王嶺的相關區域建立直升機場，用于發展中部區域交通、森林旅游業等。同時，依據海南近海資源開發的區域和布局需要，在近海相關地域設置通用航空機場，以滿足近海資源開發的需要。此外，隨著海南經濟的迅速發展，特別是空域管理改革的推進，海南通用航空在政務飛行、商業飛行、醫用、警用、救災飛行、私人飛行等方面，對通用飛機和直升機的需求將呈現出井噴式的發展。對此，認真規劃和管理、開放海南低空空域資源，是海南國際旅游島建設的重要內容之一。

三、制定海南發展通用航空事業經濟特區法規

《改革意見》的八大任務之一是逐步構建具有中國特色的低空空域管理法規標準體系，為低空空域管理制度的改革提供法律支撐。海南經濟特區在低空空域管理制度方面，應該享有哪些立法權限，這些權限是否需經國務院、中央軍委授權或批準，確實值得研究。在涉及航空領域、航權、航線、空域管轄、低空資源等方面，地方政府的權限有限。為滿足海南國際旅游島建設和海南經濟特區立法權的實際需要，能否在此方面有所創新和突破，制定一些與海南低空空域資源開放和開發相關的經濟特區法規。如制定《海南經濟特區發展通用航空產業條例》，規范海南發展通用航空產業的鼓勵措施和激勵機制，明確海南通用航空產業發展的地位方針和指導思想，確定海南通用航空產業發展規劃，統一海南通用航空產業的市場準入標準和經營管理規章制度，吸收、鼓勵和扶持民間資本進入海南通用航空產業的基礎設施建設等。該條例在內容上要有適當的超前意識，盡可能讓海南地方政府在發展低空空域資源上有相對高的自治權，對發展通用航空產業有充分的自主權，這樣不僅能滿足海南國際旅游島建設的需要，也使海南熱帶島嶼資源得以充分展示。如盡管瓊州海峽兩岸的交通已較為方便，有往返不斷的海上航班，還擬規劃興建跨海大橋和隧道，但在瓊州海峽開通直升機交通業務，不僅可以滿足海峽兩岸交通多元化便利的需要，也足以顯示海南發展通用航空產業存在著巨大的發展空間。海南國際旅游島建設，完全可以充分發揮和利用經濟特區立法權的優勢，率先在全國推出發展通用航空產業試點和相關管理機制，使我國通用航空產業尋找到新的發展模式，提升我國通用航空產業發展的水平。

四、提升海南低空空域使用率，充分保障海南通用航空產業發展的需要

海南落實《改革意見》，要確保空防安全，積極穩妥地推進低空空域管理改革，最大限度地盤活低空空域資源，促進通用航空事業健康有序的發展。其中最大限度地盤活低空空域資源，是《改革意見》的初衷和核心內容，海南國際旅游島建設有必要把握國家放開低空空域政策契機，在海南大膽進行嘗試低空空域管理新模式，建立全新、高效、快捷集中審批監管的低空空域管理機制，為發展通用航空產業和拓展公務航空事務，創造和提供最佳有利的管理保障和服務體系。海南島在全國畢竟是一塊較小的區域，其低空空域管理制度在全國的影響也不大，在海南嘗試建立全新的管理機制，力行簡化低空空域使用發行程序，降低通用航空企業主體準入門檻，盡可能提高海南低空空域資源使用率，最大程度地吸引各方資金融入通用航空產業，建立和發展、壯大海南通用航空產業。在具體措施制度上，可先行劃定海南低空空域范圍，明確海南低空空域適度自由飛行的相對區域，并施行簡化的飛行計劃申報審批核準程序，建立相應的通用飛行系統有償保障服務機制。在通用航空企業準入和通用航空飛行準駕制度上，海南可施行準入條件適度從寬政策，先行考慮盡快建立通用航空產業體系，逐漸完善和規范通用航空產業的發展。由于種種原因，海南低空空域使用率極低，目前也僅僅是在海南三亞、樂東、東方等地因中國海洋石油公司開發海南島近海石油所需而使用直升機運輸業務，尚不是真正意義上的海南通用航空產業發展，海南低空空域資源開發利用仍處于“處女地”狀態，當務之急是盡快將海南低空空域資源開發利用起來，使之迅速發展形成一種產業經濟鏈狀態。

