完善國際旅游島生態補償法律制度的探討

□ 王秀衛

（海南大學，海南 海口 570228）

完善國際旅游島生態補償法律制度的探討

□ 王秀衛

（海南大學，海南 海口 570228）

建立和健全海南國際旅游島生態環境補償機制，是全面貫徹落實科學發展觀的重大戰略舉措，具有特別重要的意義。建設國際旅游島， 可以通過完善公眾參與、生態補償形式多樣化、生態補償機制全面化等來完善海南的生態補償制度。

國際旅游島；生態環境；生態補償；法律制度

生態補償作為生態建設的重要環節，不僅越來越被人們所熟知，而且對其的理論研究與實踐操作也在不斷深入。在制度建設層面，我國《森林法》第8條規定建立國家森林生態效益補償基金，是生態補償機制在國家法律層面的重要體現；2005年12月頒布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和2006年頒布的 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等關系到中國未來環境與發展方向的綱領性文件也都明確提出要盡快建立生態補償機制。海南省作為生態大省，正在建設國際旅游島，生態環境的保護是根本，而生態補償則是生態環境保護的重要手段。目前，海南省已經卓有成效地開展了生態補償工作，本文僅就國際旅游島生態補償法律制度的完善提出若干建議。

一、生態補償的概念

生態補償是一個具有自然和社會雙重屬性的概念。從自然屬性角度，生態補償也可稱為自然生態補償，其內涵被界定為生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作是生態負荷的還原能力。可以看到，自然生態補償的概念具有“調節、還原和維持系統平衡”之意，是一種自然生態系統內在的“壓力狀態響應”機制。

有學者認為，生態補償從狹義的角度理解就是指對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態補償則還應包括對因環境保護喪失發展機會的區域內的居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優惠，以及為增進環境保護意識、提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。［1］（p355）該理論也是基于對保護環境的生態價值這種正外部性行為的收益彌補。而國際上對 “生態補償”比較通用的概念是“生態或環境服務付費”，其是“以生態系統的服務功能為基礎，通過經濟的手段，調整保護者與受益者在環境與生態方面的利益關系的機制。”［2］（p3）

應該說，生態補償制度的興起，是清潔環境與生態服務日益稀缺的現狀，以及給付行政、福利國家等理念雙重作用下的產物。雖然如經濟學家所測算的，地球每年的生態服務為36萬億美元，超過全世界所有國家國民生產總值的一倍。但由于生態系統并不象自然資源那樣產權明晰，反而由于其是多種環境要素密切相關構成的復雜整體，生態價值往往處在沒有產權人，或者有產權人，但產權人只能支配和控制該系統的一部分價值，而不能使用和收益全部的生態服務。因此，生態價值往往具有正面溢出的效果，而產生的外部性問題，市場機制無法對其進行矯正。于是產生了“生態價值付費”或“生態補償”的制度，政府透過生態補償資金或其它方式的靈活給付，柔性引導生態系統范圍內當地居民的行為模式，減少或避免對生態系統的破壞性開發，是典型的在法律框架內，運用市場機制的政府行為。生態補償的最終目標是要解決一個 “宏觀的損失性境遇”，即“自然資本總體數量不斷減少，質量不斷下降及其日益稀缺的動態正是人類社會必須共同面對的一個宏觀的、長期的損失性境遇”，它發生于“自然生態系統－人類經濟系統”這個宏觀的補償關系域內。［3］雖然生態補償是在自然與市場之間進行的，但最終通過創設生態服務市場，仍然是在市場機制框架下進行的一種補償。

筆者認為，生態補償應至少基本滿足以下條件：一是基于彌補生態破壞或購買生態系統服務而進行的支付；二是無法從現有民法賠償責任體系中實現；三是對正外部性行為的收益彌補或對負外部性行為的成本追加。

二、國際旅游島與生態補償

隨著旅游業被確定為21世紀世界第一大產業，其對經濟發展的貢獻也超過了汽車業、石油業、鋼鐵業、農業等傳統產業，旅游業受到了世界各個國家、地區的高度重視和密切關注。綜觀當今國際旅游業界，與海南島地理位置、氣候條件類似的旅游勝地，如美國的夏威夷群島、印度尼西亞的巴厘島、泰國的普吉島、太平洋的斐濟和瓦圖阿努、印度洋的馬爾代夫群島，甚至連新加坡都依托海島優勢，大力發展國際旅游業，最終形成了各具鮮明特色的國際旅游島。海南島地理位置優越，氣候條件優良，自然環境優美，海南作為中國最大的經濟特區，在生態環境保護方面一直走在全國前列，是“中華民族的后花園”。2010年1月4日，國務院發布《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》（下文簡稱《意見》），為海南國際旅游島建設指明了方向，將海南定位成旅游業改革創新實驗區、世界一流的海島休閑度假旅游目的地、全國生態文明建設示范區、國際經濟合作和文化交流的重要平臺、南海資源開發和服務基地和國家熱帶現代農業基地。

