農村中小學布局調整政策執行阻滯現象成因及對策探討*——基于政策主客體非對稱博弈的視角

● 姚 松

一、問題提出

農村中小學布局調整（以下簡稱“布局調整”）是中央政府應對農村生源減少、農村稅費改革、人口城鎮化加速等帶來的挑戰，改變農村中小學師資辦學條件差、教育資源利用率低，教育質量偏低等問題而采取的重要政策。2001年，國務院頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》，其中明確規定：“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。”[1]隨后，2001年3月，教育部、財政部聯合下發《關于報送中小學布局調整規劃的通知》，正式推動各地布局調整工作的開展。從農村學校撤并數量來看，布局調整政策取得顯著效果。農村小學由2000年的44.03萬所下降至2009年的23.4萬所，下降約46.9%。到2009年全國農村小學寄宿生總規模達926.4萬人，占在校生總數的11.2%。[2]通過農村學校布局調整，農村學校及教學點總量減少，改建后的學校平均班額增加，師生比例提高，辦學條件得到優化、教育投入得以重點使用。

但在政策執行中也暴露一系列突出問題：部分地方政府過度撤并學校而配套措施落實滯后（政策執行局部化），推行“一刀切”（政策執行機械化），私自變賣閑置校產及挪用專項資金（政策執行變異化）等，致使政策執行出現阻滯，產生諸多負面影響。為此，中央政府連續在2004年、2006年、2009年、2010年多次發文，試圖加以糾偏，但上述現象仍屢禁不止。政策執行是實現政策目標的核心環節，“在達到政策目標過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效執行。”[3]政策執行阻滯誘使政策目標偏離原有軌道，影響政策積極效應發揮，為政策修訂提供錯誤指針。因此，有必要對布局調整政策執行阻滯問題的形成根源深入分析，探討矯正策略，以便為后續布局調整工作的改進提供借鑒經驗。

二、農村中小學布局調整政策執行的本質內涵—政策主客體利益博弈

利益是人們一切活動最根本動因，利益關系也就成為不同主體間最基本的社會經濟關系。作為“對社會資源和利益進行的權威分配方案”，[4]的公共政策是政府確認、協調和分配不同行為主體利益關系的重要工具。傳統政治學認為，政府是公共利益的代表者，它的一切行為都應該以維護公共利益為前提，在公共政策制定與執行時，政府官員具備“公共人”特征。然而，公共選擇理論卻破除了人們對政府“公共性”的迷信與依賴。公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，另一個是政治市場。在經濟市場上，人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足的私人物品。在政治市場上，人們通過民主選票選擇能給其帶來最大利益的政治家和法律制度。政治市場和經濟市場上一樣，都存在供求雙方的相互作用。政治也是一種個人相互交易的市場，這里的個人是具有利己心，追求自身利益最大化的人。他們從自身偏好和效用函數出發，從交易活動中尋求和創造獲利機會。這種“經濟人”范式擴大到個人面臨“非商品”選擇時采取的行為和態度時，同樣也以成本—收益為依據，追求個人利益最大化。按照這一理論，在政策執行過程中，政策執行主體并非完全“公共人”，他們同樣具有特定利益追求，執行過程會從實現自身利益最大化出發。以利益為出發點，政策執行過程就可視為政策執行者及目標群體為爭取各自利益最大化，運用各種策略進行角逐的博弈過程。利益構成政策執行的基礎和邏輯起點，政策執行主客體間的利益博弈也成為政策執行的本質內涵。

布局調整政策執行是變更原有農村教育利益格局，重構政策相關方利益關系的過程。政策執行過程涉及地方政府、學校、教師、農民和學生五大利益主體。其中地方政府作為政策落實者，是政策執行主體，而學校、教師、學生、農民作為政策目標對象，是政策執行客體。在布局調整中，學校教師作為國家公職人員，在利益上與政府一致，是布局調整的接受者和受益者，可劃入政府利益集團。農民是學校布局調整過程中涉入最深，受影響最顯著，成員規模最大的利益主體。[5]他們作為學生的家長和代言人，與學生共同構成農民利益群體。因此農村中小學布局調整執行主客體間利益博弈實際上主要涉及政府與農民兩大群體。從長遠看，政策主客體在布局調整中根本利益具有一致性，但在不同時期和推進環節，具體利益訴求各有不同。對于地方政府，存在經濟利益（減輕稅費改革后壓力，降低教育成本）、政治利益（完成本區政策任務，政績與升遷等）、教育利益（提高教育質量，促進均衡發展等）等方面追求；而對于農民，布局調整政策雖有利于子女接受更好的教育，但近期可能造成教育成本（交通費，食宿費等）增加，上學交通及食宿安全隱患增多、親子關系疏離等問題，需要政府給予必要補助。布局調整政策執行中，政策主客體在長遠與近期利益，一般和特殊利益，整體與局部利益上的沖突與交鋒即構成政策執行的本質內容。

