我國地方政府應急預案建設探析

□ 張 力，王方東

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

我國地方政府應急預案建設探析

□ 張 力，王方東

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

應急預案在應對突發公共事件中發揮了重要作用。然而，我國地方政府的應急預案在應對突發事件中所起的作用還很有限。主要存在對應急預案建設重要性的認識不足；應急預案內容可行性差；應急預案宣傳缺乏廣度和深度等問題，因此，要從增強應急預案建設重要性的意識，進一步加強預案內容的針對性和可操作性，強化應急預案演練，借鑒應急預案的國際經驗等方面，加強我國地方政府的應急預案建設。

應急預案建設；突發事件；宣傳；演練

改革開放以來，我國國民經濟持續快速發展，與此同時，在公共安全方面也出現了諸多問題。為此，2006年1月8日，國務院發布了《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱《預案》）。該《預案》是全國應急預案體系的總綱，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。此后，各部門、各級政府和各個專項應急預案在《預案》的指導下紛紛出臺。

隨著在實際應急工作中制定、修訂應急預案和啟動應急預案的增多，應急預案在應對突發公共事件中發揮了重要作用。但在不同的突發危機事件應對過程中，應急預案所起到的作用與功效卻是千差萬別。在啟動應急預案之后，有的依然造成了巨大的影響和無可挽回的損失。為什么在應對有些突發危機事件時，我們雖然及時啟動了應急預案，卻對控制和化解危機幫助甚微？預案還要哪些方面需要進一步加強建設？筆者將從以下方面進行探討。

一、地方政府在應急預案建設過程中存在的問題

目前，我國應急預案框架體系已經初步形成。但從應對突發事件過程中暴露出的問題來看，應急預案仍存在很多不足，甚至有些地方的應急預案只是徒有虛名，根本起不了“救急”的作用。

（一）缺乏對應急預案建設重要性的認識

⒈對應急預案編制的重要性認識不足，預案針對性仍需加強。預案編制是一項專業性和系統性很強的工作，預案編制的好壞直接關系到實施的效果。有的是單純為了應付監管部門檢查而編制應急預案，一旦檢查通過后，預案就被束之高閣。有的是起草人員沒經過培訓，照本宣科，使得地方、部門或具體單位的預案成為國家或省級預案的復制品。正是這種對編制部門預案或專項預案的重要性缺乏足夠的認識，才導致了相關部門在遇到突發事件時的措手不及，甚至把本來可以預防和有效控制的災難擴大了。

⒉對應急預案的實質性作用估計不足。“科學發展觀”、“和諧社會”的一個重要內容就是“安全發展”，就是“以人為本，生命至上”。建立和完善應急體系，是及時有效地開展應急救援工作的重要保障，是實現社會穩定、安全發展的保證，是實現和諧社會的需要。但部分地方政府或企業負責人對事故的風險認識不到位，往往抱有僥幸心理，寄希望于不發生事故，缺乏防患意識和危機意識，缺乏對應急預案的實質性作用的了解。［1］

（二）應急預案內容可行性差

⒈預案要素不夠全面。預案內容、處置程序和方案繁瑣難懂及職責、分工不清，使企事業單位、社區制定的預案與政府及相關部門預案的銜接性不夠。由于缺乏統一的組織和指揮，而直接影響了救援工作的高效開展。在預案中，對不同級別的預警，各部門應做什么，具體工作人員應做什么，規定得還很不清楚。對不同的事故應由哪些人到場也無規定，以致發生突發事件時，領導怕擔責任幾乎全部到場，即把政府搬到了現場，既影響了正常工作，也加重了事件發生所在地政府、部門或具體單位的負擔，而且因政出多門，影響了應對工作的效率。

⒉預案演練走過場，流于形式。政府及部門出于行政經費的考慮、企業擔心影響生產經營或增加經營成本，在編制預案后都不能結合當地、企業自身可能發生的事故認真地組織預案演練，即使有演練，對演練的主要內容、演練過程存在的問題和缺陷也不作詳細的記錄和總結，未對應急預案實行動態管理。

⒊不能及時修改、完善應急預案。預案不及時修訂，成了過期檔案。有的單位相關人員已調動，場地也已變動，但預案不修訂，造成責任人不明確。因為預案是一個與時俱進的、完整的、指導性極強的應急布置，所以必須進行實地演練和不斷更新，需要有一個具體指導、檢查、督促的長效機制，這樣，才能使其在重大災難面前發揮不可替代的作用。否則，一旦發生重大突發事件和自然災害，后果就不堪設想。

（三）應急預案宣傳缺乏廣度和深度

各級政府及有關部門對開展應急救援宣傳教育和培訓的認識不到位，重視程度不夠。有的單位有預案（如應對自然災害），但在本單位并不是人人皆知，更不向相關群體公布，只有少數人知道，而突發事件一旦發生，相關人員和群眾則不知所措。有些部門的預案完成之后從沒演練過，群眾根本不知道有預案，因而預案失去了存在的意義。有的演練不具規模，群眾參與度低，起不到指導群眾、調動大范圍人群應急的效果，沒有實戰作用。