根據世界自然保護同盟的觀點，旅游業與環境之間的主要關系有以下四項：⑴自然環境的構成成份是一項可供銷售的旅游吸引或旅游產品的基礎。⑵旅游業經營管理應盡量減少對環境的負面影響。⑶通過旅游業產生的資金應直接或間接地為游覽地環境保護做出經濟貢獻。⑷旅游業經營者和公園職工提供的環境和文化的互動會影響到游客對環境的態度。1990年在加拿大召開的旅游國際大會上通過的 《旅游業可持續發展行動綱領》中明確提出了旅游可持續發展的五個目標：①增進人們對旅游產生的環境效應和經濟效應的理解，強化其生態意識；②促進旅游業的公平發展；③改善旅游接待地區人民的生活質量；④向人們提供高質量的旅游經歷；⑤保證未來旅游開發賴以存在的環境質量。可見，旅游的可持續發展與環境保護有著非常密切的聯系。1995年4月28日，可持續旅游發展世界會議通過了《可持續旅游發展憲章》和《可持續旅游發展行動計劃》，《可持續旅游發展憲章》提出：“可持續旅游發展的實質，就是要求旅游與自然、文化和人類生存環境成為一個整體。自然、文化和人類生存環境之間的平衡關系使許多旅游目的地各具特色。”而最符合旅游可持續發展性的旅游模式就是生態旅游，據世界旅游組織的有關統計，目前生態旅游收入占世界旅游業總收入的15%至20%。因此，生態旅游被公認為是實現旅游業可持續發展的首要的、必然的選擇，也是21世紀國際旅游的主流方向。［4］

2009年1月1日，海南憑借一流的生態環境資源優勢，被國家旅游局選擇作為2009年中國生態旅游年啟動儀式舉辦地。而正是因為海南旅游近年來的快速發展，以及海南得天獨厚的自然生態環境，國家旅游局才決定把生態旅游年的啟動儀式放在海南三亞舉辦。［5］海南省政府在 《國際旅游島建設行動計劃》中明確指出：“大力開展生態旅游，將旅游開發與生態保護結合起來。實現景點和生態的統一，促進人與自然和諧發展……加強游客的生態文明旅游教育，提倡生態旅游消費方式，發展資源節約型、環境友好型現代旅游產業”。生態旅游已經成為海南省國際旅游島建設的重要內容與方向。

可以看出，生態環境是發展旅游業，建設國際旅游島的重中之重，海南雖然有著得天獨厚的自然環境，但由于人們環保意識參差不齊，因此，對旅游環境的破壞與污染仍然存在，某種程度上，依然維系著粗放的、破壞性的、不可持續的旅游開發模式，各項旅游環境保護立法還不夠完善，《意見》第4條規定：“嚴格實行生態環境保護制度。廣泛開展生態文明宣傳教育，引導居民和游客增強保護生態環境的自覺性和責任感。加強生態環境保護立法，健全環境影響評價制度，實行更加嚴格的生態環保標準。完善生態環境保護責任制和問責制，把生態環境保護納入經濟社會發展綜合評價體系和領導干部綜合考核評價體系。加大對破壞生態環境行為的懲處力度。”

筆者認為，《意見》將海南定位為生態文明建設示范區，其意義并不僅僅在于支持海南省的發展，而是將海南作為一個生態文明建設試驗區，成功后將在全國范圍內推廣，海南建設國際旅游島，也不僅僅是旅游業單一產業的發展，而是以現代服務業為龍頭，從而帶動并促進其它產業更快優化升級，實現資源節約型社會與環境友好型社會的建設。這一戰略目標的實現，離不開環境保護，生態環境的保護也離不開生態補償制度，《意見》規定：加強生態建設。繼續推進海防林恢復和建設工程、天然林保護工程，鞏固退耕還林成果，完善海南國家級公益林補償機制，2015年森林覆蓋率提高到60%。加強水土保持工作。加強自然保護區、森林公園、重點水源地、重要海域的保護和管理，有序開發利用土地、森林、礦產、海灣、岸線、海島、水域等重要資源，提高資源開發利用水平和效益。實施教育扶貧移民工程，推動生態脆弱地區農村居民向城鎮遷移。將海南作為全國生態補償機制試點省，加大中央財政對海南的生態補償力度，將9個山區市縣列入國家生態功能區轉移支付范圍，將尖峰嶺等7處國家級自然保護區列入國家生態補償試點。這一規定，表明了海南省生態補償工作特別是中部山區的生態公益林生態補償工作，已經走在了全國的前列。先進的生態補償機制的確立及完善必將進一步改善生態環境，實現經濟發展與環境保護的雙贏。這一發展模式的成功，將為我國向低碳經濟轉型，實現經濟與環境的可持續發展起到示范作用，具有全局性意義。

