中央與地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度改革:基于信息不對稱的博弈模型分析

劉 豫

(南開大學經(jīng)濟學院，天津市 300071)

責任編輯:方程

政府間轉(zhuǎn)移支付制度是世界各國公共支出管理制度中非常重要的組成部分，是協(xié)調(diào)中央政府和地方政府間矛盾的關(guān)鍵因素，也是理順中央和地方利益關(guān)系的一種重要手段。“十六”大以后，和諧社會與科學發(fā)展觀的理念加快了公共財政體制建立的步伐。完善公共財政體制和重視民生成為財政管理體制的新視角，中央和地方的財政分權(quán)關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫒后w之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，財政資源配置的公平問題日益成為關(guān)注的焦點。

一、財政分權(quán)理論

第一代財政分權(quán)理論認為，在一個多層次政府體系中，各個層次的政府都致力于實現(xiàn)所轄區(qū)域的社會福利最大化。在存在地方性公共物品的情況下，由于各個地區(qū)居民的偏好不同，有所區(qū)別地由地方政府提供地方性公共物品，顯然比整齊劃一地由中央政府統(tǒng)一提供地方性公共物品更能增加社會福利。中央政府因而應當賦予地方政府提供相應地方性公共物品的財政收支權(quán)力。因此，第一代理論的核心就是如何解決地方政府的轄區(qū)與居民偏好不相符這一問題。[1]、[2]

第二代財政分權(quán)理論不再將各級政府視作利益一致的整體，因為注意到了政治結(jié)構(gòu)對于分權(quán)效果的影響，所以更加強調(diào)信息不對稱在財政分權(quán)理論中的核心意義。塞布萊特(Seabright)指出，地方政府掌握著一些上級政府或當?shù)亓⒎C構(gòu)都不掌握的獨特信息，能否有效地使用這些信息對于地方居民的福利來說至關(guān)重要。集權(quán)的好處在于可以將地區(qū)間溢出效應內(nèi)部化，分權(quán)的好處則在于可以增加地方政府對當?shù)鼐用窀＠年P(guān)注。因此，究竟需要集權(quán)還是分權(quán)，取決于兩者對于福利的影響孰輕孰重。這種權(quán)衡即便是在政府轄區(qū)與偏好完全一致的情況下也是存在的，從而將第一代財政分權(quán)理論強調(diào)的居民偏好問題放到了一個相對次要的位置上。[3]

從這一角度出發(fā)，越來越多的研究使用委托——代理關(guān)系下的博弈模型來分析政府間轉(zhuǎn)移支付關(guān)系和財權(quán)與事權(quán)的劃分問題，并強調(diào)信息不對稱所帶來的影響。運用類似于討論企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的方法，第二代財政分權(quán)理論指出，民選的議會代表、中央政府、地方政府和各級官員等之間也構(gòu)成了各種類型的委托代理關(guān)系，需要建立相應的激勵機制來促進實現(xiàn)社會福利的最大化。在財政分權(quán)過程中，地方利益日益膨脹，它們之間相互攀比，蒂鮑特稱之為鄰居效應，加上以經(jīng)濟增長率指標考核政績，導致地方官員不斷增加公共支出，甚至出現(xiàn)“跑部錢進”和支出的倒逼機制。本文擬通過研究中央政府與地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付博弈和兩個不同地方政府之間的博弈模型，嘗試分析信息不對稱所帶來的影響，并為我國中央政府與地方政府間的支出責任、轉(zhuǎn)移支付制度改革等問題提出建議。

二、信息不對稱條件下的中央政府與地方政府補助模型分析

在中央和地方的關(guān)系中，主要涉及財政轉(zhuǎn)移支付，中央政府出于種種原因會對地方政府進行財政補助，例如財政的縱向不平衡、財政的橫向不平衡、轄區(qū)間外溢等。羅瑟拉·萊沃吉(Rosella Levaggi)通過建立中央和地方財政之間的經(jīng)濟模型，以財政補助為例，分析得出了地方財政雖然比中央財政擁有更多的信息，但可以通過設(shè)計一種制度，使得地方政府報告其真實的偏好參數(shù)，當然這種制度并不是最優(yōu)的，因為“中央政府不得不利用一些扭曲性的政策工具，為這種超額支出融資”。[4]

