當前行政執法監督面臨的問題與對策

□ 梅獻中

（廣東韶關學院，廣東 韶關 512005）

當前行政執法監督面臨的問題與對策

□ 梅獻中

（廣東韶關學院，廣東 韶關 512005）

實施依法行政，規范行政執法，加強對行政執法的監督，在保護行政相對人的合法權益，提高行政效率，重塑政府形象等方面有著重要意義。我國雖然已初步建立了行政執法監督體系，但目前尚不能很好地發揮作用，其面臨的主要問題是：人大的監督缺乏有效性，行政主體的內部監督作用有限，社會監督軟弱無力，司法監督流于形式。對此，應采取強化人大監督，對內部行政監督制度進行改革，增強社會監督的作用，進一步發揮司法監督的效能等措施加以完善。

依法行政；行政執法；監督體系

貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的根本性轉變。2004年3月20日，國務院頒布了《關于全面推進依法行政實施綱要》，明確提出要用10年左右的時間把我們的政府建設成法治政府的偉大目標。但近幾年來，隨著我國經濟社會的深入發展，一系列社會問題日趨凸顯出來：城鄉之間、地區之間發展不平衡，收入分配不公平，收入差距不斷擴大，社會結構和利益格局不斷變動與調整，部分地區和一些領域社會矛盾不斷增加，群體性事件時有發生，一些行政執法領域腐敗現象仍然比較嚴重，執法不公、行政不作為或亂作為等。在此背景下，2010年11月8日，國務院又頒布了《關于加強法治政府建設的意見》，提出要認真落實依法治國基本方略，進一步深化改革，加強制度建設，強化對行政權力運行的監督和制約，推進依法行政，建設法治政府。［1］這對我們認真思考并進一步做好行政執法監督工作不無啟發。

一、加強行政執法監督的時代內涵

毋庸置疑，實施依法行政，規范行政執法，加強對行政執法的監督，在當前具有十分重要的現實意義。行政機關作為一個國家社會、經濟、文化等各項建設事業的管理者和服務者，它的管理涵蓋面大，涉及范圍廣，關系到社會生活的方方面面，與人民群眾的關系極為密切。加強對行政執法的監督，既有利于國家法律法規和政策的貫徹落實，也有利于保障行政相對人的合法權益。現代社會的很多矛盾，雖然發生在社會的各個層面、各個主體之間，但是矛盾背后或者矛盾的起因大多都離不開政府的行政執法行為。從征地拆遷到市場秩序，從假冒偽劣產品橫行到安全事故頻發，各種各樣的社會問題和沖突，相當多的是因為政府沒有嚴格依法行政或政府越位、缺位、錯位造成的，而對行政執法的監督不力也是一個重要原因。政府機關不依法行政，就無法承擔起維護社會公共秩序、提供公共服務、社會管理和經濟調節這一系列重任，而且我國70%以上的法律和行政法規，80%以上的地方性法規都需要行政機關執行。就此而言，在當前經濟結構快速調整、社會矛盾多發、利益主體和利益訴求日益多元、公民的民主意識和權利意識日益高漲的時代背景下，加速推進法治政府建設，規范行政執法，加強執法監督，就顯得更加迫切和重要。

在行政法上，狹義的行政執法監督，是指負有監督職責的國家機關對于行政執法主體實施的行政執法行為，是否符合行政法律規范進行的監察和督促，并對違法行為予以糾正的活動。［2］廣義的行政執法監督，是指除特定國家機關的監督外，還包括執政黨、人大、人民政協、新聞媒體等對行政行為的監督。筆者認為，當前行政執法監督的主要任務和作用應當包括：

⒈督促行政機關及其工作人員積極、嚴格地執行國家的法律、法規和規章，依法履行法定的行政管理職責。行政行為不是簡單、機械的活動，法律規范也不是自發運作的準則。現代行政管理要求管理者把具有普遍約束力的法律規范適用于復雜多樣、變化無窮的社會現實問題，把執法機關是否采取了有效的措施，積極、認真地履行法定職責置于監督之下，可以有效地促進法律法規的正確實施。