三、農村中小學布局調整政策執行阻滯的根源—政策主客體非對稱利益博弈

根據上述分析可知，在執行布局調整政策過程中，地方政府與農民群體存在不同利益訴求與沖突。地方政府作為“理性經濟人”，為謀求地區、部門或個人利益最大化，以自身利益損益為采取對中央政策進行過濾操作。在此過程中，農民群體會根據地方政府策略預期及實踐選擇應對措施。地方政府與農民群體的策略互動構成政策執行中主客體博弈過程。博弈理論將政策執行視為一種賽局，博弈結果取決于賽局中利益主體的互動及最終“戰略選擇”。[6]依據博弈理論，本文從博弈構成要素和主客體博弈過程兩方面對地方政府與農民群體的利益博弈加以分析，以探求政策阻滯現象產生的根源。

（一）政策主客體博弈的靜態分析——要素分析

1.博弈主體。主要包括地方政府和農民群體。地方政府作為布局調整政策的執行者，以國家強制力為后盾，是一個組織嚴密、協調性強的官僚組織，具有豐富的政治、經濟和文化資源，屬于所謂的“強勢利益集團”。農民群體雖然人數眾多，但經濟、文化、政治資源嚴重匱乏，再加之受制于群體成員希冀別人努力而自己順勢“搭便車”的“集體行動”困境，難以形成一個強有力的利益集體而與地方政府進行利益博弈。

2.博弈信息。信息是政策執行主客體進行博弈的基礎，它關涉到博弈全局的掌控、主動權的把握、進度的控制以及策略的選擇。在布局調整政策執行中，地方政府是布局調整政策的執行主體，也是相關政策信息的掌握者和宣傳者。他們不僅掌握相關政策信息，而且掌握更多國家法律法規等其他信息。農民群體對布局政策本身及行政人員如何執行政策存在信息來源渠道單一突出問題，無法對行政人員是否曲解政策、是否規范使用行政權力作出正確判斷，難以對其進行監督、抑制與其抗衡。

3.博弈策略。作為政策執行主體的地方政府與農民群體博弈時，可以運用政治、經濟、法律、說服手段甚至暴力手段等多種策略。而農民群體只能運用法律規定的各種公民權利以及一些非正常的手段作為策略。但受困于現行相關法律的不健全以及維權的“高昂成本”，當因博弈失敗而造成利益損傷時，要么無奈接受現狀，要么剛弱者特有的手段與地方政府進行博弈。

4.博弈規則。博弈規則是約束和引導博弈主體行為，評判博弈成敗的標準。不同的博弈規則塑造著不同的博弈結構和博弈結果。行政法和有關公民權利的法律是雙方博弈的主要規則，但當前我國相關法律法規尚存在明顯不足，“無法可依”，“有法不依”，“違法難究”現象普遍存在。例如，農民群體利益受到損害時，可能通過行政訴訟或信訪等手段與之抗衡，但行政訴訟和信訪制度又有諸多不完善的地方，農民群體的利益難以實現，因而可能選擇放棄或不當的暴力沖突。

基于上述對雙方博弈要素的靜態分析可發現，地方政府在組織力量、信息博弈能力和策略等方面占據全面優勢，雙方處于構非對稱博弈的地位。

（二）政策主客體博弈的動態分析——戰略抉擇

為簡化分析，我們首先假設地方政府在博弈策略選擇上主要有兩種：忠實執行中央政策，變通執行中央政策（包括政策執行局部化、機械化、變異化等）。農民群體在策略選擇上也主要有兩種：順從、抵制。

其次，基于主客體的不同策略組合，形成四種博弈策略組合（如表1所示）：

表1 地方政府與目的群體博弈策略分析

策略組合Ⅰ：地方政府忠實執行布局調整政策，充分考慮農民群體的利益，嚴格執行布局調整政策，謹慎撤并學校，并投入必要的經費加強寄宿制學校建設、校車購置、教學點建設，給予偏遠地區學生足夠經費補助。農民群體對此保持認同和合作。這一結果從長遠看中央、地方及對農民群眾均有利。但短期內，地方政府面臨決策時間長，程序繁瑣，并要投入大量資金，可能會擠占其他領域的投資等問題。

