村民自治與居民自治的差異分析
——以 “讓農民上樓行動”為例

□ 秦海燕

（吉林大學，吉林 長春 130012）

村民自治與居民自治的差異分析
——以 “讓農民上樓行動”為例

□ 秦海燕

（吉林大學，吉林 長春 130012）

村民自治和居民自治在治理基礎上存在著一定的差異，即在依賴實體、地方性規范、社會秩序和人情交往等方面并不相同，如果忽視了二者之間的差異可能會導致嚴重的后果。例如 “讓農民上樓行動”，在治理基礎未變的情況下改變治理方式，可能會給農村社會的穩定發展帶來一些弊端：破壞了農民的生產生活方式，引發了農民因上樓致貧，造成了基層政府的管理困境。本文通過村民自治和居民自治的差異分析探討了 “讓農民上樓行動”的弊端，旨在提醒政策制定者和實施者不要盲目地推進城鎮化。

村民自治；居民自治；讓農民上樓行動；城鎮化

一、問題的提出

村民自治是指廣大農民群眾采用民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的方式，實行自我管理、自我教育、自我服務，依法辦理本村公共事務和公益事業的一項基本社會政治制度。在我國農村地區實行的村民自治制度是具有中國特色社會主義的基層民主制度，是當前農村最廣泛的民主實踐形式和有效的治理方式。而居民自治是指社區居民采用民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的方式，實行自我管理、自我教育、自我服務，依法辦理屬于自治范圍內的社區公共事務的一項基本社會政治制度。它是在我國城市社區實行的最廣泛的民主實踐形式，構成了城市社區治理的最主要內容。由此可見，村民自治和居民自治在內涵界定和實施區域上存在著明顯的差異。不止如此，二者在運作機制上也具有相異之處：村民自治以村民委員會為主體，依靠村民會議或村民代表會議來進行村莊治理，強調村民的參與，民主化色彩較濃；居民自治以居民委員會為主體，依靠居民會議或居民代表會議來開展社區治理，雖然也強調居民參與，但是具有很強的政府規劃性，行政化色彩較濃。

關于村民自治和居民自治的差異分析已有相關學者進行了相應的研究。徐勇認為，由于處在不同的背景和生態之下，村民自治和居民自治在制度變遷的背景、組織結構及運行機制、發展走向等方面各有自己的特點。［1］鄧泉國、孟迎輝則認為，村民自治和居民自治在民主決策和法制建設方面存在著明顯的差異。［2］［3］鄧泉國指出，由于城市與農村在制度變遷中的次序和城鄉社會結構的不同，城市居民自治和農村村民自治興起的背景與動因各有特點。［4］隨后，戰曉華、鄧泉國撰文對村民自治和居民自治中的自治組織與黨組織關系進行比較，認為由于城市和農村歷史傳統和社會結構不同，二者在態勢和制度創新方面既有共性，又各具特征。［5］由上可知，已有的研究主要是對村民自治和居民自治的興起背景和治理方式進行了差異分析，對于二者治理基礎的差異分析卻很少涉及。因此，本文擬從治理基礎的不同入手來分析村民自治和居民自治的差異。

二、村民自治與居民自治的主要差異

⒈依賴實體。村民自治依賴的實體是建制村。建制村是指鄉鎮以下的區域劃分單位，是設立村委會的村，是由廣大村民組成的自治共同體。［6］伊佩莊認為，建制村符合我國行政建制單位的共同特征：其一，有一套依法設立的相對獨立的組織管理體系。村黨支部、村民委員會及其下屬委員會、村民會議和村民代表會議、村民小組等村級組織，構成了一整套相對獨立于其上級或同級區劃建制單位的組織管理體系；其二，有一定數量的人口、法定的行政區域和明確的邊界。每個村委會都管理著一定數量的人口和土地，與相鄰村委會所轄區域的邊界也都非常清楚；其三，設置、撤銷、范圍調整都要經過一套法定的程序。村委會組織法具體規定了其設立、撤銷和范圍調整的法定程序，即“由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準”。［7］建制村一般建立在社會關聯性較強的自然村基礎之上。

而居民自治依賴的實體是城市社區。城市社區一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區，是國家進行城市治理的空間單元，是由廣大居民組成的社會生活共同體，同樣也具有行政建制單位的共同特征：有社區黨支部、社區居民委員會、社區居民代表大會、社區協商議事會、居民小組等一套依法設立的相對獨立的組織管理體系；有一定數量的人口，有法定的行政區域，有明確的邊界；其設置、撤銷、范圍調整，都要經過一套法定的程序，即“由不設區的市、市轄區的人民政府決定”。［8］一般情況下，政府部門會自覺不自覺地按政府模式建構社區組織，從而使社區組織具有較強的行政化色彩，如有些地方按照地方人大的模式建立社區成員代表大會而未建立社區成員大會制度，前者被稱之為“小人大”；按照地方政協的模式建立社區協商議事會。［9］在這里，城市社區的自治性要弱于村民自治，受到政府的行政化控制較強，也受制于整個城市的健康發展。

