政策變遷的理論與實踐淺析

□ 關靜

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

政策變遷的理論與實踐淺析

□ 關靜

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

政策變遷通過對政策目標、政策內容、政策手段等某一方面或幾個方面的調整，使政策合理化。任何政策都不可能一成不變。可以說，政策變遷貫穿于每個政策過程；并且政策變遷本身就是政策過程的一個子循環。所以，政策變遷是對現行政策進行的變革活動。可能引起政策變遷的原因是多方面的，如：政策主體主觀認識的變化、政策自身缺陷的顯現等。針對中國政策實踐和相關理論研究的實際，既要加強對政策變遷問題的探討，又要為合理的、必須的政策變遷創造條件。

政策變遷；政策過程；政策實踐

西方政策變遷研究的興起，是理論與實踐發展的共同需要。傳統的政策循環論普遍忽視對公共政策變遷的研究，并且以林德布羅姆為首的政策科學家早期進行的研究存在的缺陷使得在理論上對公共政策變遷進行的研究，具有必要性和緊迫性。

自20世紀50年代以來，以林德布羅姆為首的政策科學家提出了漸進主義政策變遷模型。該模型認為，政策過程是一個不斷修正、漸進變化的過程；政策變遷是自然要發生的。政策在執行過程中，政策環境的變化、政策問題的轉化等因素導致了政策變遷的發生。但是這種模型對政策變遷的解釋存在著一定的缺陷，該模型認為政策變遷完全是一個政治沖突和方案沖突的過程。這種觀點不足以描述和解釋所有的政策變遷現象，否定了由政策學習引發的政策變遷。

對政策變遷的研究是政策實踐發展的需要。首先，政府需要審視政策的歷史變遷，探索并歸納其表現出的內在規律性，總結經驗教訓，為以后的政策制定提供基礎。其次，從實踐上來看，自20世紀70年代以來，社會的不確定性增加。政府政策運作的社會經濟環境發生急劇的變化，迫切要求政策系統改變現行政策以適應現實的要求，于是導致了多種政策的變遷。如表中萊斯特等人對西方政策變遷研究的大致輪廓的歸納：［1］（p261）

政策變遷的研究現狀

一、政策變遷的界定

安德森較早提出對政策變遷的界定。所謂政策變遷是指以一個或多個政策取代現有的政策，包括新政策的采行和現存政策的修正或廢止。而政策變遷可能以以下三種形式出現：⑴現有政策的漸進改變；⑵特定政策領域內新法規的制定；⑶選民重組選舉之后的重大政策轉變。［2］（p165）安德森對于政策變遷的界定，描述了政策變遷的結果，即新舊政策間的更替；并沒有把政策變遷放在整個政策過程中去考察，也沒有體現變遷過程本身的特性，如變遷方式、變遷內容等。

從政策過程實踐的角度來看，政策主體通過政策評價獲得實施中的現行政策效果的信息后，必須對該項政策的去向做出判斷和選擇。可能的選擇有：政策補充、政策修正和政策終止。［3］（p215）無論做出怎樣的選擇，都是對現行政策的調整，都引起了現行政策的變遷。與安德森對政策變遷結果的描述相對比，陳慶云對政策變遷的界定則是把政策變遷放在整個政策過程中進行考察的，突出了政策評估對政策變遷的引發作用，并認為政策評估還是選擇怎樣的變遷方式的依據。但是在政策實踐中，政策的變遷并非都是由評估引發的。比如：由于決策者個人判斷的變化也可能引起政策變遷。

有學者用“政策調整”來描述政策的變遷過程。張國慶認為：“政策調整是政策過程中不可缺少的環節。任何一項政策都需要做出一定的調整以適應情況的變化。人們在制定政策時，對影響政策的因素及政策產生的可能結果都不可能認識得很全面，因此，隨著人們對政策問題認識的深化，對政策本身做出相應的調整亦是必然。這是從狹義的政策分析的角度來說的。從政治性公共政策的角度來看，決定政策的各種因素的變動，如利益關系的變化，政治組織力量對比的變化，制度環境的變化等，也會要求政策做出相應的調整。”［4］（p384－385）對政策變遷的這種界定只是對于變遷原因的探討，顯然是不夠完整的。