策略組合Ⅱ：地方政府變通執行政策以謀求自身利益最大化，大量撤并農村學校，在撤并過程中較少聽取或不聽取農民群體的意見。同時，在寄宿制學校建設、校車購置、教學點建設及偏遠地區學生補助方面盡量少支出或不支出。農民群體心理雖有抵觸，但囿于匱乏話語權，只能無奈順從。從短期結果看，這種博弈方式對地方政府有利，既節省經費支出，同時由于撤并學校數量多，完成任務速度快，對政績考核和升遷有明顯促進作用。

策略組合Ⅲ：地方政府忠實執行布局調整政策，充分考慮農民群體的利益，嚴格執行布局調整政策，但農民群體對此仍不認同和堅持抵制。從現實情況來看，這種現象出現的可能性較低。

策略組合Ⅳ：地方政府從自身利益最大化出發，盡可能大量撤并學校，較少顧及或不顧及目的群體的利益訴求。農民群體為保護并爭取自身的利益最大化，與地方政府進行爭鋒相對的抗爭，雙方反復拉鋸式交鋒，均耗費大量的資源，同時政府信任受到質疑，社會穩定受到影響。這種結果對雙方均極為不利。

接下來，我們對地方政府和農民群體策略選擇與原因進行分析。一方面，對于地方政府而言，在做出策略選擇前，權衡各種策略帶來的不同期望收益才能選定最優策略。布局調整政策執行過程是典型的委托（中央）—代理（地方政府）關系。在經濟導向的政績考核制度和分稅制為基礎的利益分配制度激勵下，地方政府黨政首長的核心偏好更傾向于在任期內通過投資生產領域以促進財政收入增加，同時盡量減少公共開支。基礎教育本就投入巨大而收益滯后，“分級管理，以縣為主”的教育管理體制更是讓稅費改革后財力吃緊的地方政府壓力陡增。在并校的規模效益所形成的“推力”與轉嫁財政壓力的“推力”雙重作用下，優先選擇執行減少學校數量的政策內容成為地方政府不約而同的選擇，更何況其政治和經濟訴求又可隱匿于“優化學校布局，提高辦學效益”的政策名義之后，在憑借信息不對稱優勢，更是難以被發現和懲處。因此，對于地方政府來講，變通執行布局調整政策則是其“經濟人”理性下的最優選擇。

而另一方面，對于農民群體而言，他們面臨兩難處境。布局調整帶來了學生教育成本上升后果，而這種成本對于收入水平較低的農民群體來說是一種沉重負擔。此外，布局調整還造成學生上學路途遠、在校寄宿安全風險上升等問題。如果地方政府變通執行政策，那么這些成本大部分均要由農民群體自己承擔，這將意味其收益將小于成本支出。從理性角度來看，農民群體應采取抵制策略以爭取收益增加和成本減少，但抵制也意味著其額外成本支出。基于上述對地方政府與農民群體博弈要素的靜態分析可知，地方政府在組織力量、信息、博弈能力和策略等方面全面優勢構筑了其與農民群體的非對稱博弈的地位。因此，在博弈過程中雙方處于極為不對稱的地位。這種博弈地位使農民群體大規模抵制失敗的風險增大（也即意味著抵制支出成本的增加），而預期收益遭到更大損失的概率上升。因此，在“兩害相較取其輕”的理性選擇下，農民群體的“合理”選擇應是順從或低強度抵制。

最后，上述博弈最終形成的策略組合即為農民群體順從（或低強度抵制），地方政府變通執行。在這種均衡狀態下，作為博弈參與人的農民群體和地方政府均“理性”選擇“最佳策略”，實現理性指引下自身利益最大化，卻陷入集體非理性“囚徒困境”狀態。在地方政府對政策變通執行既可獲取巨大收益，又不易遭受農民群體大規模抵制及中央懲處情況下，地方政府之間就會紛紛效仿，博弈結果陷入“囚徒困境”，政策執行局部化、政策執行機械化、政策執行變異化等偏差行為層出不窮，布局調整政策執行阻滯現象由此產生。

四、農村中小學布局調整政策執行阻滯的矯正策略

基于上述分析可知，由于地方政府變通執行布局調整政策所獲收益大于忠誠執行所獲收益，再加之變通執行成本遭受農民群體大規模抵制概率較低，從而誘發地方政府機會主義動機，引發執行阻滯現象出現。新制度經濟學認為，制度是博弈內生規則，在博弈過程中，個體的目的和需求偏好限定于制度框架之內。作為博弈活動前提，制度可通過對偏差行為施以懲戒，提高風險成本形式對參與者行為進行約束和規范。因此，通過制度重塑、規范和引導，可有效預防和矯正政策執行主體執行偏差行為，進而防止地方政府自利行為引發政策執行阻滯現象產生。鑒于此，可通過適當的制度安排來防范和規避政策阻滯現象，具體可從以下幾點著手：