海南中部山區是我省生物多樣性富集區、主要江河源頭區、重要水源涵養區、水土保持的重要預防區和重點監督區，在保持流域和全省生態平衡，減輕自然災害，確保全省生態安全方面具有重要作用。為持續保持中部山區良好的生態環境，不斷改善和提高中部山區加快發展的環境條件，實現中部山區經濟社會及人與自然和諧發展，推進生態文明示范省建設，按照省第五次黨代會和五屆三次全會精神，根據《海南生態省建設規劃綱要》、《海南省2008－2012年重點民生項目發展規劃》和《海南中部山區國家級生態功能保護區規劃》，制定建立完善中部山區生態補償機制試行辦法。建立中部山區生態補償機制的基本原則包括堅持在保護中發展、在發展中保護的原則，努力實現保護與發展的有機統一；堅持以人為本的原則，促進人與自然和諧發展的原則；堅持保護者受益、損害者賠償、受益者補償的原則，建立補償獎勵機制；堅持循序漸進、重點保護的原則，確定生態補償機制的核心內容和重點領域的原則；堅持政府財政投入為主、社會參與的原則，建立多元化的籌資渠道的原則。

三、完善生態補償，建設和諧國際旅游島

黨的十七大提出，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。生態補償的法治化尚未完成，《生態補償條例》仍未得到通過，當前導致我國生態補償不到位，或者補償受益者與需要補償者相脫節的問題，主要是由于機制不完善，補償不能完全依理、依法進行，加之部門行政色彩濃等多方面原因造成的。我國已進入加快全面振興的新階段，也是轉變經濟發展方式，減輕經濟發展對生態環境的壓力、實現經濟社會可持續發展的關鍵時期。因此，牢固樹立“資源有價”、“生態補償”的觀念，積極推動生態環境補償機制建設，從制度層面加強對政府、企業及個人環保行為的激勵，促進環境成本的內部化，實現經濟與環境的協調發展。同時，建立健全生態環境補償機制，是全面貫徹落實科學發展觀的重大戰略舉措，具有特別重要的意義。筆者認為，應該從以下幾個方面，完善生態補償制度，建設和諧國際旅游島。

（一）完善公眾參與

旅游是高度依賴本地資源的產業，而自然環境保護不僅是當地政府的責任，也體現為當地居民自覺的行動，如果當地居民能夠從旅游業中得到好處，或者得到的好處比面對的損失更多，則其當然具有保護自然環境、維持良好生態的動力，限制自己污染環境、破壞性開發自然資源的行為。因此，良好的當地居民的公眾參與模式的創建是低成本保護自然環境，營造最佳旅游軟環境的必經途徑。筆者建議：承認并保護當地居民的合法權益，包括土地使用權、承包權等一系列物權，對自然資源的合理使用權，對受損或受限的居民進行生態補償，資金從當地旅游收入中支取。鼓勵當地居民參加旅游規劃的編制，發表意見，通過吸收當地社區參與旅游規劃工作，更能從多視角特別是社區的視角來考慮自然、社會、文化等可能受到的潛在影響，也更能使規劃獲得當地人的支持。避免在開發中出現不必要的沖突。

公眾參與是我國環境法的基本原則之一，是指在環境保護領域中，一切單位和個人均有權通過一定的程序和途徑，參與與其環境權益相關的活動，其作為實現可持續發展的重要條件之一已經為各國所普遍接受。在我國，環境法更是最早將公眾參與制度化的法律，2006年，國家環境保護總局頒布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，首次將公眾參與以規章形式進行了規定。然而公眾參與作為一項基本原則，絕不僅僅體現在環境影響評價領域，應該說，只要是與公眾環境利益有關的，都應遵照公眾參與原則。公眾參與也不僅應體現在政策制定階段，更應體現在政策的執行與監督階段，1998年歐洲委員會通過的《公眾在環境事務中獲得信息，參與決策和訴諸司法權利的奧胡斯公約》，對公眾在環境決策方面的參與權規定了三個層次：其一是對具體環境活動的參與；其二是對環境有關的計劃和政策決策的參與；其三是對現行行政法規和法律決策及執行過程的參與。全方位的貫徹公眾參與原則，是成功的環境管理經驗，體現了環境民主理念，也提高了公眾的環保意識，有效地彌補了傳統法律監督機制的不足。