下面借鑒羅瑟拉·萊沃吉的財政補助模型，進行中央政府與地方政府的重復博弈分析。假設(shè)中央政府對各地地方政府期望的公共服務水平是均等的，所需要的支出均為V，觀測到i地區(qū)的政府財力為Ai，ki表示i地區(qū)的地方政府在公共服務支出的偏好特征，0＜ki＜1，由于地方政府的財權(quán)和事權(quán)不對稱，所以，kiAi＜V。中央政府主要通過對i地區(qū)的地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付Zi承擔財力缺口。地方政府行為可以用兩種商品的柯布——道格拉斯社會福利效用函數(shù)來描述，以y代表私人產(chǎn)品，x代表公共服務或公共產(chǎn)品，則地方政府的效用函數(shù)為:Ui＝(1－k)㏑yi＋㏑xi。

那么，在沒有中央財政轉(zhuǎn)移支付的情況下，地方政府的均衡為:

通過構(gòu)造拉格朗日函數(shù)，可以求得地方政府效用最大化的條件為:

那么，如果中央政府可以準確得知V與kiAi之間的缺口，通過轉(zhuǎn)移支付就可以均等化公共服務的區(qū)域差距。

但是，在信息不對稱的情況下，中央政府無法準確探知地方政府在公共服務支出的真實偏好i，即在一般情況下，kiAi+Zi≠k。由于各政府的i不確定，因此，不論中央政府的Zi規(guī)模大小，即無論kiAi+Zi＞V或者kiAi+Zi＜V，都有可能擴大不同地區(qū)的公共服務水平差距。而且，在中央轉(zhuǎn)移支付后，地方政府就可以得知中央政府不能準確探知自己的公共服務支出偏好，那么，在下一輪轉(zhuǎn)移支付時，將會降低原來的公共服務支出，以期騙取中央政府提供更多的轉(zhuǎn)移支付，增加本地的財力。

同樣，中央政府在意識到地方政府通過隱藏信息來爭取更多的轉(zhuǎn)移支付資金時，可能會縮小原來的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。這樣，中央政府和地方政府就進入了“討價還價”的重復博弈過程。這種不斷“討價還價”的根源在于地方政府不會如實表露自己在公共服務支出的真實偏好，而中央政府在設(shè)計讓地方政府顯露ki的激勵機制上又存在很大障礙。西方經(jīng)濟理論強調(diào)“用腳投票”和“用手投票”兩種機制來顯示ki，但是在中國的政治體制尤其是現(xiàn)有的官員晉升制度下，使得“用腳投票”和“用手投票”兩種機制對中國的地方政府沒有約束力。那么，通過轉(zhuǎn)移支付制度改革，清晰地劃分中央政府和地方政府在公共服務上的財權(quán)與事權(quán)，有可能是保證地方政府提供公共服務水平的一種有效手段。

三、兩個地方政府之間博弈模型和因素分析

中央政府與地方政府之間在預算上的博弈主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付上，政府間以均等化為目標的轉(zhuǎn)移支付是緩解地區(qū)間財力差異、保證落后地區(qū)的公共服務基本水準的重要手段。如果中央以地方財政缺口作為劃撥轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，那么地方政府就有可能不努力增加收入，故意制造較大的財政缺口，以求得較多的轉(zhuǎn)移支付。下面通過兩個地方政府間的博弈模型，分析地方政府努力或不努力的動機，并嘗試提出影響轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的相關(guān)因素。