⒉地方性規范。處于同一個地方的人們在長期的生產生活實踐中形成了普遍認同和共同遵守的地方性共識。這種地方性共識會形成一種評估體系及標準，來判定何為正確、何為錯誤。在實踐中，這個評估體系和標準成為了地方性規范，是同一個地方的人們所共享的關于行動正確與錯誤的準則，使人們具有明確的行動目標和道德標準，從而對每個人都能產生實在的壓力。［10］

隨著市場經濟的滲入和經濟活動的增多，當今的中國鄉村社會已由“熟人社會”向“半熟人社會”轉變，村民之間由熟識變為認識，由自然生出規矩和信用到相互商議達成契約或規章，由輿論壓力到制度壓力，由禮治變為法治，以致村民的行為環境與行為方式發生了巨大的變化。［11］但是，鄉村社會仍然是一個有著長遠預期的、多次重復博弈的場域，是一個充盈著情感、倫理和地方性共識的生活共同體。其中的地方性規范源于本鄉本土，在它的影響和制約下村民們能夠重倫理、敦鄉誼、敬老愛幼、鄰里和睦、互幫互助、扶困濟貧，因而具有強大的凝聚力和道德教化功能，有利于調解糾紛、化解矛盾，甚至在配置資源方面也能夠發揮重要作用。

在當今中國城市社會，隨著市場化進程的逐步加快，城市社會治理模式從單位制向社區制轉型，單位制的影響慢慢弱化，由此城市居民由“單位人”向“社會人”轉變，而且屬于非固定單位的居民愈來愈多。同一城市社區內的居民來自四面八方，加上很少存在有幾代親緣關系的人結成群體居住在同一個城市社區，以致由天然情感聯系的紐帶和自然形成的倫理秩序不會在社區生活中產生明顯的影響，因此，在社區中難以形成以血緣關系為紐帶的人際關系，只能形成以業緣、學緣、趣緣為紐帶的非血緣人際關系，而不會形成約束力較強的地方性規范。

⒊社會秩序。在鄉村社會里，由于土地等主要生產資料為集體所有，村民對建制村的依賴是全方位的，建制村既是村民生活的場所，也是村民生產的場所。雖然一些外出打工者的社會流動行為在一定程度上造成了村民的社會分化，但總體來講，村民的社會結構分化程度較低，鄉村社會同質性較高。又由于村民的流動受到相對封閉的土地及其他一些產權關系的制約，受到長期形成的相對封閉的社會關系甚至親情關系的制約，因此，鄉村社會依然是一個相對完整的小社會，社會關系比較簡單和集中，村民個體之間的聯系比較密切。而且在長期的共同生活中，村民之間人際互動較強，互助較為頻繁，從而形成了以血緣、地緣為基礎的復雜的社會紐帶和約束力較強的地方性規范，使得鄉村社會凝聚力較強。另外，較少變動的生活生產方式和文化使村民的行為預期長遠化，比較注重長期投資所帶來的長遠回報而忽視暫時的利益損失，從而使得村莊層面的合作和秩序得以存在和延續。

在城市社會中，居民出于生活的需要移住社區，這里只是居民生活的場所，而不是工作的場所，居民的經濟利益與居住地聯系不緊密，因此，同住一個社區的居民之間的經濟和社會地位差別較大，同質性較低。由于居民的社會經濟地位與所在的城市社區沒有多大關系，因此居民的流動性主要受制于自己的住房，而隨著住房商品化的蔓延，居民的職業流動性和地域流動性增強，流進與流出社區的人員增多，導致社區居民之間的聯系不密切，社區凝聚力較弱。加上身處陌生人社會，依據契約、制度和規則來建立人與人之間的交往，形成彼此之間的關系與信任，因此，居民的行為預期容易短期化，往往注重眼前的、短期的利益回報，而忽視長遠投資，從而使得居民之間的長期合作和城市社區的良性秩序不易自發形成。

⒋人情交往。在鄉村社會里，人們通過長期積累和儲存的信息形成了村莊穩固的層級結構和人際關系網絡體系，而頻繁細密的日常性人情交往在其中承擔了聯系人際關聯和維持社會整合的功能。人情在鄉村社會中既是一種交往方式，又是一種人際關系創設與維持的常識與準則，更是一種可以獲得回報的投資。這種回報可以在頻繁的日常生活交往中得以體現，可以是生活中的循環互助、饋贈、寒暄、幫腔以及尊重，表現為一把新鮮的蔬菜，一次見面的招呼，一個表示支持的姿態等等。這種回報并不是市場交易中可以清晰結算的物質報酬，而是融合著情感、敬重、面子等社會化的反饋，其內在價值是無形的情誼。因此，人情自然而然地成為了鄉村社會中人們相處的行為規范，使得人們在辦事或是遇到麻煩時，會習慣性地找關系、托熟人，而不是尋求法律的幫助和制度的支持。