五、出臺鼓勵發展通用航空產業及其產業鏈的一系列政策和措施

海南開發低空空域資源在全國具有特別的優勢，也為發展海南通用航空產業提供了很好的條件。海南應借國家出臺低空空域改革政策的“東風”，積極摸索和制定海南低空空域資源開發利用的政策和措施，充分發揮地方政府對航空產業鏈扶持作用，為在海南設立的航空企業及其相關企業提供必要的規劃、土地、財政、稅收等方面優惠服務，并積極配合相關部門在其他相關領域給予更大的便利。如為了鼓勵海南通用航空產業發展，應盡可能降低通用航空飛行器在一般機場的起降費、停場費，在機場附近劃定指定區域專用于通用航空飛行器停靠場地等等。海南各地方政府應積極創造條件，招商引資，興建通用航空機場等硬件設施，并為其通航提供必要的幫助與協助。應盡快辦理通用航空機場建設所需相關手續，解決通用機場業主后顧之憂。海南通用航空產業發展不僅限于通用航空事業本身，還涉及發展與其密切相關的產業鏈，如建立航空汽油等油料的運輸、存儲和銷售服務體系，開展通用航空設備配套維修基地建設及其服務，放寬通用航空器材進出口貿易領域等。此外，海南還有必要盡快創辦通用航空培訓基地，以解決通用航空飛行人員來源及其專門人才培養等問題。目前我國通用航空飛行專門培訓機制尚未建立和健全，通航企業飛行員來源僅限于軍航退役飛行員和極少量的自費訓練的飛行員，這一情形很難滿足通用航空企業發展所需。海南完全可以考慮創辦通用航空飛行員培訓學校，為通用航空培養飛行人才。

國家啟動低空空域管理改革，給海南通用航空產業創造了一個很好的發展機遇，也是海南國際旅游島戰略進一步實施高端旅游項目的重大契機。盡管發展海南通用航空產業涉及許多困難，存在產業基礎、發展環境、條件、人才等許多方面的問題，但海南憑借其島嶼自然風光的特色優勢和所處我國南海前哨的基地作用，海南發展通用航空產業的前景是美好的，其市場潛力也是巨大的。只要沿著國際旅游島發展戰略的正確方向，充分把握和貫徹國務院《改革意見》中有關發展利用低空空域資源的精神，積極發展海南通用航空高端旅游、商務活動等項目，鼓勵和扶持通用航空產業及其產業鏈發展，海南就一定會走出為全國低空空域管理改革成功的試驗之路，為我國通用航空產業的發展提供成功的經驗。

（責任編輯：徐 虹）

Discussion on Law of Developing General Aviation Industry in International Tourism Island

Liu Yunliang，Zhang Peng

Starting up the reform of low－altitude airspace management system provides a good opportunity for Hainan to develop general aviation industry．To construct Hainan international tourism island，we can make full use of legislation for the Special Economic Zone Authority，lay out the development of Hainan general aviation industry and launch high－end air tour．We can make Hainan the first pilot area of reform on national low－altitude airspace management by instituting policies and local regulations and encouraging the development of industry chain of general aviation industry．

International tourism island；general aviation；industry chain；low altitude airspace

D922．296

A

1007－8207（2012）02－0067－03

2011－11－06

劉云亮 （1965—），男，海南定安人，海南大學法學院教授，經濟法學科負責人，碩士生導師，法學碩士，研究方向為經濟法學；張鵬 （1989—），女，山東聊城人，海南大學法學院經濟法碩士研究生，研究方向為經濟法學。

本文系2011年度中國法學會部級法學研究課題項目 “建設國際旅游島法律對策研究”的階段性成果，項目編號：CLS（2011）D47；本文獲得海南大學 “211工程”建設專項經費資助。