首先假設(shè)兩個地方政府為博弈中的兩個參與者，地方政府A和地方政府B都將按照自身利益最大化的原則作出各自的策略選擇，每個地方政府都有“努力增加收入”和“不努力增加收入”兩種策略。中央的轉(zhuǎn)移支付總量是一定的，可設(shè)為Q；地方政府在設(shè)法增加財政收入時是要付出成本的，努力時付出成本為C，不努力時其付出成本要小于努力時付出的成本，為簡單起見，設(shè)為0。若兩個地方政府財力條件相等，當一個地方政府努力增加收入而另一個不努力時，不努力的地方政府財政缺口較大，得到的轉(zhuǎn)移支付較多，而努力方得到的轉(zhuǎn)移支付卻較少。由于假設(shè)兩個地方政府財力條件相等，那么可認為努力程度相同時獲得的轉(zhuǎn)移支付也相同，付出的成本也相同。于是，地方政府A和地方政府B的轉(zhuǎn)移支付函數(shù)可用下列矩陣來表示(如圖1所示)。

在圖1中，除了兩個地方政府都努力增加收入可以使轉(zhuǎn)移支付有一定剩余的情況外，在其余三種情況下中央的轉(zhuǎn)移支付將全部撥給兩個地方政府。當?shù)胤秸瓵選擇不努力，地方政府B選擇不努力時的轉(zhuǎn)移支付量要大于努力時轉(zhuǎn)移支付量，因此地方政府B選擇不努力。當?shù)胤秸瓵選擇努力，地方政府B選擇不努力時的轉(zhuǎn)移支付量仍然大于努力時轉(zhuǎn)移支付量，因此地方政府B還是選擇不努力。同樣，不論地方政府B選擇努力和不努力，地方政府A選擇不努力時獲得轉(zhuǎn)移支付量都比努力時獲得的要多，所以地方政府A也會選擇不努力的策略，因此地方政府A和地方政府B各自從自身利益出發(fā)，必然選擇不努力，博弈的納什均衡為(不努力，不努力)，但這顯然無法達到帕累托最優(yōu)(努力，努力)。

圖1 兩地方政府間的博弈模型

從以上分析可以看出，通過一次博弈所達到的納什均衡(不努力，不努力)不具有帕累托效率。如果存在重復博弈，該動態(tài)模型可能產(chǎn)生合作解，并實現(xiàn)帕累托改善，只要博弈各方均采取針鋒相對或冷酷戰(zhàn)略，合作結(jié)果將在每一次博弈中出現(xiàn)，這時(努力，努力)可能是一個子博弈精煉納什均衡。合作解依賴于博弈人數(shù)與次數(shù)，當博弈人數(shù)較少時，容易了解和預測其他博弈人的反應和懲罰；當人數(shù)多時，由于單個人的行動對其他人影響較小而難以觀察，或者雖可被察覺但其他博弈者采取協(xié)同懲罰費用太高，從而容易出現(xiàn)個別人不合作行為。

通過對上述轉(zhuǎn)移支付矩陣模型的分析，可以解釋長期以來我國財政體制中存在的一些弊端:地方政府對中央政府存在依賴現(xiàn)象，為獲得較多的轉(zhuǎn)移支付，經(jīng)常不努力增加收入，而是制造更大的財政缺口。這樣對于某一地方來說可能是利益更大，但對全局而言副作用明顯，會混淆真正貧困的地區(qū)和不努力增加收入的地區(qū)，浪費中央有限的財政資源，同時也會損害努力增加收入地區(qū)的積極性。

在我國轉(zhuǎn)移支付制度的改革中，中央政府必須建立有效的激勵監(jiān)督機制，擴大努力和不努力時獲得轉(zhuǎn)移支付量的差距，使努力增加收入的地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付量大，而不努力增加收入的地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付量少，以杜絕不努力增加收入的現(xiàn)象；同時，要在轉(zhuǎn)移支付制度中增加對于不努力而獲取轉(zhuǎn)移支付額度的懲罰措施，增加地方政府不努力的機會成本。在轉(zhuǎn)移支付制度中，把地方政府努力增加收入的程度作為確定轉(zhuǎn)移支付量的一個重要依據(jù)，而不是簡單地以財政缺口作為確定轉(zhuǎn)移支付量的依據(jù)，綜合考慮其增加收入的努力程度，使中央的轉(zhuǎn)移支付既能實現(xiàn)均等化，又能有效率地配置財政資源。