在單位制時期，居住在某一個城市社區的成員往往是同一個單位的同事，由于住房建筑私人空間上的狹窄，社區成員往往更多是在公共空間中生活，因此，這種工作關系上的親近性和居住空間上的鄰近性使得社區成員熟知彼此，日常性的人情互動頻繁。但是，伴隨著住房商品化為社區成員帶來更為私密性的個人空間的同時，卻使得人們之間很難熟悉起來。許多人關起門來自成一統，雖然通過互聯網認識了很多朋友，卻對自己樓上樓下的鄰居認不出幾個來。面對人情關系的不斷流失，城市社區成員也在尋找新的“人情介質”，以趣緣為紐帶組織各種會，如狗友會、棋友會、牌友會等，還會組織在一起練練健身操、跳跳交誼舞，這多少使得鄰里之間多了一些接觸機會。但是，這種休閑活動不能像鄉村社會中的人情交往那樣，能夠在頻繁的日常生活交往中創設與維持人際關系，從而起到維系城市社區整合的作用。而且人情也不會成為城市社會中人們相處的行為規范，人們在辦事或是遇到麻煩時，還是會去尋求法律的幫助和制度的支持。

三、忽視村民自治與居民自治差異的后果

通過前一部分的分析可以看出，村民自治和居民自治的治理基礎存在著很大的差異，因此，忽視二者在治理基礎上的差異可能會導致嚴重的后果。以“讓農民上樓行動”為例，這一行動使大量的農民住進了“新民居”，如山東省諸城市70萬農民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區小區”。［12］的確，“讓農民上樓行動”可以讓閑置的農民宅基地復墾為可耕種的土地，有利于增加現有的土地資源；可以拆村并居，將農村村民變成城鎮居民，有利于推動城鎮化建設進程。但是，上樓后的農民卻仍然生活生產在鄉村社會中，只是在戶口上由農村村民身份改變為城鎮居民身份。簡單地 “讓農民上樓”，在治理基礎未變的情況下改變治理方式，對上樓后的農民進行居民自治式的治理，可能會給農村社會的穩定發展帶來巨大的負面影響。

第一，破壞了農民的生產生活方式。上樓前的農民自家的宅基地面積較大，住房寬敞，便于存放多而雜的生產資料和生產工具。農民可以利用寬闊的場院和天然的條件飼養家禽、喂豬養牛放羊，利用房前屋后的空地種菜種瓜種植果樹，這些既可以提供日常生活消費的大部分來源，也可以創造一部分收入，使得生活成本相對較低。上樓后的農民雖然改變了居住環境，而生產生活中的各種矛盾和問題則日益顯現：住房面積變小，生產資料和生產工具無處存放；不能再發展庭院經濟，減少了部分收入；住進新社區后各種新的管理費用的產生，使得生活成本和費用開支明顯增加。正因為此，許多農民不愿“上樓”。筆者在皖中地區農村調研時就曾接觸過這樣一個事例：一個姓章的70多歲的老人，一直以養殖雞苗為生，由于住處寬敞，雞苗以原生態的方式喂養，綠色健康，銷路很好，因此，老人不愿搬進樓房，因為住在樓房中是不可能養雞的，老人的經濟利益因而受損。

第二，引發了農民因上樓致貧。農民原來的居所不只是承擔著居住、生活的功能，還在一定程度上是生產的場所。寬敞的庭院可以飼養禽畜，種植蔬果，為農民提供日常生活中的主要必需品，還可以創造經濟收益，有助于降低農民的生活成本。上樓以后，這些都將不再存在。盡管《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》規定要妥善補償和安置農民，所得收益要返還農村，要用于農村和基礎設施建設。但在有些地方，政府將節約出來的大量農村土地置換為建設用地指標，并在經營土地的過程中賺取高額收益。這些收益本應屬于農民所有，可是卻被政府拿走。與此同時，政府還要求農民交錢住樓。因此，盡管有拆遷費、青苗補償費兩項貨幣補償，但農民要想獲得新的居所，就必須從積攢的儲蓄中拿出很大一部分資金來買樓，有的甚至拿出全部積蓄可能還不夠用，從而致使農民走向貧困，農民應對長期生活風險的能力降低。