也有學者認為：“所謂政策變遷是指不同政策間的替代與轉換過程。從動態均衡的角度看來，可以將政策變遷過程分為政策失衡、政策創新、政策均衡三個階段。通過這三個環節揭示出政策變遷過程中，政策從原有均衡狀態演變為失衡狀態，再通過創新變革向新的均衡狀態轉變這一規律。”［5］這一定義僅僅是在單純地探討政策的變遷過程，并且把變遷過程分為三個階段，這是典型的“階段論”。

概括地說，政策變遷是對現行政策進行的變革活動。政策變遷意味著，由于受到外在條件或內在因素的影響，很少有政策一直維持不變的形態，而是在持續不斷地變化。政策變遷不僅是政策過程中的一個環節，它本身也是一個過程，這個過程的主題是變革現行不合理政策。在這個過程中，包含以下要素：政策變遷的原因、變遷經歷的結果階段以及變遷的結果。

在對公共政策問題的研究過程中不乏理論模型的構建和運用，其中，對政策變遷問題最具解釋能力的模型就是薩巴提爾提出的倡導聯盟框架。薩巴提爾的倡導聯盟框架強調，在一定程度上應該把政策過程看成是政策倡導者的聯盟，聯盟形成聯盟的紐帶是某種共同的信仰。這就是倡導聯盟框架最核心的內容。“政策倡導者是那些來自各種職位的人們，比如選任的官員、政府機構的官員、利益集團領袖、研究者等，他們分享著一個由一系列基本價值、關鍵性的假定和問題意識所構成的特定的信仰系統，并在一定時期內在很大程度上協調一致地行動”。［6］（p105）

倡導聯盟框架的理論基點在于，在政策領域的政策共同體中，利益集團是有組織的。在倡導聯盟框架的典型模型中，2－4個有著共同價值和信仰的倡導聯盟形成了一個特有的政策領域。這些聯盟既包括國家的行為者，也包括社會和各級地方政府的行為者。一般來說，倡導聯盟形成聯盟的紐帶是某種共同的信仰，這種信仰通常又是建立在對某個有著共同利益的公共問題的共識的基礎之上。因此，倡導聯盟一般是比較穩定的，因為各個集團走到一起，不僅是共同利益的驅使，也是共同知識和信仰使然。這些集團以他們的共同價值和信仰為基礎加入政策辯論，對解決方案進行競爭和妥協。倡導聯盟間的競爭由政策經紀人居中調停，因為這些政策經紀人在問題解決中有著利害關系，或者因為政治和睦能給政策經紀人帶來好處。在不危及倡導聯盟的核心價值和信仰時，政策經紀人經常可以成功和解倡導聯盟間的糾紛。但如果倡導聯盟的分歧過大，集團間的信仰體系中無法形成妥協，政策變遷就不大可能出現。根據倡導聯盟框架的解釋，政策變遷既是聯盟間競爭的結果，也是聯盟外部所發生事件影響的結果。任何模型都是建立在一定實踐基礎上的，而模型的應用又必然回到對實踐問題的關注和解釋。所以，模型的建立——應用——完善是一個周延的過程。

二、發生政策變遷的原因

政策變遷可以由很多原因引發，如：政策主體主觀認識的變化、政策自身缺陷的顯現、政策問題的變化、政策目標的變化、政策環境的變化、政策失效以及為了避免政策終結引起的政策變遷。正確認識政策變遷的原因，才能找到問題的癥結，促進政策變遷的順利實現。

（一）政策主體主觀認識的變化

政策主體直接參與政策過程的各個環節，政策主體的主觀認識指導其行為。因此，政策主體主觀認識的變化必然影響到政策的變遷。

政策客體是政策的作用對象，一方面，可以通過公共參與渠道參與到政策的制定過程；另一方面，更是政策實施的直接“承受”者。政策客體對于政策的認可程度、接受程度和配合程度，在很大程度上決定了政策能否順利實施。而政策客體對于政策的態度，是根據其主觀認識來加以判斷的。