四、中國轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新路徑

我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度出自于1994年實行的分稅制預算管理體制和1995年實施的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。這期間轉(zhuǎn)移支付方法在不斷進行改進和完善，1996至1998年過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法在原來舊辦法基礎(chǔ)上作了完善，首次提出了用標準財政收入替代財力。標準財政收入不是指地方實際財政收入，而是按照稅基計算得出的。標準財政收入的測算盡可能向“經(jīng)濟稅基×平均有效稅率”的規(guī)范做法靠近，這是借鑒國外成功做法進行測算的。標準支出測算是根據(jù)各地區(qū)客觀因素進行的，調(diào)整了一般轉(zhuǎn)移支付中收支指標的口徑，縮小了貧富差距。1999年中央采取了提高薪金收入水平的措施，2001年中央進行了調(diào)整工資的政策，提高了居民的消費能力和支出需求。由于中國人口多，地區(qū)發(fā)展不平衡，各地收入和貧富分化較大，為此中央實施了一系列政策性轉(zhuǎn)移支付，如調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等。

為了提高經(jīng)濟落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，從2000年起加大西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，為貫徹民族政策，增加了少數(shù)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，同時，中央財政安排的轉(zhuǎn)移支付資金按因素法而不是基數(shù)法分配。2009年3月5日在人大會議上關(guān)于2008年中央預算、地方預算執(zhí)行情況與2009年中央預算和地方預算匡算的報告中提出，縮小各地區(qū)貧富差距，促進各地區(qū)基本公共產(chǎn)品公平化目標的實現(xiàn)。

1.公共產(chǎn)品和服務均等化與轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展方向

公共產(chǎn)品和公共服務均等化是每個國家都追求的目標，中國政府也不例外。在市場經(jīng)濟條件下，由于客觀因素的影響，使各地區(qū)存在著收入能力和支出需求失衡的現(xiàn)象，因此各地區(qū)政府就需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式達到公共產(chǎn)品和服務均等化的目標。當一國的社會成員由于各種主觀和客觀原因不能享受到基本相同的公共服務和公共產(chǎn)品以及福利時，就背離了社會公平、公正與和諧發(fā)展的原則，不利于社會穩(wěn)定和諧與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。又因為市場經(jīng)濟自發(fā)性、盲目性、不規(guī)范性的存在，且注重效率，不太重視公平，所以公共產(chǎn)品均等化不可能通過市場自行達成，也不是通過個別政府的努力就能夠?qū)崿F(xiàn)的，只有通過中央政府縱向和橫向的轉(zhuǎn)移支付制度才有可能實現(xiàn)，使各地區(qū)的公共服務盡可能的均等化。

政府間轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定是轉(zhuǎn)移支付制度的核心，也關(guān)系著中央與地方以及地方各級政府之間的利益劃分，轉(zhuǎn)移支付額確定的準確性，是確保一國實現(xiàn)公共服務均等化和社會公平以及社會和諧發(fā)展的重要因素。在我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付種類中，能真正起到縮小地區(qū)貧富差距，促進基本公共服務水平均等化的是一般財力轉(zhuǎn)移支付，它是中央政府為彌補地方收支之間的缺口，安排給地方政府的補助支出。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人口、地理環(huán)境狀況，因地制宜安排資金用途，加大投資力度，它與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平負相關(guān)。一般經(jīng)濟發(fā)展水平低，地方收入少，所獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付就較多，這是一種真正意義上的無條件的轉(zhuǎn)移支付，可以使落后地區(qū)居民與政府收入增加，縮小地區(qū)貧富差距，從而實現(xiàn)地區(qū)間財力基本均等化。