二、完善突發事件應急預案建設的對策

（一）增強對應急預案建設重要性的認識

⒈建立健全專家隊伍，組織各方面專家，重點開展災情會商、災區的現場評估及災害管理的業務咨詢工作。根據有關部門提供的災害預警預報信息，結合預警地區的自然條件、人口和社會經濟背景數據庫進行分析評估，各級組織和領導應及時對可能受到災害威脅的相關地區的人們作出災情預警。［2］根據災情預警，預計災害可能造成嚴重人員傷亡和財產損失，大量人員需要緊急轉移安置或生活救助，各級政府組織應做好應急準備或采取應急措施。

⒉提高民眾應對突發事件的素質。把各項應急預案全面落到實處，還需要做大量深入細致的工作，特別是平時的教育與訓練必須加強，從而切實提高民眾應對災害的素質，只有這樣，才能增強全社會應對突發事件的能力。聯合國在1999年“國際防災戰略”中提出的“在21世紀建設更安全的世界”的三大戰略之一，就是倡導中心下移，從強調“政府的作用”轉變為重視“建設應對災害能力強的社區”。目前，安全社區的建設在全世界被推廣，并通過教育、溝通、培訓等方式，提高社區民眾的自救能力。

應急預案相關職能部門及其人員要提高危機意識和責任意識，明確應急工作程序，提高應急處置和協調能力。在此基礎上，確保所有民眾具備基本的應急技能，熟悉應急預案，提高應急水平；把群眾自救互救為內容的宣傳教育納入安全生產宣傳教育總體規劃，加強對民眾安全知識的培訓教育。拓寬宣教渠道，創新宣教形式，努力推進應急管理進機關、進社區、進企業、進學校、進鄉鎮。

（二）進一步增強預案內容的針對性和可操作性

⒈增強應急預案內容的針對性。各部門在編制應急預案時要有針對性地結合各部門自身可能出現突發事件的特點、事件影響程度等情況進行認真分析，并增加防控事故的具體措施。建議企事業單位、社區或地方政府部門在編制應急預案過程中，要積極與安全技術專家進行溝通，使其協助編寫預案，或委托具備條件的相關中介機構編制預案，發揮他們在應急技術等方面的優勢，增強應急預案內容的針對性。

⒉增強應急預案內容的可操作性。為保證預案的可操作性，避免因人員變動導致預案難以操作的情況，在預案編訂過程中，建議地方政府及各部門、各企事業單位、社區制訂各類預案的指揮機構、工作組、應急隊伍的負責人只明確到職務，不細化到個人；應急隊伍組成人員、應急保障資源等需細化到個人，可作為預案的附件，以便及時進行更新修改；在編制科學規范的應急預案的同時，應組織開展應急演練工作，根據演練中發現的問題與不足，及時修訂預案，使之更具有可操作性。

⒊加強應急預案之間的銜接。為保持預案的縱向統一性，需要保證本級預案中的響應級別、處置措施等內容與上級預案的對應內容統一和延續，與上級預案沖突的，要以上級預案為標準進行修改；為保持預案的橫向統一性，需要保證關聯預案之間的統一，特別是關聯預案的應急指揮、響應標準、責任分工、應急措施等內容不能發生沖突或自相矛盾。比如在應急預案體系中，企事業單位、社區應急組織指揮體系應考慮與政府形成銜接，結合當地政府預案的內容，考慮增加政府相關部門及其負責人的聯系方式；政府預案中增加存在重大危險源和可提供特殊救援設備的企業負責人聯系方式；同級相關部門預案要考慮到各自功能的搭配和協作；地方政府主管部門之間、政府主管部門和企事業單位之間應建立突發事件的應急報告和信息溝通機制，對重大突發事件進行報告和溝通，確保突發事件發生后，政府相關部門、企事業單位、社區能協調一致地采取應急救援行動。

⒋加強應急預案改進的持續性。為保證應急預案的科學性、合理性以及與實際情況相符合，應急預案編制完成后，預案編制單位應組織內部審查。部分應急預案和認為需進行評審的部門應急預案應組織外部評審，并經涉及本應急預案的有關部門認可。內部審查由預案編制單位自行組織，并經編制單位內部相關部門認可。部門應急預案的外部評審由預案編制單位邀請專家、上級機構和預案涉及有關部門對預案進行評審；企業應急預案的外部評審由上級主管部門或負有相關監督管理職責的部門，根據工作需要或受企業委托，組織有關專家、相關部門對預案進行評審。

（三）加強應急預案的演練

應急演練是預案管理中一項綜合性、全員性、經常性、基礎性的工作，其根本目的是要提高相關部門在處置突發事件中的組織指揮、配合響應、物資供給、技術支持、心理素質等方面的綜合能力。因此，要有計劃地組織開展各種形式的應急演練工作，預案演練要注重實效，增強預案演練場景的仿真程度。切實通過演練，達到檢驗預案、磨合機制、鍛煉隊伍的目的。