在現實生活中，客觀事物總是復雜多變的，而人們的主觀認識能力并不是萬能的。這樣，就不可避免地出現由于認識上的誤差而造成的在政策制定、執行等過程中出現的不同程度、不同方面的問題。那么，隨著人們主觀認識能力的不斷提升，對于客觀世界的認知不斷豐富和深入，便會逐漸認識到已經存在的問題并加以化解。這就是主觀認識的變化引起的政策變遷。另外，政策學習是引起政策主體主觀認識變化的重要途徑。

（二）政策自身缺陷的顯現

一項政策制定出來很難做到盡善盡美，是因為其自身的缺陷很可能沒有被發現。當政策自身缺陷顯現后，就會引起政策主體的關注和重視，并采取措施對其進行改進時，政策變遷就會隨之發生。

政策自身的缺陷可能是多方面的：政策目標不合理、政策內容不明確或者不具可行性、相關政策間缺少協調配合以及政策缺乏穩定性等。

政策自身的科學性、合理性和可行性是影響政策變遷的最核心的因素。但是，政策一旦制定出來并加以實施就應該保持相對的穩定性，在政策目標達成之前，不應輕易變更。朝令夕改，變換頻繁，不僅會喪失政策的嚴肅性，而且會使政策執行者和公眾感到無所適從，影響對政策的信任和執行政策的堅定性，從而導致偏離初始政策的目標。這就要求政策制定者在確定政策方案前，要充分認識政策問題，廣泛汲取各方意見，搜索多種可選方案，通過客觀的推理論證，最終確定最恰當的實施方案。

（三）政策問題的變化

現代社會生活的豐富使社會問題更加紛繁復雜，問題之間還可能存在千絲萬縷的聯系。某一問題的出現，很可能會引起其它問題的產生或顯現。政策問題是政策過程的起點，同樣也可能成為政策變遷這一子循環的起點。即使在政策制定之初對于政策問題已有充分的認識，但新問題的出現、矛盾的加深、關系的復雜化同樣會使原有政策變得應對不當，甚至無法應對。

在政策實施的過程中，不僅應該關注政策的執行情況，更應該關注的是政策實施的效果，即對政策問題的化解、解決程度。這個過程就是對問題發展趨勢的觀察和監控，由此及時地發現新問題，適時地對政策進行調整。

（四）政策目標的變化

政策目標是一項政策最基礎的要素。政策方案的制定和選擇、政策的實施以及政策的評估都以政策目標為導向。政策目標發生變化，必然導致政策過程所有環節做出相應的調整，這本身就是一個政策變遷的過程。

政策目標是多層次的，有宏觀的目標，也有具體的目標；同樣，政策也是分層面的，元政策、基本政策和具體政策都會有各自的政策目標。任何政策層面上、任何層次的目標的變化，都可以引起一定程度和范圍內的政策變遷。

（五）政策環境的變化

復雜的政策系統只是社會大系統的一個子系統。在社會大系統中，政策系統與其它子系統相互影響，并受到整個大系統的影響甚至控制。除政策系統以外的所有事物和關系的總和便是政策環境。政策問題在政策環境中產生，政策環境為政策方案的制定和實施提供各種資源。因此，政策環境是政策過程的前提和依據，也是政策過程順利進行的保障。

政策環境的變化可能是多方面的：政治環境的變化、經濟環境的變化、社會心理環境的變化、自然生態環境的變化等。任何一種環境的變化，都直接作用于政策系統，使政策過程的前提、依據和保障發生改變。尤其是政策過程的所有環節都需要一定的資源作為支撐。但政策資源不是永恒不變的，如國家財政能力的提升、科學和教育的發展、人力和技術資源的提高等都可以為政策過程提供更豐富、有利的資源，使政策實施步驟簡化、成本節約，這也是一個政策變遷的過程。

（六）政策失效

政策失效也是引起政策變遷的最常見的原因。一項政策沒有達到其政策目標，或者對與要解決的政策問題沒有發生預期的作用，都可以說是政策的失敗。

三、政策實踐中對政策變遷的把握

政策變遷是政策實踐過程中不可避免、卻往往被忽視的重要環節。這種對政策變遷重視和認識的缺乏，是相關理論研究缺乏的必然結果。針對中國政策實踐和相關理論研究的實際，必須加強對政策變遷理論的認識，并且為政策變遷實踐創造條件。