⒉防止和糾正違法或者不當的行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。行政執法機關實施法律、法規和規章直接或間接作用于行政管理相對人的形式，決定了各種各樣的行政行為包括各種行政執法行為，只有在依法實施的前提下，才能合法、適當，公民、法人或者其他組織的合法權益才不致遭受侵犯。目前，行政執法行為出現違法、不當、失職、瀆職現象已是一個不容忽視的問題，因此，糾正違法行為，為公民、法人或者其他組織的合法權益遭受的損害提供有效的救濟，應當在行政執法監督工作中居于重要位置。

⒊協調行政機關在執法過程中出現的矛盾，提高行政效率。行政機關在實施法律、法規、規章時，既有明確分工、各負其責的一面，也有互相配合、密切協作的一面。究其原因，既有行政執法機關彼此對法律、法規和規章理解不同的原因，也有行政執法機關在行政執法活動中相互配合不夠等因素。這些問題的存在，勢必影響法律、法規和規章的正確實施，影響行政管理的效率。因此，開展執法監督，就應當把協調執法矛盾作為一項重要工作，以充分發揮政府綜合、協調的功能。

⒋研究法律、法規和規章以及作為執法依據的其他規范性文件本身所存在的問題，并及時加以修訂或向有關機關提出相應的完善建議。行政機關在執法工作中出現矛盾或難以實現立法預期目標，有時并不僅僅是執法工作本身的問題，而在于法律規范或執法依據本身難以操作或者脫離現實。這當中既可能是立法當初法律規范就存有缺陷，也可能是因為客觀實際情況的發展變化而使法律規范已不能適應實際需要。如果不能及時地對法律規范進行修改或調整，僅靠規范和嚴肅執法行為本身，顯然是不能從根本上解決問題的。因此，開展行政執法監督工作，注意研究法律規范本身所存在的問題，對法律規范的可行性和實際效果進行評價并酌情予以處理和反饋，無疑是很有必要的。

⒌通過加強行政執法監督工作，密切執政黨和政府與人民群眾的聯系，重塑政府形象，增強政府權威。近年來的許多社會矛盾都是因為行政執法機關行政不作為、亂作為造成的。由于缺乏必要的監督和救濟渠道，使得行政相對人的正當權利得不到保障，最后只能采取較為極端的方式解決問題。這樣非但不能解決問題，化解矛盾，反而會使矛盾擴大化，甚至嚴重傷害了人民群眾對執政黨和政府的感情。因此，加強對行政執法的監督，可以及時糾正許多違法、失職、瀆職行為，密切行政主體與行政相對人的關系，重塑政府形象，增強政府權威。

有史以來，行政一直是權力的代名詞，行政執法是權力最形象的化身。權力具有雙重性，它不僅代表責任和義務，同時也意味著某個人的權利和地位。權力在使用的過程中必然產生兩種效果：正效應和負效應。權力的正效應指權力發揮其正常的應有的職能；權力的負效應指權力的擁有者假公濟私、濫用權力，因而對公共利益造成危害。行政執法在日常生活中表現為各種具體行政行為，其具有自由裁量性、單方意志性、直接效力性和強制性，該強制性是由國家強制力來實現的，因而行政執法便具有了權力的負面效應。即行政主體在行政執法過程中有濫用權力的可能，如行政執法活動中存在的亂立章法、以言代行、以權壓法、越權執法、以罰代刑、徇私枉法、不積極履行法定職責等違法現象。我國《憲法》規定，我國是社會主義國家，一切權力屬于人民。人民為了治理好自己的國家，需要通過科學分工的各個國家機關來行使權利。每個行政機關的權限應經過合理配置，其權限都必須是特定的、受到限制的，權力只有受到限制才能真正保障權力的正當行使。而不受限制的權力必然導致腐敗，絕對權力必然導致絕對腐敗，這是千古不易的真理。因此，各行政機關及其公務員都必須在法定的權限內行使權力，自覺接受來自其他國家機關及人民的監督。美國“憲法之父”麥迪遜指出：“人民是天使就不需要管束，政府是天使就不需要監督。既然人民和政府都不是天使，那么人民就需要政府管束，政府就需要人民監督。”［3］因此，對行政機關的行政執法行為進行有效的監督，是保障依法行政、建設法治國家的基本途徑和重要方式。