在旅游景區內，不同的利益群體其價值取向也不同。居民主要是經濟價值取向，政府主要是生態價值、社會價值和文化價值取向，旅游人員主要是一種暫時的生態、社會和文化價值取向，區外科研人員主要是科研信息價值取向，而對整個人類而言，則是一種綜合的價值取向 。社區共管就是由這些不同的利益群體組合而成的管理機構通過協商達成協議對自然保護區實行的管理模式。［6］因此，選擇理想的公眾參與模式，將景區居民利益與旅游環境保護最大限度地達成一致，應該是建設國際旅游島的重要內容。

海南省要建設國際旅游島，社會和諧亦是題中應有之意，則在旅游開發中不僅要重視公眾參與，在征收土地、制定旅游發展規劃過程中，應廣泛聽取當地居民、社區的意見，更重要的是，由于進行旅游開發有可能實質上剝奪當地居民的土地經營權以及其它經濟利益，因此，建立在協商基礎上公平合理的行政補償也是必須的。

（二）生態補償形式多樣化

生態補償是市場手段的一種，是一套工具，被包含在政策工具箱里，它利用市場的力量來修正行為及糾正市場失敗。從法律屬性角度講，生態補償機制是在傳統民事賠償制度無法解決生態系統的養護者與受益者之間的利益平衡關系的情況下逐漸產生并不斷發展的，其是一種對正外部性行為的收益彌補或對負外部性行為的成本追加。海南省的生態補償工作應該說走在了全國的前列，已經初步建立了生態補償機制框架，對生態補償范圍、補償對象、補償標準、補償方式、補償資金來源，以及補償資金管理等都做了明確細分。其中，資金來源方面，在政府加大投入的同時，明確提出引入市場調節等手段，拓寬資金來源渠道，可適當提高水費、電費以及旅游項目收費等。從生態環境保護的受益者和破壞者那里收取一定的費用，來補償保護者的利益。在補償方式上主要采取資金補償、稅收減免、智力補償、政策補償等。［7］

（三）將生態補償機制全面化

雖然海南省生態補償工作在全國處于前列，但現階段，仍主要集中在形式上以行政給付為主、在內容上以中部山區森林生態補償為主的補償模式，生態補償仍然處于片面化、階段化的狀態，生態補償的原理是受益者的補償，這種補償絕不僅僅限于森林的生態服務功能，對于生態環境、國際旅游島建設、公眾生活必需以及對身體健康有重要影響的水環境保護、大氣環境保護、海洋環境保護等也都亟需納入到生態補償的范疇。另外，也可以建立以相對獨立區域、流域為對象的生態補償試點區，特別是著名旅游景點、重要水源保護區、自然保護區的生態補償制度，全方位、全過程的實現生態補償，使生態系統服務功能完全實現“有償化”。

建立健全生態補償機制，是貫徹落實科學發展觀、加快經濟發展方式轉變的必然要求；是公平體現生態系統服務價值、實現保護者權益的必然要求，是推進形成主體功能區、促進區域協調發展的制度保障；是加快推進生態文明建設，保障生態環境安全的迫切需要；對于海南省實現經濟社會可持續發展、建設和諧國際旅游島意義重大。海南省應盡快實現生態補償機制的法治化，全面推動生態補償工作的建設，為國際旅游島建設提供長久生態保障和制度支持。

［1］呂忠梅.超越與保守：可持續發展視野下的環境法創新［M］.法律出版社，2003.

［2］萬本太.走向實踐的生態補償［M］.中國環境科學出版社，2008.

［3］謝劍斌.對生態補償的概念及兩個研究層面的反思［J］.亞熱帶環境與資源學報，2008，（02）.

［4］孫會娟.生態旅游理論初探［J］.科技信息，2009，（09）.

［5］楊春虹，陳燕.生態，國際旅游的基石［N］.海南日報，2009－08－11（3）.

［6］徐建英，陳利頂，呂一河.臥龍自然保護區社區居民政策響應研究［J］.生物多樣性，2004，（12）.

［7］海南確立生態補償機制框架［N］.中國環境報，2008－04－07（3）.

（責任編輯：徐 虹）

Discussion on Improving the Legal System of International Tourism Island Ecological Compensation

Wang Xiuwei

To establish and improve the compensation mechanism of the ecological environment in Hainan Island is the major strategic initiatives to comprehensively implement the scientific development concept.And it has a special significance.To build an international tourism island，we can improve the overall ecological compensation system in Hainan by enhancing public participation，ecological compensation forms and ecological compensation mechanism.

international tourism island；ecology；ecological compensation；legal system

D922.682

A

1007－8207（2012）02－0077－04

2011－11－06

王秀衛 （1973—），女，海南大學法學院副教授，法學博士，研究方向為環境法學、經濟法學。

本文系2011年度中國法學會部級法學研究課題項目 “建設國際旅游島法律對策研究”的階段性成果，項目編號： CLS （2011） D47。