（一）處理好政策穩定和政策創新的關系

任何事物都處于不斷的變化發展中，政策實踐也不例外。政策穩定是政策實踐的不斷發展的基礎，政策創新則是政策實踐發展的動力。政策穩定和政策發展更是一個有機整體，既存在矛盾，又相互聯系。政策穩定不等于恪守陳規，而是在穩定中有所創新；政策創新也不等于朝令夕改，而是通過創新來提供更優質的政策，進而實現政策系統的穩步發展。在政策實踐中，能否處理好兩者的關系將直接影響到政策實踐的發展。

（二）為合理的、必需的政策變遷創造條件

為合理的、必需的政策變遷創造條件，需要形成一個合理的政策機制，包括政策制定、執行、評估等環節的機制建設。

⒈責任追究制度。政策主體是權、責、利的統一體。要明晰責任，健全完善的首長負責制、目標責任制、崗位責任制，確保每個政策主體都能夠明確自己應該做什么、怎么做。對政策的效果及時了解和恰當評價，明確是政策制定的失誤還是政策執行的偏差，并追究相關政策主體的責任。

⒉政策評估機制。評估是檢驗政策結果的必要途徑及政策調整的重要依據。要提高對政策評估工作重要性的認識，建立獨立的政策評估組織，明確政策目標、精選評估對象，引進科學的評估理論、方法和技術，建立健全政策評估的信息系統，推進政策評估的制度化。

⒊政策主體與客體間的溝通、協調機制。要在政策實踐中了解民情，體現民意。引導、組織、調動民眾的智慧和創造力，拓寬民眾參與渠道，提高公民對公共政策的關切度和認可度。并且提供有效的途徑使公眾參與政策結果的考核和業績評價等。建立公眾參與的監控機制與糾偏機制。

（三）為政策實踐提供有針對性的政策變遷理論依據

加強對政策變遷理論的認識和探討，有利于促進合理的、必需的政策變遷的順利實現。在今后的理論研究中，可以從以下兩個方面著手：

⒈借鑒西方政策變遷研究成果。首先，建立符合中國政策變遷研究實際的理論模型。運用中國政策變遷的案例，對西方政策變遷研究的相關理論模型進行經驗檢測，觀察和分析其研究假設是否成立或是否存在新的結論，以便于對相關理論模型進行修正。其次，對中國政策變遷的綜合模型也要進行經驗驗證和整合修正。

⒉針對中國政策變遷實踐進行深入研究。在認識了政策變遷一般性理論的基礎上，考察中國政策變遷實踐，揭示其特殊性，包括政策變遷的影響因素、方式、程度、結果等問題。結合中國政策變遷實踐的特殊性，采取有針對性的措施促進政策變遷的進行。

［1］［2］（美）詹姆斯·P·萊斯特，小約瑟夫·斯圖爾特．公共政策導論（英文版）［M］．中國人民大學出版社，2004．

［3］陳慶云．公共政策分析［M］．北京大學出版社，2006．

［4］張國慶．公共政策分析［M］．復旦大學出版社，2004．

［5］王騷．動態均衡視角下的政策變遷規律研究［J］．公共管理學報，2005，（04）：26．

［6］（英）米切爾·黑堯．現代國家的政策過程［M］．趙成根譯．中國青年出版社，2004．

（責任編輯：牟春野）

The Theory and Practice of the Policy Change

Guan Jing

Policy changes，through the adjustment of a particular aspect or aspects of the policy goals，policy content，policy instruments，policy rationalization．No policy can be static．It can be said that the policy changes throughout the policy process；and Policy Changes in the policy process itself is a sub－cycle．Therefore，the policy change is a change of existing policies．There are many aspects may lead to policy change，such as：changes in policy of subjective understanding of the policy of its own defects appear and so on．Face to China policy practice and the actual research，we must strengthen the policy change，and create the conditions for reasonable and necessary policy changes．

policy changes；the policy process；policy

D63－31

A

1007－8207（2012）03－0025－04

2012－01－20

關靜 （1982—），女，遼寧朝陽人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）公共管理教研部講師，研究方向為公共政策與城市發展研究。