二、當前行政執法監督面臨的主要問題

行政執法監督是保證行政權力正當行使、維護行政相對人合法權益所必不可少的。我國雖然已經初步建立了行政執法監督體系，但目前尚不能很好地發揮作用，面臨的主要問題包括：

⒈人大監督缺乏有效性。［4］（p170－171）國家權力機關的監督在行政執法體系中居于核心地位。對于權力機關監督的形式，我國《憲法》和《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》都做了一些原則性規定，但由于缺乏具體的操作規程，且對于監督的內容、方式以及拒絕接受監督應負的責任缺乏明確的法律規定，因此監管往往流于形式，所產生的作用并不明顯。2007年1月1日實行的《人民代表大會常務委員會監督法》雖然規定了詢問、咨詢以及對特定問題的調查，加大了對行政執法行為的監督力度，但針對性仍顯不足，操作性仍然不強。

⒉行政主體的內部監督作用有限。行政主體的內部監督主要有層級監督和專門機關的監督兩種形式，但目前這兩種監督制度都存在一定缺陷。由于層級監督是一種內部封閉式的上下級之間的監督，往往公開性、透明度不夠，因而其公正性、有效性令人懷疑，而且缺乏公眾參與的層級監督難免存在隨意性和偏袒現象。又由于層級監督的目標常被行政管理的目標所取代，因而導致層級監督的科學性和權威性受到了影響。在專門監督方面主要有審計監督和監察監督兩種形式。一方面，專門監督仍是行政主體內部系統的監督，同樣存在開放性和公眾參與不夠的問題；另一方面，專門監督機關也缺乏應有的“反監督”，致使監督權力的行使、監督職責的履行、是否存在行政不作為等問題同樣缺乏相應的監督與制約，這就不可避免地會影響專門監督的成效。

⒊社會監督軟弱無力。社會公眾的監督有利于行政主體依法行政，減少違法、不當的行政執法行為。但由于缺乏明確而具體的法律規定，無法給社會公眾提供切實可行的監督途徑和方式以及相應的監督反饋和落實渠道，致使群體性上訪事件或極端性個人行為不斷出現，近兩年不斷發生的因違規土地征用、房屋拆遷導致的自焚事件以及“地溝油”等問題，很多情況就是與沒有為行政相對人提供及時有效的監督途徑有關。新聞輿論的監督也未得到規范化、法制化，《新聞監督法》至今沒有出臺，已嚴重影響了新聞監督的效力。我國《憲法》第27條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”但由于缺乏具體的法律制度保障，《憲法》中規定的這兩條公民和社會的監督權利仍然未能得到有效落實。

⒋司法監督流于形式。司法監督是人民法院的審判監督和人民檢察院的檢察監督，其中尤以審判監督為主。由于目前司法體制和行政體制所限，司法機關不能獨立于地方政府，人事、財政、后勤保障以及各種工作關系的協調都離不開地方政府和有關政府部門，在這種情況下，要想使司法機關在行政訴訟中充分行使監督權，超然于地方政府之外，獨立公正地做出司法裁判很不現實，任何一個“頭腦清醒”的法院都會考慮到與行政機關的關系，從而在行政訴訟中做出有利于行政機關的裁判，因而司法監督流于形式也就成了自然而然的事了。

針對以上行政執法監督所存在的問題，國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中規定了不少對應性的實施意見，如：要自覺接受人大、政協和群眾監督，政府機關也要加強政府內部層級監督和專門監督，對事關改革發展穩定大局、人民群眾切身利益和社會普遍關心的熱點問題，縣級以上人民政府要主動向同級人大常委會作專題報告。上級行政機關要切實加強對下級行政機關的監督，及時糾正違法或者不當的行政行為。保障和支持審計、監察等部門依法獨立行使監督權。要拓寬群眾監督渠道，依法保障人民群眾監督政府的權利。完善群眾舉報投訴制度。高度重視輿論監督，支持新聞媒體對違法或者不當的行政行為進行曝光。對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，有關行政機關要認真調查核實，及時依法作出處理，并將處理結果向社會公布。［5］在加強行政執法監督的問題上，可以說，《關于加強法治政府建設的意見》提出了不少新的舉措，如政府要“主動向人大常委會作專題報告”，“拓寬群眾監督渠道”，“完善群眾舉報投訴制度”等。不過，筆者認為，這些新舉措尚需具體的操作制度加以落實，不少意見還只是觀念上的、思想上的，如果不查找到問題的體制性、制度性根源，作針對性的革新，行政執法監督領域面臨的問題恐怕仍將繼續存在。