第三，造成了基層管理困境。農民上樓以前，基層組織治理是利用關系、面子、人情，把公共事件轉化為私人事件，把制度化的治理成本簡約為熟人社會長期的人情循環，大大節省了制度化、規范化、科層化造成的治理成本，保證了農村社會的有序穩定。農民上樓以后，原來的村莊秩序被重構，原先的鄉村社會中的血緣和地緣紐帶逐步瓦解，而在新社區中異質性人際關系尚未建立，基層組織的治理成本就會增加。并且在管理權力的交接和管理方式的轉換過程中，新建的社區居委會多是沿用村委會的組織結構形式，以致日常職能呈現嚴重混雜的特征，不能很好地滿足社區居民的需求。另外，在“讓農民上樓行動”中，政府和農民、政府與房產開發商之間存在著巨大的利益分配空間，信息不對稱和歷史形成的刻板印象難以讓農民對基層組織產生信任，而且具體實施過程中的某些不當、過激行為也會進一步加劇干群關系的緊張和對立，如江蘇省邳州市壩頭村，強制農民上樓，十多人被打傷住院；山東也發生了毆打農民的暴力事件。［13］

綜上所述，由于治理基礎的不同，村民自治的自治色彩較濃，而居民自治的規劃色彩較濃。由此可知，鄉村社會遵循的是自然的邏輯，而城市社會遵循的是建構性的邏輯。而“讓農民上樓行動”依靠政府行政力量強行拆村并居，以“農民上樓”的方式消滅村莊，推動城鎮化建設進程，既是極大的資源浪費，也使農民面臨著物質、精神、文化等多重危機。雖然目前還沒有出現集體上訪的情況，但社會情緒已經形成并且在繼續醞釀，在皖中地區農村調研時就有農民給筆者展示了他們用手機拍下來的證據，以及他們從網絡上收集到的材料，據說已經有人把拆遷的過程錄了像。因此，誰都無法預料爆發的臨界點在哪里，而先進的通訊設施（手機、網絡）和便利的交通條件將為其爆發提供方便，并將之迅速放大。那么，如何在保障農民利益前提下，真正實現城鄉統籌發展，將是值得深思的問題。不管如何，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。”這是溫家寶總理2007年為確保18億畝耕地紅線所說的一句話，也正適用于給那些盲目推進城鎮化的人敲響警鐘。

［1］［9］徐勇.“綠色崛起”與“都市突破”——中國城市社區自治與農村村民自治比較［J］.學習與探索，2002，（04）.

［2］鄧泉國，孟迎輝.農村村民民主決策與城市居民民主決策比較［J］.貴州師范大學學報（社會科學版），2007，（05）.

［3］孟迎輝，鄧泉國.農村村民自治與城市居民自治的法制建設比較［J］.社會主義研究，2007，（03）.

［4］鄧泉國.農村村民自治與城市居民自治興起的背景與動因比較［J］.當代世界與社會主義，2008，（01）.

［5］戰曉華，鄧泉國.村民自治與居民自治中的自治組織與黨組織關系比較［J］.社會主義研究，2009，（02）.

［6］唐鳴，徐增陽.什么村民？什么村？［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2010，（03）.

［7］伊佩莊.“建制村”稱謂是最好的選擇［J］.鄉鎮論壇，2003，（07）.

［8］中華人民共和國城市居民委員會組織法［Z］.1989.

［10］賀雪峰.論半熟人社會——理解村委會選舉的一個視角［J］.政治學研究，2000，（03）.

［11］陳柏峰.地方性共識與農地承包的法律實踐［J］.中外法學，2008，（02）.

［12］［13］涂重航.多省市強行撤村圈地擴大土地財政［N］.新京報，2010－11－02.

（責任編輯：牟春野）

The Discrepancy Analysis Between the Villagers＇Autonomy and the Residents＇Autonomy

Qin Haiyan

There is the discrepancy in the governance basis between the villagers＇autonomy and the residents＇autonomy，that is not the same which are the entity depended on，the local standard，the social order and the human communication.If we ignore the differences between the two may lead to serious consequences，for example，“the action on allowing the farmers to go upstairs” changes the governance way in the case of the governance basis unchanged，will bring all sorts of the drawbacks to the social stability and the development in rural areas：undermining the farmers＇production and lifestyle，causing the farmers＇poverty，resulting in the grassroots management difficulties.So，the text will talk about the abuses of “the action on allowing the farmers to go upstairs” by analyzing the discrepancy between the villagers＇autonomy and the residents＇autonomy，intended to remind the policy makers and the practitioners that don＇t blindly promote the urbanization.

the villagers＇autonomy；the residents＇autonomy；the action on allowing the farmers to go upstairs；urbanization

D638

A

1007－8207（2012）02－0043－04

2011－11－14

秦海燕 （1982—），女，安徽巢湖人，吉林大學行政學院政治學理論專業博士研究生，研究方向為中國政府與政治。

本文系國家社會科學基金重點項目 “改革發展成果共享的實現機制研究”的階段性成果，項目編號：08AAZ001。