2.中央與地方事權(quán)和支出范圍劃分的制度化

明確中央和地方政府事權(quán)是確定轉(zhuǎn)移支付額的重要基礎(chǔ)，補償?shù)胤绞罩Р痪夂徒鉀Q公共產(chǎn)品外溢是轉(zhuǎn)移支付制度的重要功能。由于地方政府都有自身利益的追求，而地方提供公共產(chǎn)品和服務有時存在正外部效應，如果地方政府由于利益外溢而得不到中央政府的補助，就會打擊地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的積極性，容易導致地方在提供公共產(chǎn)品時出現(xiàn)扭曲，需要上一級政府或中央政府及時協(xié)調(diào)，使地方政府提供公共產(chǎn)品和服務的積極性與主動性得到保護，以維持地方取得效益與付出大體一致，激發(fā)地方政府對跨地區(qū)的項目進行投資。從現(xiàn)實情況來看，地方政府在提供某些公共產(chǎn)品和服務時，經(jīng)常出現(xiàn)國家全局利益與地方局部利益的沖突，如在大江大河的治理和生態(tài)環(huán)境保護方面，資金主要來自本地區(qū)居民繳納的稅收和費用，但受益者可能惠及江河沿線居民，如果沒有中央轉(zhuǎn)移支付補助作后盾，地方政府就可能沒有提供公共產(chǎn)品的積極性和主動性。而通過政府間轉(zhuǎn)移支付，中央政府對地方政府進行必要的補償和資金支持，使地方政府付出不僅能夠得到回報，還能得到中央政府的認可，就會提高地方政府提供公共產(chǎn)品和服務的熱情與積極性。

因此，應在合理劃分中央政府和地方政府職權(quán)的基礎(chǔ)上，使中央政府和地方政府關(guān)系規(guī)范化、法制化，即中央政府與地方政府應在法制基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務關(guān)系。雖然憲法和《地方各級代表大會和地方各級人民政府組織法》等為中央和地方政府間的權(quán)限劃分提供了法律基礎(chǔ)與依據(jù)，但是對于操作層面上的協(xié)調(diào)關(guān)系卻無具體的規(guī)定。通過契約明確規(guī)定各級政府的法人地位，使政府行為人格化，實現(xiàn)政府權(quán)利與義務的高度協(xié)調(diào)，為各級政府職能的有效發(fā)揮提供必要的法律依據(jù)。通過對中央政府與地方政府之間利益關(guān)系進行制度約束，可以保持中央政府與地方政府關(guān)系的相對穩(wěn)定性，提高中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)整的規(guī)范性，防止中央政府授權(quán)放權(quán)的盲目性、隨意性和地方政府的機會主義行為。

3.政府信息公開化

信息不對稱是信息經(jīng)濟學中的一個基本命題，用以說明相關(guān)信息在交易雙方的不對稱分布對于市場交易行為和市場運行效率所產(chǎn)生的一系列重要影響。通過前文分析可知，信息不對稱可造成中央政府轉(zhuǎn)移支付過程中的政府間博弈，各級政府在博弈過程中所產(chǎn)生的機會主義行為嚴重影響了資源配置效率，與公共財政改革的目標相違背。

政府信息資源的自由流動可以促進經(jīng)濟的增長，規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序。現(xiàn)在世界上大多數(shù)國家都在大力推動國家的信息化或者信息社會的建設(shè)，其中的一個重要前提是政府信息化，而政府信息化的核心是政府信息資源的有效使用。包括世界銀行與國際貨幣基金組織在內(nèi)的各種國際組織近年來通過一些相關(guān)研究已經(jīng)得出結(jié)論:政府透明度與國家經(jīng)濟發(fā)展是正相關(guān)的。改革開放后，我國在經(jīng)濟建設(shè)方面取得了可喜的成績，但也存在著不少問題，如市場秩序混亂、交易成本較高、信用缺失等。如果能夠?qū)崿F(xiàn)政府信息公開，民眾和各級政府就可以通過一定渠道和程序獲得有關(guān)信息，既能降低信用成本，又可減少各種欺詐現(xiàn)象，同時也會進一步規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序，推動生產(chǎn)力的發(fā)展。

[1]Oates W.E.Fiscal Federalism[M].New York:Harcourt Brace Jovanovich，1972:35-45.

[2]Oates W.E.Toward a Second-generation Theory of Fiscal Federalism[J].International Tax and Public Finance，2005(8):349.

[3]Seabright P.Accountability and Decentralization in Government:An Incomplete Contracts Model[J].European Economic Review，1996(40):61-89.

[4]羅瑟拉·萊沃吉.財政中的信息不對稱，載于彼德·M·杰克遜.公共部門經(jīng)濟學前沿問題[M].北京:中國稅務出版社，2000:273-295.