（一）改變單一的績效考核制度

當前我國政策執行的績效考核制度存在諸多不足，突出表現即是將地方政府執行政策的績效與經濟效益直接掛鉤，忽略其他重要的評價指標。在這種考核模式影響下，地方政府在布局調整政策執行中易將經濟邏輯優先于教育邏輯，片面追求學校大規模合并，以求降低經濟支出。因此，要改變這一情況，需對政策執行績效考評制度予以調整和修正。在考核布局調整執行效果時，不僅要考慮政策執行的經濟效益，更應注重政策執行的社會效益，將政策目標群體的滿意程度、教育公平指標、農村教育綜合發展指標等納入政策執行考評體系，以增強績效考評指標的系統性、完整性和公正性。

（二）加強和完善行政監督制度

行政監督主要針對政策執行主體執行權力進行規范和約束。地方政府作為中央政策執行“代理人”，在政策執行過程中憑借信息不對稱的優勢，利用自由裁量權對政策進行變通操作以追求自身利益最大化。因此，要不斷改革和完善行政監督政策，充分發揮各個監督主體的作用，形成多層次的政策執行監控機制。首先，要強化人大監督作用，人大作為主要的立法機構應設立專門監督委員會通過調查、走訪、質詢、受理信訪等途徑對布局調整政策執行情況進行有效監督；其次，應健全完善行政問責機制，追究政策執行主體因追逐私利造成布局調整政策扭曲的不良后果，防止政策執行主體為追求不合理利益而導致的布局調整政策執行偏差問題，使政策執行完全在制度框架內合法有序進行；再者，充分發揮社會監督作用，特別是充分發揮新聞媒體的監督作用。要針對布局調整政策中的種種問題進行社會問責，同時注意要加強社會輿論監督的立法，健全社會輿論監督制度，為社會問責提供制度保障。

（三）合理設計激勵機制

激勵機制是內嵌于政策體系“利益促進”或“利益阻斷”機制，各自發揮著正激勵和負激勵作用。[7]通過“利益阻斷”機制可提高政策執行主體行為偏差的成本，而通過“利益促進”機制可使忠誠執行中央政策的執行主體獲取的收益高于因遵守政策而遭受的損失。兩種機制一旦共同發揮作用，無需中央政府采取嚴厲措施，地方政府即會自覺嚴格執行中央政策。能否建立有效的“政策激勵機制”，首先在于政策制定的前期工作是否充分有效。因此在制定和完善布局調整政策時，要分析我國的國情和各地區實際情況，確保政策的科學性和可行性，保證政策的明確性、穩定性、協調性。當地方政府采取“不執行”策略時，中央政府的懲罰應是可置信性威脅，以增加其變通執行政策的成本。此外，要合理劃分中央和各級地方的投入責任。中央政府應根據不同地區財力情況，對中西部加大轉移支付力度和專項資金，督促地方政府落實配套資金投入，對地方政府政策執行順利后給與必要的物質與精神獎勵。

（四）增加意識形態資本的投入，強化對政策主客體的政治社會化功能

增加意識形態資本投入要從兩個層面進行，第一層面是強化對政策執行者意識形態資本投入，加強對政策執行主體人生觀、價值觀、職業道德及責任意識等方面教育，營造和建立社會榮譽感和職業情操，喚起政策執行者的責任感、事業心和敬業精神，從思想上為防止其在政策執行過程中角色錯位構筑鞏固防線；第二層面是通過多種渠道加強對農民群體的政治、法律及文化知識教育，培育其利益表達意識，喚醒其維權意識和組織意識，開闊其利益表達視野，提高其利益表達質量。通過政治社會化培養農民群體正確行為模式，形成對國家、政黨及其權力義務的理性認識，提高其對黨與國家政策認知水平和認同感，為促進政策有效執行奠定堅實的思想基礎。

[1]國務院關于基礎教育改革與發展的決定（國發[2001]21號）.

[2]鄔志輝，史寧中.農村學校布局調整的十年走勢與政策議題[J].教育研究，2010，(7)：27.

[3]陳振明.政策科學—公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2004.318.

[4]戴維·伊斯頓著，王浦劬譯.政策生活的系統分析[M].北京：華夏出版社，1999.5.

[5]姜榮華.農村學校布局調整：農民選擇與農民認同[J].東北師范大學學報（哲社版），2010，(5)：163.

[6]張維迎.博弈論與信息經濟學[M].上海：上海人民出版社，2004.263.

[7]周國雄.地方政府執行主觀偏差行為的博弈分析[J].社會科學，2007，(8)：77.