要使應急預案演練收到預期效果，必須防止以下三種傾向：一是不能從嚴的傾向。一些人認為，應急預案演練是領導、安全生產管理部門的事，對于在應急預案演練中全員參加、全要素訓練、全方位投入、全過程控制，達到上下協同、左右配合、立體演練的重要性認識不足，使得應急預案演練不夠嚴密。為此，地方政府以及各部門必須建立健全保障從嚴開展應急預案演練的制度，從應急預案演練計劃的下達、項目的安排、過程的監督以及人財物的投入等方面，都要嚴格對照應急預案演練的大綱和計劃逐項落實，每演練一個科目、一項內容、一個階段，都要按照演練標準和預期目標進行嚴格驗收，發現不到位特別是弄虛作假的項目或環節，除了要重新演練外，還要根據規章制度嚴格處罰。應急預案演練是一項系統工程，必須有一支懂安全、善組織、會協調的骨干隊伍嚴把演練的各個關口，才能確保預案演練的效果。二是不會從嚴的傾向。在基層開展的應急預案演練中，一些組織者對需要演練的應急預案不熟悉，不能及時發現演練中存在的問題，無法做到“嚴之有理”，“嚴之有據”，嚴到點子上。因此，應急預案演練的組織指揮者必須熟知應急預案內容，準確把握演練的標準。在組織演練時，要科學設定演練目標，通過全體人員的不懈努力，實現演練目標。同時，要熟知

預案演練的組織方法，只有方法對，才能嚴而有道，嚴而有序，事半功倍。否則，無論組織者投入多大的精力，設置多么嚴格的標準，其結果只能是事與愿違。三是不敢從嚴的傾向。在演練初期，由于一部分人對預案不熟悉，心理素質不過關，相互配合不默契，有可能在演練的過程中出現意外。面對這種狀況，一些人就縮短應急預案演練的時間，降低難度和標準，使從嚴開展應急預案演練喊在口頭上、寫在文件里、講在會議中。開展應急預案從表面上看好像是影響了部門的經濟效益，其實，安全才是最大的效益，最大的節約。如果沒有安全作保障，部門的正常工作就無法保證，一旦發生事故，將造成巨大的經濟損失，其產生的社會影響和給群眾帶來的傷害用再多的金錢也難以彌補。因此，在應急預案演練中不能因為擔心發生風險就降低演練等級和標準。從嚴組織應急預案演練對于組織者來說是一個嚴峻的考驗。敢不敢在演練中來實的、動真的，不是方法問題，而是態度問題。［3］只有嚴按照標準組織職工進行應急預案演練，才能使演練收到預期的效果。比如對于安全生產部門，應在職責中加入代表省政府對各部門應急預案的建立、更新、設計、定期演練的督查和演練職責，對各部門演練過程進行指導、檢查。各級政府應樹立科學發展、防患于未然的責任意識，在應急預案的設計、演練上要不斷更新，定期檢查，做好記錄。各部門每年要設置演練的計劃，結合國內外形勢和本部門業務實際進行必要的演練。要有一定規模的演練培訓，有一定數量的群眾參加，確保一定比例的業務人員有培訓、演練的實踐經驗。［4］

［1］我國的應急體系建設存在的主要問題及對策［EB／OL］.安全管理網，2011－07－19.

［2］張麗莎，陳寶珍.突發事件來臨，你準備好了嗎？——學習國家應急預案［M］.科學出版社，2009.

［3］唐宗禮.預案演練的三種傾向［N］.國家安全生產報，2010－05－20.

［4］趙明，阮繼鋒，張杰.預案編制和實施過程中存在的突出問題及對策［A］.中國職業安全健康協會2009年學術年會論文集［C］.

（責任編輯：牟春野）

On the Construction of Contingency Plans for China＇s Local Governments

Zhang Li，Wang Fangdong

Contingency plans played an important role in responding to public emergencies.However，the role of local government contingency plans to respond to emergencies is still very limited.There is awareness of the importance of contingency plans for construction；feasibility of contingency plans for contents of the lack of necessary drill；contingency plans for public education，training，lack of breadth and depth.Therefore，from enhanced awareness of the importance of contingency plans for the construction，to further strengthen the relevance of the plan content and operability，strengthen the emergency response plan exercise；learn from the international experience of the contingency plans and other aspects of contingency plans for construction to strengthen local governments in China.

contingency plans for construction；emergencies；publicity；drill

D630.8

A

1007－8207（2012）02－0040－03

2011－11－12

張力 （1955—），男，河北武強人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）研究員，研究方向為人才管理；

王方東 （1955—），男，吉林遼源人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）公共管理教研部副教授，研究方向為公共管理、公務員制度。