三、完善行政執法監督的對策與建議

針對我國現有行政執法監督制度所存在的問題，筆者認為，可采取以下措施加以解決：

⒈強化人大監督，確立以人大監督為核心的監督體系。要改進人大監督方式，細化監督內容和程序，明確拒絕監督的責任，強化人大監督的作用。在目前的體制和法律框架下，要貫徹落實好《人民代表大會常務委員會監督法》，使該部法律所規定的監督方式、內容和程序以及相應責任真正得以實施和明確并不斷修正完善，使人大作為國家和地方最高權力機關的憲法地位有明確體現并不斷提升。

⒉對內部行政監督制度進行改革。一是進一步完善上級對下級的層級監督制度，使層級監督制度化、法律化；二是要拓寬內部監督的路徑，增加透明度和公開性，加強與社會各界和人民群眾的聯系和互動，接受人民群眾的監督，增強內部監督的效力；三是要改進制度，加強對層級監督和專門監督的監控，督促監督者盡忠職守，積極作為，切實履行監督職責。

⒊增強社會監督的作用。近年來，由于新聞媒體的特殊作用，人們對輿論監督的期望值越來越高。當前應做好以下幾方面的工作：一是改革新聞媒體的管理體制，減少行政控制，增強其獨立性；二是制定《新聞監督法》，為輿論監督和媒體記者提供法律保護，并保證輿論監督的及時、準確和有效性。此外，要加強其他形式的社會監督，如民主黨派的監督、人民群眾的監督等，保證監督主體的獨立地位，拓寬參與途徑，切實發揮其應有的作用。

⒋進一步發揮司法監督的效能。一方面，司法對行政執法的監督往往是通過審理行政案件進行的，因此，擴大行政訴訟的受案范圍便成了加大司法監督力度的必然要求，如將一些涉嫌違憲的行政行為、部分抽象行政行為也納入到行政訴訟的受案范圍之中；另一方面，切實理順政府機關尤其是行政執法主體和人民法院、人民檢察院之間的關系，擺脫司法機關對政府機關在人事、財政、后勤保障等方面的依賴，確保其獨立行使審判權和檢察權。另外，還要完善司法建議和檢察建議制度，對司法機關在審判和檢察實務工作中發現的違法違紀行為，不但要規定可以提出司法建議或檢察建議，而且要明確建議的法律效力和高效的反饋機制，使這一制度進一步規范化、制度化、法律化。

［1］［5］中國政府網［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／zwgk／2010－11／08／content＿1740765.htm，2011－10－07.

［2］http： ／／baike.baidu.com ／view ／435803.htm［EB ／OL］.2011－10－07.

［3］（美）漢密爾頓，杰伊，麥迪遜著.聯邦黨人文集［N］.紐約郵報.1888－02－01（48）.

［4］應松年.行政法與行政訴訟法學［M］.法律出版社，2009.

（責任編輯：高 靜）

The Current Problems Faced by Law Enforcement Supervision and Countermeasures

Mei Xianzhong

The implementation of the law，standardize the administrative law enforcement，strengthening the enforcement of administrative supervision，administrative organs and their staff to urge strict enforcement of national laws and regulations，prevent and correct unlawful or improper administrative actions，to protect the legitimate interests of the executive relative to improve administrative efficiency，reinventing government image，and so of great significance.Although we have initially established a monitoring system for administrative law enforcement，but still could not functioned well，facing the main question is：lack of effectiveness of the supervision of the NPC，the administrative body＇s internal supervisory role is limited，weak social supervision，judicial supervision of a mere formality，and so on.In this regard，could be taken to strengthen the people＇s congress supervision，administrative supervision system of internal reforms，strengthen the supervisory role of the community to further develop the effectiveness of judicial oversight and other measures to be improved.

administrative law；administrative law enforcement；monitoring system

D630.9

A

1007－8207（2012）02－0028－04

2011－10－13

梅獻中 （1969—），男，河南扶溝人，廣東韶關學院政治與公共事務管理學院副院長，副教授，法學碩士，兼職律師，研究方向為法學。

本文系韶關市紀委立項課題 “加強公務用車管理與改革研究”的階段性成果。